<134호> 누구를 위하여 연세로는 달라지는가
편집실
'누구를 위하여 연세로는 달라지는가'라고 쓰여있는 사진. 누구는 검은색, 연세로는 파란색, 나머지 글자는 회색으로 쓰였다. 《연세》 133호 「연세로; 연세대학교」가 발행된 지 석 달. 본지는 저번 호에서 학생들과 상인들 간의 오랜 유대로 형성된 연세로의 ‘대학가’로서의 정체성이 연세로 차 없는 거리 폐지 이후 어떻게 변화할 것인가에 대한 우려를 전했다. 본지에서는 연세대학교 학생들이 연세로를 함께 만들고 가꿔온 주체로서 갖는 ‘거리에 대한 권리’를 논했고, 학생들을 배제한 채 연세로 차 없는 거리 폐지 결정을 내린 서대문구청을 졸속행정이라 비판했으며, 이러한 결정이 연세로에 오래 자리 잡아 왔던 학생-상인-지역 정부 간 도시 거버넌스를 해체하는 의미가 있음을 밝혔다. (자세한 내용은 2022년 겨울호(133호) 「연세로; 연세대학교」 글을 참고하기를 바란다.)
지난번 글을 쓰는 도중에 ‘차 없는 거리’가 폐지되었다. 이번 학내기획을 위한 회의 도중 '대중교통전용지구'가 시범 해제됐다. ‘차 없는 거리’는 2014년부터 서대문구 차원에서 금요일 오후부터 일요일까지 대중교통을 포함한 모든 교통수단 출입을 막고 거리를 보행자 전용으로 운영했던 사업이다. ‘대중교통전용지구’는 2012년부터 신촌 연세로에 승용차의 출입을 막고 대중교통(버스) 전용으로 운행하는 서울시 정책이다. 서대문구청은 2022년 10월 9일 ‘차 없는 거리’를 구청장 직권으로 해제했고, 서울시 권한인 ‘대중교통전용지구’는 시에 해제를 요청했다. 서울시가 서대문구청의 요구를 일부 받아들여 설 연휴 전날인 1월 20일부터 연세로 대중교통전용지구는 일시 중지되고 차량 통행이 제한 없이 허용되었다.
현재 연세로에는 '차 없는 거리' 운영 종료에 따라 과속단속카메라, 과속방지턱, 점멸신호기, 보행자 방호울타리, 간이 중앙분리대가 새롭게 설치되어 있으며, '대중교통전용지구'가 임시 해제됨에 따라 횡단보도, 각종 노면표시, 교통안전 표지판이 설치되었다.
간이 중앙분리대가 설치된 연세로의 사진. 서울시는 우선 올해(2023년) 9월 30일 자정까지 신촌 연세로 대중교통전용지구를 시범 해제한다고 밝혔다. 1월부터 6월까지 신촌 상권 매출액과 교통량 변화를 조사하고 7월부터 9월에는 대중교통전용지구와 주변 상권의 영향을 분석하여, 그 결과에 따라 향후 방침을 결정할 계획이다. 상기의 정책계획에서도 볼 수 있듯, 지자체의 정책목표는 ‘상권 활성화’와 ‘도로정체 완화’다. 두 정책목표 중 무엇도 보행자와 학생들을 위한 일은 아니라는 점은 씁쓸함을 남긴다. 133호에서 논평한 대로, ‘선수교체’는 서대문구청의 확실한 전략인 듯 보인다. 신촌상권의 경제적 위기를 타개하기 위해 보행자와의 기존의 파트너십을 되살리는 대신 자동차 운전자들을 지역의 새로운 파트너로 선택했고, 보행자는 하루아침에 연세로를 구성하는 주체에서 탈락했다. 대학생과 협력하며 문화를 만들어왔던 신촌의 역사성을 생각하면, 그리고 보행자 친화 거리를 ‘승용차 친화적’으로 만드는 것이 기후 위기 시대에 적절한 일인지 생각하면 구청의 이번 정책에는 큰 아쉬움이 남는다.
씁쓸함을 안고 이번 호에서도 연세로에 대한 논의를 이어가기로 하는 이유는 서대문구청이 목표하는 ‘상권 활성화’와 ‘도로정체 완화’가 정말 현실적으로 가능한지 검토해보려 함이다. 서대문구청이 학생들을 배제해도 우리는 아직 연세로를 우리의 공간이라고 여기고, 거리에 애정과 관심이 있으며, 누구보다도 이 거리가 다시 활기를 띠기를 바란다. 그러므로 대중교통전용지구가 완전히 폐지되기 전인 지금 우리가 해야 할 일은 다음의 질문들에 답을 찾는 것일 테다. ‘이 사업은 성공할 사업인가?’ 즉, 서대문구청이 내세운 상권 활성화와 교통 정체 완화라는 목표는 달성 가능한가?
‘차 없는 거리’가 폐지되면 신촌 상권이 살아날까?
‘차 없는 거리’가 폐지되면 교통 정체가 완화될까?
134호에서는 위의 큰 두 질문에 답하고, 나아가 본지가 133호에서부터 제기했던, 사업의 절차적, 실질적 정당성에 대한 화두를 제시하고자 한다.
<상권 활성화는 가능한가?>
1) 신촌 상권은 쇠락하고 있는가?
결론부터 말하자면, 맞다. 신촌 상권의 쇠락은 오랜 시간 진행되어 왔으며 현재 진행형이기도 하다. 신촌은 1980년대 정부의 단속을 피해 명동과 종로의 라이브클럽 등이 이동하며 젊음의 공간으로 거듭났다. 1984년 지하철 2호선 신촌역이 개통된 후 신촌은 인근의 대학생뿐만 아니라 외부 지역 사람들까지 끌어들인다. 1990년대 서울시는 신촌을 제2의 대학로와 같은 '문화거리'로 만들기 위한 계획을 발표하고 공연장, 음악 감상실, 화랑, 전시장 등의 문화 공간의 건축을 유도해 많은 문화예술인을 끌어들였다. 이처럼 문화, 청춘, 젊은이의 거리로서 전성기를 누렸던 신촌은 2000년대에 들어서면서 서서히 내리막길을 걸었다. 신촌의 록카페 우드스탁의 문진웅 대표는 2005년에서 2010년 사이 록카페에 대해 일제 단속이 시행되며 신촌 상권이 주춤했다고 이야기했다. 2000년대 이후 신촌은 살인적인 임대료와 젠트리피케이션으로 골머리를 앓아왔고, 2013년 연세대 국제캠퍼스 개교, 2015년 메르스 등을 겪으며 상권은 침체기를 맞이했다. 코로나19는 이 괴로운 상황에 기름을 부었다.
서대문구청이 인용한 ‘서울시 우리마을가게 상권분석서비스’와 ‘서울시 소상공인정책연구센터 분석’ 통계에 따르면 연세로가 위치한 신촌동은 최근 상업 점포의 5년 생존율이 32.3%(2021년 4분기 기준)로 서대문구 14개 동 가운데 가장 낮다. 개업 5년 뒤 살아남는 점포는 10곳 중 3곳에 불과하다는 뜻이다. 또한 구청 보도자료에서는 신촌동의 점포 수는 2019년 3,715개에서 2021년 3,593개로 3.3% 감소했는데, 서대문구 14개 동 중 감소 폭이 2번째로 컸다. 아울러 2021년 한 해 동안의 개업 및 폐업 점포 수 분석에서도, 서울시 전체로는 개업이 폐업보다 2,467개, 서대문구 전체로는 개업이 폐업보다 42개 많았던 것에 비해 신촌동은 개업 322개, 폐업 413개로 관내 14개 동 가운데 가장 많은 91개가 줄었다고 덧붙였다. 신촌동은 ‘상권 쇠퇴 관리 정책’이 필요한 곳으로 분류됐다. 신촌의 경제위기는 심각하다.
2) 신촌 상권의 쇠락이 차 없는 거리 정책 때문인가?
서대문구청은 2022년 8월 5일 신촌 상인 1,984명이 ‘지난 8년간 운영해 왔지만 상권 활성화로 이어지지 않은 대중교통전용지구 운영에 대해 이제 변화가 필요한 시점’이라며 ‘연세로 차량 통행 허용’ 탄원서를 구청으로 제출했다고 밝혔다. 그러나 신촌 상권이 침체된 이유가 차 없는 거리 때문일까. 본지는 가깝게는 코로나19, 더 근본적으로는 젠트리피케이션과 임대료 상승이 신촌 상권 침체의 원인이라고 파악했다. 즉, 이 근원적 문제가 해결되지 않는 한, 차 없는 거리를 해제한다고 신촌 상권이 부흥할 가능성은 요원하다.
(1) 신촌상권 쇠락의 첫 번째 원인-젠트리피케이션
신촌상인회의 홍성호 회장은 2000년을 기점으로 신촌이 침체되었다고 이야기했다. 다만 그 이유는 약간 다른데, 홍성호 회장은 기업형 프랜차이즈가 신촌에 진출한 것을 이유로 꼽았다. 프랜차이즈가 진출하며 인근 지역의 임대료가 상승했고, 이를 감당하기 어려운 소규모 가게가 폐점하거나 이전하며 신촌 상권의 개성이 사라지고 쇠퇴했다. 그 자리는 기업형 프랜차이즈, 고급 상점들이 채웠다. 기존에 자리 잡았던 특색 있는 가게들이 높은 임대료를 이유로 연남, 망원 등의 주변 지역으로 분산되며 신촌은 상업형 젠트리피케이션(근린의 소상점들이 고급 레스토랑이나 부티크로 변하는 현상)을 겪었다. 또한 홍성호 회장은 2013년부터 시작된 연세대의 송도 국제캠퍼스 이전도 신촌 상권이 쇠퇴한 이유라고 보았다. 연세대에는 매년 약 3,500명 이상의 신입생이 새로 입학하는데, 이중 음악대학을 제외한 다른 단과대는 2013년 1학기씩, 2014년부터는 1년씩 국제캠퍼스에서 거주하게 되며 신촌 상권에서 이탈했다. 학생들이 주 소비자인 대학가 상권으로서는 타격이 크다. 신촌 상권을 다룬 연구에서도 학생들의 이동으로 인한 신촌역 유동 인구의 감소로 드러난 상권 침체를 지적했다.
(2) 신촌상권 쇠락의 두 번째 원인- 임대료
2022년 2월에 발행된 연세춘추 기사 ‘코로나19 너머, 신촌에서 벌어지는 일’에서 성균관대 글로벌리더학부 김상태 교수는 “임차인의 권리와 생존권에 대한 충분한 보호조치가 부족해 임차인이 부당하게 일터와 생계의 기반에서 쫓겨나는 일이 발생한다”며 “‘상권 내몰림’이라는 표현이 적절하다”라고 말한다. 연세춘추는 ‘내몰림의 핵심은 임대료에 있다.’고 진단한다.
서울시 상권분석 서비스를 통해 확인한 지역별 임대시세 현황(4분기 기준)을 나타낸 그래프. 정확한 지적이다. 신촌은 임대료가 비싼 동네다. 신촌동의 평당(3.3제곱미터) 환산임대료는 2022년 4분기 기준 156,784원으로, 서울시 평균인 139,927원을 웃돈다.
같은 기사에서 인용한 우리마을가게 상권분석서비스(이하 상권분석서비스)에 따르면 신촌동 호프-간이주점의 평균 매출은 코로나19 발발 이전인 지난 2019년 4분기 약 5천400만 원에서 2021년 3분기 약 1천400만 원까지 하락했다. 화장품 소매점 또한 2019년 4분기 약 6천400만 원에서 2021년 3분기 기준 약 1천400만 원까지 하락했다. 신촌 상인들의 경제적 부담은 감당하기 어려운 수준이 되었다. 이 문제상황에서 제도는, 국가는 임차인 소상공인을 보호하지 못했다. 도시재생사업의 일환으로 추진한 임대인-임차인 상생 협약 사업(임대료 동결 및 구축 건물 개보수) 등 임대료 부담을 완화하려는 정책시도는 있었으나, 임대인 개인의 도덕성에 의탁하는 정책의 한계는 명확했다. 코로나19로 고통받은 2021년과 2022년, 임대료는 꾸준히 올랐다. 상인들은 버티다 못해 문을 닫고 신촌을 떠났다. 신촌동의 낮은 생존율과 높은 폐업률은 상업형 젠트리피케이션, 치솟는 임대료와 이로 인한 ‘내몰림’, 국제캠퍼스 개교와 코로나19로 인한 매출 타격, 그리고 소상공인을 보호하지 못하는 사회제도에서 기인했다. 근본적인 원인이 해소되지 않는다면, 연세로 차 없는 거리 해제로 무엇이 달라질까.
3) 차 없는 거리를 해제하면 신촌 상권이 살아날까?
아무리 차 없는 거리가 신촌 상권 쇠락의 원인이 아니라 해도, 만약 차 없는 거리 해제를 통해 신촌이 회복될 수 있다면, 다시 상권이 활기를 띠고 자영업자들이 한숨 돌릴 수 있다면 이 정책은 시행할 가치가 있을지 모른다. 차 없는 거리 해제 이후 예상되는 매출증가액이나 영업이익 등 서대문구청이 내놓은 구체적 수치를 찾을 수 없었기 때문에, 본지는 2014년 차 없는 거리가 지정된 이후의 상권 데이터를 검토했다. 차 없는 거리 지정 이후 매출이 증가했다는 지표들을 볼 때, 차 없는 거리를 해제하는 것이 상권에 도움이 될지 의문이 든다.
대중교통전용지구가 시행된 2014년, 전년도 동월과 비교했을 때 신촌동의 월평균 매출액은 4.2% 늘었고, 이용객은 24%가 증가했다. 상인들의 만족도도 34%에서 41%로 늘었다. 2015년 한국교통연구원에서 수행한 조사는 연세로의 서측(연세로를 기준으로 맥도날드, 유플렉스 방향)을 1-1구역(먹자골목), 동측(독수리다방, 신촌기차역 방향)을 1-2구역(명물거리)로 나누어 상권의 변화를 관찰했다. 조사에 따르면 1-1구역(먹자골목)의 사업 전/후의 상권분석 결과를 살펴보면, 2014년도의 월평균 매출액은 약 7.0%, 매출 건수는 15.2% 증가하였다. 이용객의 경우에는 약 27.3%로, 큰 폭으로 증가한 것으로 분석되었다. 1-2구역(명물거리)은 월평균 매출액은 0.7% 감소, 매출 건수는 5.2% 증가한 것으로 나타났다. 이용객은 약 21.0%로 먹자골목과 비슷한 수준으로 나타났다. 전체구역을 기준으로 보면, 매출액 4.2%, 매출 건수 10.7%, 이용객 24.2% 증가를 나타났다(서울시 교통정책과 내부 자료, 2015b). 이와 같은 분석 자료를 통해 연세로 대중교통전용지구 도입 이후 주변지역 상권이 활성화되고 있음을 알 수 있다. 또한 차 없는 거리와 넓어진 보행로를 바탕으로 신촌물총축제, 프랑스 거리음악축제 등 여러 문화 행사가 개최되며 거리는 활기를 띠었다.
차 없는 거리 지정 이후의 상권 활성화는 단기적 효과에서 끝나지 않았다. 11월 21일 연세로 차량 통행 개방을 주제로 한 주민토론회에서 모무기 서경대 도시공학과 교수는 "수치상 대중교통전용지구 지정 이후 보행량이 37%가량 늘어났고 교통사고는 줄어들었으며, 2014년 대비 2018년 매출액이 14.2% 증가했다"라고 주장했다. 이에 대해 이성헌 서대문구청장은 "지금 2022년인데 왜 2018년 자료를 내놓냐, 2018년에 매출액 14.2% 증가를 강조하기 위해서 그런 것 아니냐"면서 강력히 반발했다고 한다. 알다시피 2019년 이후의 상권 데이터는 코로나19라는 사건과 떼놓고 생각할 수 없다. 이 중대한 변인을 무시한 채 산술적 비교를 하는 것이 무엇을 ‘강조’하려고 하는지는 짐작할 만하다.
4) 서대문구청이 호명하는 ‘상인’은 누구인가?
신촌 상권 쇠락의 원인도 아니고, 시행한다고 해서 상권 활성화가 예상되는 것도 아니다. 연세로 거리를 조금만 떠올려봐도 술집이 많고, 지하 1층, 1층, 2층이 모두 다른 가게인 경우도 다반사다. 승용차 운전자보다는 보행자를 타깃으로 하는 곳이 암만해도 많지 싶다. 대체 누가 차 없는 거리 해제를 원할까. 서대문구청에 의해 반복적으로 호명되는 이 ‘상인’들은 도대체 누구인가.
서강학보의 기획 기사 ‘[연세로 기획] ②서대문구가 말하는 ‘상인’은 누구인가’는 본지와 비슷한 의구심에서 출발했다. 서강학보는 신촌 지역 상인들을 만나며 ‘상인 대표’의 연락처를 물었고, ‘신촌상인회’ 회장 홍성호 씨의 연락처를 얻었다. 서강학보는 과거 상인 측이 3일 동안 진행되는 차 없는 거리 제도를 일주일 내내 확장 적용해 달라 구청 측에 요청한 적이 있는데, 왜 차 없는 거리에 부정적인 쪽으로 입장을 바꾸었는지 질의했다. 홍성호 회장은 “상인들이 적극적으로 추진했고 만족하고 있는 사업인데 어떻게 갑자기 반대하겠냐”며 “(연세로 차량 통행 재개를 논의하는–필진)간담회가 진행됐다는 사실조차 몰랐었다”라고 답했다. 지난 7월 대중교통전용지구 폐지 관련 간담회에 ‘상인·주민대표’ 자격으로 참석한 이는 ‘신촌동 주민자치위원장 김봉수 씨’와 ‘신촌번영회의 박상열 씨’였다. 차 없는 거리에 우호적이었던 신촌상인회와 달리, 신촌번영회와 신촌동 주민자치위원회는 차 없는 거리 해제를 꾸준히 요구해 왔다. 서강학보에 따르면 이성헌 구청장은 “상인회도 여러 종류가 있는데, 그중 특정 단체의 의견만 반영되고 다수의 의견은 간과되는 것은 문제”, “신촌에 자기 매장이 없는 홍 씨가 상인의 대표가 된다는 것은 민심을 왜곡한 것”이라고 주장했다고 한다. 홍 회장은 “신촌 지역 상인들에게 상인 대표가 누구인지 물으면 ‘나’라고 답할 것이다”, “아내 명의로 연세로에서 가게를 운영하고 있다”라며 반박한 것으로 알려졌다.
신촌번영회에 속한 상인들을 특정하여 비난하거나 그들의 의견을 무시하려는 의도가 아니다. 다만 모든 상인들이 연세로 차 없는 거리 해제를 원하는 것은 아니라는 점, 구청이 이러한 의견 분열을 인지하고 있으면서도 ‘상인들을 위해’ 연세로 사업을 추진한다는 논리를 내세워왔다는 점은 짚고 넘어가야 한다. 심지어 상인회 회장의 개인 사정을 들먹이며 대표성을 탄핵하거나 “신촌상인회가 신촌 지역 축제를 준비하며 이전 정부로부터 혜택을 받은 건 아닌지 의심된다”는 추측성 발언이 다른 누구도 아닌 구청장의 입에서 나왔다. ‘상인들을 위한다’는 명목이 점점 궁색해 보인다.
<교통 정체 완화는 가능한가?>
서대문구청이 대중교통전용지구를 임시 해제하는 데에는 도로 교통의 측면도 있다. 일차적으로는 연세로 주변 이면도로에 일반 차량이 집중되는 현상을 억제하고, 신촌역과 맞닿은 일반도로의 정체를 완화하겠다는 의미다.
한편으로는 대중교통전용지구 해제가 그 목적을 달성하기 전에 부작용을 일으킬 가능성도 적지 않아 보인다. 도로 교통과 관련한 우려에 서대문구청은 다음과 같이 답했다. 먼저 연세로에 차량 통행이 재개되어도 교통신호체계와 도로망이 변화했기 때문에 연세로가 차 없는 거리 시행 이전(2013년 이전)처럼 상습 정체 구간이 될 가능성이 적다고 보았다. 오히려 현대백화점 오거리나 연희 IC 등 주변 도로의 정체가 완화될 거라 예고했다. 또한, 보행환경과 보행자 안전에 대해 비판이 제기되자, 차선폭 3.5m, 보도폭 6m인 현재의 연세로 구조가 그대로 유지돼 보행 공간이 축소되지 않고 과속단속카메라, 과속방지턱, 점멸 신호기, 보행자 방호울타리, 간이 중앙분리대를 설치해 보행자 안전을 보장했다고 밝혔다. 본지는 이 답변을 좀 더 자세히 뜯어보기로 했다.
1)연세로에 교통정체가 생기지 않을까?
차 없는 거리와 대중교통전용지구 조성 전, 연세로는 악명 높은 교통정체구간이었다. 2013년 당시의 신촌오거리(현대백화점 오거리) 교통표지판과 신호체계를 보건대, 연세로와 모든 주변 도로의 쌍방향 진입출이 가능했던 것으로 보인다. 즉 성산로, 신촌로, 서강로, 백범로에서 모두 연세로로 진입할 수 있었고, 연세로에서 이들 도로로 진출하는 것 역시 가능했다. 충정로(도심 방면), 연세대 방면, 여의도 방면, 동교동 방면으로 향하는 길이 모이는 곳이 신촌 로터리였다고 하니 그 교통량이 어느 정도였을지 짐작이 간다.
왼쪽은 차 없는 거리 조성 이전의 연세로 주변 교통정보를 나타낸 지도이다. 오른쪽은 서대문구청이 발표한 연세로 차량 통행계획을 지도에 나타낸 그림이다. 연세로 차 없는 거리가 폐지되면 이때의 교통난이 다시 생겨나는 게 아니냐는 지적에 대해, 구청 보도자료에서는 대중교통전용지구 시행 이전에 비해 통과 차량이 42% 감소할 것으로 예상된다고 밝혔다. 같은 내용에 대해 ‘구청장에게 바란다’ 페이지에 2022년 8월 24일 11시 49분 등록된 질의에 대한 답변에서 서대문구 교통행정과는 2013년 이전 통과교통량의 30~50% 정도만 통행할 것으로 예상했다. 통행량 분석 결과, 과거 대중교통 시행 전 러시아워 때 시간당 400~500대 정도의 차량이 양방향에서 연세로에 각각 진입했으나, 추후 일반 차량 통행이 재개되면 연세대 쪽에서 250~300대, 신촌오거리 쪽에서 250대 정도가 진입할 것으로 예측된다는 것이다. 이는 도로와 교통신호체계의 변화 때문이다. 2013년 이전과 달리, 2014년경 공사 이후 연세대학교 백양로는 차량 출입이 불가해 연세대 쪽으로 진입할 수 없고, 서강대 방향에서 신촌 연세로에 오는 교통신호 역시 없어졌다. 구청에 따르면 ▲연희IC 쪽에서 연대 정문 앞으로 오다가 우회전하는 차량(빨간색 선) ▲이화여대 쪽에서 신촌오거리로 오다가 우회전하는 차량(파란색 선)만 연세로 진입이 가능하다. 그림으로 나타내면 위와 같다.
한 가지 더, 서강학보(서강대학교 학내신문)에 따르면 서대문구청은 간담회에서 ‘현재 통과 차량 속도를 시속 20㎞로 유지 또는 시속 10㎞까지 제한할 것’이라고 제시했다고 한다. 이에 대해 한국교통연구원의 김영국 연구원은 “공공도로에서 시속 10㎞ 속도 제한을 하는 경우는 아주 보기 드물다. 그 정도는 조금 빨리 걷는 수준”이라며 “연세로가 늘 차로 꽉 차 있는 거리가 될 것”이라는 의견을 냈다고 서강학보는 전했다. 집필 시점에는 아직 연세로에 교통정체가 심각한 상황을 관찰하지는 못했다. 그러나 집필 시점은 개강 전이기 때문에, 아직 어떠한 판단을 내리기는 시기상조로 보인다.
다만 연세로가 막히지 않으면서도 신촌 상권이 살아나는 일이 가능한지는 의구심이 든다. 구청이 예측한 교통상황에서, 구청이 목표한 상권 활성화 효과를 거두기 위해서는 최대 시간당 500대인 연세로를 통과하는 이 승용차들이 신촌 상권을 부흥시켜야 한다. ‘도로 원활 유지’와 ‘상권 활성화’라는, 일견 상충하는 것처럼 보이는 두 목표를 어떻게 동시 달성할 것인지, 구청의 계산이 궁금해지는 지점이다.
2) 주변도로 정체가 완화될까?
연세로의 주요 주변 도로는 연희동과 이대 후문을 잇는 성산로, 홍대입구역과 이대역을 잇는 신촌로, 광흥창역으로 이어지는 서강로와 서강대학교, 대흥역으로 이어지는 백범로를 들 수 있다. 2014년 차 없는 거리와 대중교통전용지구가 지정된 이후 서울교통연구원은 이들 주변 도로의 통행속도 변화를 분석한 바 있다.
이때의 연구 결과를 살펴보면 대중교통전용지구가 주변도로 정체에 악영향을 미친다고 단정할 수 없다는 판단이 든다. 성산로는 연희IC → 봉원고가차도 방향의 경우 2014년의 차량 통행속도가 2013년의 약 –9 ~-31% 정도인 것으로 나타나 속도 저하가 발견되었고, 봉원고가차도 → 연희IC 방향의 통행속도는 약 –25~22%의 증감률을 보여 전반적으로 비슷한 수준으로 분석되었다. 신촌로는 동교동 삼거리 → 이대역 방향의 통행속도는 대중교통전용지구 시행 이후 증가, 이대역 → 동교동삼거리 방향은 비슷하거나 약간 감소했다. 서강로는 신촌역 → 광흥창역 방향의 통행속도는 전년대비 –6~-28%로 약간 감소했으나, 광흥창역 → 신촌역 방향의 통행속도는 12월을 제외하고 17~36%의 증가율을 보이고 있다. 마지막으로 백범로의 경우에는 대중교통전용지구 지정 전/후의 통행속도에서 큰 차이가 나타나지 않았다.
차 없는 거리 조성 이전의 연세로 주변 교통정보를 나타낸 지도이다. 표로 정리하자면 다음과 같다. 연세로 차 없는 거리가 지정되었을 때 일부 도로들은 통행속도에 큰 차이가 없었고 심지어는 통행이 더 원활해진 도로도 있었으므로, 차 없는 거리가 해제된다 해서 주변 지역의 교통정체에 유의미한 개선을 기대하기는 어렵지 않나 전망한다.
위 본문을 표로 정리하였다. 한편 이번 연세로 차량 통행 허용을 통해 교통정체가 완화될 거라 특별히 기대받는 곳이 있는데, 바로 세브란스병원이다. 연세로의 차량 통행이 제한되어 세브란스 이용자들은 신촌기차역 쪽 굴다리 우회도로를 이용하는데, 이번 해제 조치 이후 세브란스 병원의 접근성이 높아지리라는 것이다. 이러한 기대를 반영한 것인지, 서대문구청은 세브란스 방문객을 공식 설문조사 대상으로 선정하기도 했었다. 설문조사에서 세브란스병원 방문객 422명 중 74.9%인 316명이 찬성했으며 병원 측은 공식 의견으로 찬성 입장을 밝혔다. 서대문구청 공식 질의사이트인 ‘열린 구청장실>구청장에게 바란다’ 홈페이지에 올라온 연세로 차량 통행을 탄원하는 글에서도 ‘연세대학교 및 세브란스병원으로 진입하는 차량(환자 및 보호자 차량 포함)과 성산로 진입 차량(신촌기차역 우회로 이용 차량의 1/2 이상으로 추정됨)이 신촌기차역 우회로에 뒤섞여 교통 지체가 심각하다’며 ‘신촌기차역 우회로로 진입하기 위한 좌회전 대기 차량 행렬이 (2호선 신촌 전철역 바로 위인) 신촌 로터리까지 길게 늘어서는 일이 빈번’하다는 진단을 찾아볼 수 있다. 연세로 차량 통행이 가능해지면, 이 문제가 해소될까? 지도를 보며 확인해 보자.
서대문구청이 발표한 연세로 차량 통행계획을 지도에 나타낸 그림이다.글쓴이가 말한 이 좌회전 차량들은 ‘지하철 2호선 이대역 사거리에서 이화여대길에 진입’하는 차들이다. 출발지는 각자 다르지만, 이 차들은 신촌로를 이대역 방향으로 주행하다가 이화여대길에 진입, 신촌기차역 굴다리를 지나 세브란스병원으로 진입한다(보라색 선). 그런데 신촌 연세로를 지나 세브란스병원에 갈 수 있는 건 파란색 선, 즉 신촌로를 타고 이대역에서 홍대 방향으로 주행하던 차들뿐이다. 서강로, 백범로, 신촌로 이대방향 등 다른 도로 이용자들은 연세로가 개방된다고 해서 세브란스병원으로의 접근성이 향상되지는 않는다. 구청이 현행 신호체계를 유지하는 한, 이들 도로에서 연세로에 진입할 수 없기 때문이다. 그러므로 이번 조치가 세브란스병원 접근성에 미칠 영향은 크지 않아 보인다.
3) 주차장은 어떻게 확보할까?
본지 133호에서는 차량 통행을 허가해 서대문구청의 구상대로 연세로에 차량이 몰려온다면, 주차 문제는 어떻게 해결할 것인지 화두를 던졌었다. 당시 기사에서는 창천문화공원 등 신촌의 거의 유일한 공공부지인 소규모 공원들이 주차장으로 바뀔지 모른다는 걱정을 내비쳤다. 다행히도 그럴 가능성은 낮아 보인다. 서대문구청은 주차장 문제를 해결했다. 문제를 해결해 준 것은 연세대학교였다.
서대문구 생활체육 및 신촌 상권 활성화를 위한 협약식이라고 적힌 현수막 아래 함께 서 있는 이성헌 서대문구청장과 서승환 연세대서대문구는 2022년 12월 26일 연세대학교와 '부설 주차장 공유' 협약을 맺었다. 12월 말부터는 토요일, 일요일, 공휴일에 신촌을 방문한 이용객이 연세대학교 주차장에 주변 시세보다 저렴한 시간당 1천 원대의 요금으로 주차할 수 있게 되었다. 이성헌 구청장은 그의 블로그에서 연세로 대중교통전용지구 시범 해제가 실효성을 높일 수 있도록 신촌 일대 부설 주차장 공유 사업을 추진하겠다고 밝혔다. 현대백화점, 창천교회, 세브란스병원, 이화여대 등과도 같은 내용의 협약을 추진 중이다. 서대문구청에 따르면 71.9%, 이대학보가 전한 연세로 공동행동의 집계에 따르면 82.6%의 학생들이 반대했던 차 없는 거리 폐지의 마지막 단추를 아이러니하게도 연세대학교가 채우게 된 셈이다.
4)보행자는 안전할까?
도로교통에 관한 논의를 마무리하기 전에, 보행자 안전 문제를 짚고 넘어갈 필요가 있어보인다. 차량통행이 허가된 이 시점에도 보행자들은 신촌을 걷고 있다. 세브란스 병원에 들렀다 신촌에서 식사를 하려 해도, 승용차를 끌고 와 연세대에 주차하고 거리에 나서려 할 때에도 우리는 모두 보행자가 된다. 보행자의 안전을 보장하지 못하는 거리에 누가 찾아올까.
이대학보(이화여대 학내신문)에서는 이미 연세로의 보행안전문제를 다룬 적이 있다. 2022년 9월 19일 발행된 이대학보 ‘연세로 차 없는 거리 폐지 추진’ 기사에서는 도로 구조(왕복 2차선 도로, 차선 폭 3.5m, 보도 폭 6m)를 유지하는 것이 보행자 안전 문제에 대한 해결책이 될 수 없다는 전문가들의 견해를 전했다. 한국교통연구원의 김영국 연구원은 “연세로는 4차선을 2차선으로 만들고 인도를 넓힌 다음 차도와 인도의 턱을 없앴다”며 “이런 상태에서 일반 차량이 통행하면 보행자에게 위험요소가 늘어나는 것은 자명한 사실”이라 주장했다. 김 연구원은 2014년 ‘대중교통전용지구를 통한 도시재생 활성화 방안 연구’에서 연세로를 전문적으로 분석한 경험이 있다. 이대학보는 연세대 이제선 교수(도시공학과)의 설명도 언급했는데, 이 교수는 “차도와 인도를 구분하는 턱은 차량이 속도를 높여도 사람과 부딪히지 않게 하기 위한 구조물”이라며 “대중교통전용지구를 폐지하려면 턱을 만들고 현재 연세로 구조를 바꿔야 한다”고 보았다. 김영국 연구원은 “만약 이전처럼 상습 정체 도로가 된다면 배기가스를 보행자들이 마셔야 한다”며 보행자의 건강에도 바람직하지 않다고 덧붙였다. 차량이 속도를 높이면 보행자의 안전이 위협받고, 속도를 낮춰 체류시간이 길어지면 배기가스 문제가 심각해지는 딜레마다. 집필 현재 연세로에는 보행자 방호울타리, 간이 중앙분리대 등 구청에서 소개한 보행자 안전보호시설이 하나둘 들어오고는 있다. 보행 안전은 한순간에 평가할 수 있는 문제가 아니므로, 장기적으로 추이를 지켜보아야 할 듯하다.
<사업 정당성의 문제>
지금까지 본지는 상권 활성화와 교통 정체 완화라는 정책목표가 서대문구청의 의도처럼 쉬이 달성되기는 어려우리라는 점을 지적했다. 이 두 정책목표의 타당성 이외에, 본지에서 주목하는 지점은 시행 과정상의 정당성이다. 차 없는 거리 해제 사업은 ‘걷기 좋은 도시’를 규정한 서대문구 조례의 입법 취지와 대척점에 있고, 서대문구청이 밝힌 법적 근거는 오히려 구정의 안전불감증을 폭로하는 반증이 되었다. 또한 2014년 차 없는 거리 지정 당시 주민 거버넌스를 구성하고 1년여간 여러 차례의 의견수렴 절차를 거쳤던 것과 달리, 이번 해제 조치는 6월 10일 민선8기 구정 출범 후 단 3달 만의 일이었다. 이번 조치의 절차적, 실질적 정당성을 따져보자.
1) 이번 조치는 절차적 정당성이 있나?
이번 조치가 적법한 절차를 거쳤는지 검증하기 위해, 본지는 서대문구청 ‘구청장에게 바란다’에 관련 내용을 질의했고, 구청 교통행정과로부터 답변을 받았다. 아래는 질의와 답변 중, 본지가 제기한 절차적 정당성에 관한 내용이다.
본지 질의 내용:
서울특별시 서대문구 보행권 확보 및 보행환경 개선에 관한 조례'(2021.12.29 제정) 제3조는 ‘구청장이 서대문구를 보행약자를 포함한 모든 보행자들이 걷고 싶고, 걷기 편한 도시로 만들기 위한 책무를 지닌다’고 규정하고 있습니다. 1항 보행환경 개선 관련 시책 및 사업 추진, 2항 쾌적한 보행공간 확대, 7항 그 밖에 보행권 확보와 쾌적한 보행환경 개선에 관한 사항을 언급하고 있는 상황에서 차 없는 거리를 해제하고 대중교통전용지구마저 해제요청한 것이 의회의 입법취지를 무시하는 것이 아닌가 하는 의구심이 듭니다.
더욱이 같은 조례 제16조(쾌적한 보행공간 확대)에 따르면 구청장은 "차 없는 거리", "보행자 전용의 문화 거리" 또는 "특화거리"를 조성/정비할 수 있다고 되어 있습니다. 조성된 거리를 지정해제 또는 폐지할 권한에 대해서는 언급하고 있지 않습니다. 이러한 상황에서 구청장이 행정조치를 통해 차 없는 거리를 해제하는 것이 조례 위반의 소지가 있다는 판단이 들어 의견을 여쭙습니다.
서대문구청 민원 답변 내용:
차 없는 거리 지정 및 해제는 상위법인 도로교통법 제6조(통행의 금지 및 제한)에 따라 서대문경찰서 및 서울시경찰청의 교통안전시설 심의 결과로 시행했으며 사전에 여론조사, 주민설명회, 시민토론회 등을 통하여 충분히 관계기관 및 관계자의 의견수렴을 하였음을 알려드립니다.
먼저 서대문구청이 근거로 든 도로교통법 제6조를 살펴보자.
도로교통법 제6조(통행의 금지 및 제한)
① 시ㆍ도경찰청장은 도로에서의 위험을 방지하고 교통의 안전과 원활한 소통을 확보하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 구간(區間)을 정하여 보행자, 차마 또는 노면전차의 통행을 금지하거나 제한할 수 있다. 이 경우 시ㆍ도경찰청장은 보행자, 차마 또는 노면전차의 통행을 금지하거나 제한한 도로의 관리청에 그 사실을 알려야 한다. <개정 2018. 3. 27., 2020. 12. 22.>
② 경찰서장은 도로에서의 위험을 방지하고 교통의 안전과 원활한 소통을 확보하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 우선 보행자, 차마 또는 노면전차의 통행을 금지하거나 제한한 후 그 도로관리자와 협의하여 금지 또는 제한의 대상과 구간 및 기간을 정하여 도로의 통행을 금지하거나 제한할 수 있다. <개정 2018. 3. 27.>
③ 시ㆍ도경찰청장이나 경찰서장은 제1항이나 제2항에 따른 금지 또는 제한을 하려는 경우에는 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 그 사실을 공고하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26., 2020. 12. 22.>
④ 경찰공무원은 도로의 파손, 화재의 발생이나 그 밖의 사정으로 인한 도로에서의 위험을 방지하기 위하여 긴급히 조치할 필요가 있을 때에는 필요한 범위에서 보행자, 차마 또는 노면전차의 통행을 일시 금지하거나 제한할 수 있다. <개정 2018. 3. 27.>
도로교통법 제6조는 경찰청장/서장의 통행금지구역 설정 등을 규정하고 있는 법이다. 판례를 찾아보니, 집단쟁의 등이 일어났거나(헌법재판소 1997. 9. 25. 선고 97헌가5 전원재판부), 토지를 용도 변경하여 주차장을 만들었을 때(대법원 1995. 12. 8. 선고 94누15554 판결, 대법원 1994. 6. 28. 선고 93누18730 판결, 부산고등법원 1993. 8. 27. 선고 92구4765 제1특별부판결) 참조한 법률로, 차 없는 거리나 대중교통전용지구 등 지자체 시책에 대한 판단 근거가 된 적은 없다.
또한, 이번 차 없는 거리 해제 조치가 도로교통법 6조에 따른 의사결정이었다면, 서대문구청의 말마따나 ‘서대문경찰서 및 서울시경찰청의 교통안전시설 심의 결과로 시행’한 것이라면, 이번 조치의 결정권자는 서울지방경찰청장, 또는 서대문경찰서장이었어야 한다. 그런데 본지가 입수한 서대문경찰서의 교통안전심의결과는 구청의 설명과는 달랐다.
서대문 경찰서의 교통안전시설 심의 조서. 연세로의 차량 전면 허용에 따른 교통안전시설 개선을 심의해 달라는 요청이다. 배달라이더 커뮤니티 ‘앵그리라이더스’에서 정보공개청구한 연세로 교통안전시설 심의조서 전문이다(1쪽은 제목이어서 생략함-필진). 조서에 나타난 심의의 요청내용은 ‘차량 전면 허용 따른 교통안전시설 개선’이다. 연세로 차 없는 거리와 대중교통전용지구를 해제할 것인지 여부를 심의한 것이 아니라, 해제가 이미 결정된 상황에서 안전시설을 확충하는 문제를 심의한 것이다. 서대문경찰서 및 서울시경찰청의 교통안전시설 심의 결과로 차 없는 거리를 해제한 게 아니라, 차 없는 거리 해제 결정이 난 후 후속 조치들을 경찰서에서 심의했다. 그러니 서대문구청의 설명은 선후관계가 맞지 않는다. 결과적으로 서대문구청과 구청장의 의지 외에, 차 없는 거리 해제 조치를 뒷받침할 수 있는 법적, 행정적 근거는 전무하다.
심지어 서대문경찰서는 ‘보행자의 무단횡단이 빈번한 구간이기에, 보행 안전시설 설치를 통해 무단횡단을 사전 예방하여 보행자의 안전을 확보하는 것이 대중교통 전용지구 해제를 위해 선행되어야 한다고 판단’했다. 이런 심의조서가 차 없는 거리 해제의 근거가 되다니, 경찰로서도 당황스러울 듯하다. 아직 연세로에는 무단횡단을 방지할 만한 안전시설이 충분하지 않다. 가로대 몇 개 갖다 놓았다고 끝이 아니다. 보행자가 실질적으로 안전한지 시뮬레이션하고, 검증하고, 시행 이후에도 모니터링해야 한다. 보행자 안전사고라도 발생하면 구청의 책임이 없다고 말할 수 있을까. 게다가 이 조치는 ‘걷고싶은 거리’를 조성해야 한다는 의회의 입법 취지에 정면으로 반하는 조치였다. 의회도, 구민도 고려하지 않는 이 조치가 과연 민주주의 사회에서 절차적 정당성이 있는지 고민해 봄 직하다.
2) 이번 조치는 실질적 정당성이 있는가?
절차적 정당성이 법리상의 권한과 합법성과 관련된다면, 실질적 정당성은 민의를 수렴하고 주민들과 소통하는 등, 실질적으로 정책의 필요성을 설득할 때 획득될 수 있다. 본지는 저번 133호에서도 일방적인 행정예고문과 촉박한 통지기간 등 서대문구청의 소통 과정상의 문제를 지적했었다. 본 필진이 관련 내용을 질의한 경위는 다음과 같다.
본지 질의 내용:
서대문구는 9월 20일 행정예고를 통해 서대문구 연세로 차 없는 거리 해제를 예고했고, 10월 9일부터 시행하였습니다. 9월 20일에서 10월 11일까지라는 촉박한 의견서 제출 기한(특히 시행 이후의 의견은 현실적으로 수렴하기 어려운 수준이었을 것입니다)과 의견서를 제출하지 않으면 의견이 없는 것으로 간주하겠다는 권위적 통보는 분명 문제 있는 행동이었다고 판단됩니다.
서대문구청 민원답변 내용:
○ 우리구는 9월 20일부터 10월 11일까지 행정예고에 따른 의견서를 수렴했으며 차 없는 거리는 금요일 14시부터 일요일 22시까지, 대중교통지구는 일요일 22시부터 금요일 14시까지 운영을 해왔습니다.
○ 차 없는 거리는 10월 9일(일) 22시 이후인 10월 14일(금) 14시부터 운영하지 않았으므로 행정예고에 따른 의견서 수렴기간은 충분하다고 판단되며, 수렴기간 내 서울환경운동연합 등 의견서가 제출되어 검토결과를 제출인에게 통지했습니다.
○ (중략-필진) 충분히 관계기관 및 관계자의 의견수렴을 하였음을 알려드립니다.
요는 9월 20일부터 10월 14일까지 차 없는 거리 해제에 대한 의견서 제출 기간은 충분했고, 유관기관과의 소통 역시 부족하지 않았다는 것이다. 과연 그런가? 2014년 차 없는 거리 및 대중교통전용지구 지정 당시와 비교해 보면 실질적 정당성의 문제가 여실히 드러난다.
신촌 대중교통전용지구는 서울시의 성공적인 갈등관리 사례 중 하나로 꼽힌다.
연세로 대중교통전용지구 사업 진행 개요를 정리한 표이다. 2012년부터 2015년에 걸쳐 서울시가 주민, 상인, 환경단체와 논의한 내용이 간략하게 정리되어 있다. 2015 서울연구원이 수행한 ‘거리와 협의-신촌 대중교통전용지구 갈등조정과정에 대한 연구’에 따르면 서울시가 신촌 연세로를 대중교통전용지구 시범사업으로 선정한 시점(2012년 7월)부터 대중교통전용지구가 개통된 때(2014년 1월)까지는 약 1년 반, 갈등관리가 마무리된 시점(2015년 6월)까지는 약 2년이 걸렸다. 2012년 10월과 2013년 2월 두 차례의 주민공청회를 진행했고, 2차 공청회에서는 1차 주민공청회 당시의 요구사항이 반영, 개선되었다. 보고서에 따르면 지정 추진 당시 서울시는 서대문구청에 구체적 사업계획과 갈등조정을 거의 일임했다. 서대문구청은 지역주민과 상인, 현대백화점, 서울지방경찰청, 한국전력, 노점상 등과 갈등을 협의하는 절차를 거쳤다. 사업 추진 당시 교통혁신팀에서 신촌 대중교통전용지구 사업을 담당했던 김상신 주무관은 연구자와의 인터뷰에서 설득과정을 다음과 같이 설명했다.
김상신 주무관: 저희는 반대하는 쪽의 논리를 무조건 안 된다는 것이 아니라 그게 아니라는 걸 논리적으로 설득하는 데에 주력했어요. 그쪽에서 조그마한 걸 요구해도, 저희가 거기에 대해 검토하고 연구해서 반대하는 사람들 모아가지고 가서 설명하고, 이게 큰 도움이 안 된다. [이런 식으로요]
승용차의 상권 접근성을 걱정하는 상인들에게는 교통번호판을 전수조사하여 연세로 차량의 80% 이상이 단순통과차량으로 접근성 문제가 미미함을 설득했다. 양화로(홍대입구역-합정역 사이 대로)에 백화점 접근 교차로를 만들어달라는 현대백화점과 협의할 때에는 교차로를 신설할 수 있는 모든 도로를 검토하고 시뮬레이션하여 그 효과를 설득했고, 현대백화점 측의 진정한 목표(서강대교→동교동삼거리 좌회전 허용)을 파악하여 협상을 타결시켰다. 가장 큰 갈등을 빚었던 노점상과는 대체부지를 마련해 이전을 제안하고, 가판대를 제공하는 방식으로 협의했다. 사업의 반대 근거는 논리적으로 그 타당성을 검증했고, 대안을 탐색해 제시했다. 대중교통전용지구 시행 이후에도 신촌 상인들과 노점상 등의 이야기를 듣고 협의했다. 신촌 연세로 대중교통전용지구와 차 없는 거리는, 이와 같은 장기적인 협의의 과정을 통해 조성되었다.
다시 2022년, 차 없는 거리 해제 조치 상황으로 돌아와 보자. 서대문구청은 2022년 9월 20일 차 없는 거리 해제 행정예고문을 구청 홈페이지에 예고했고, 10월 11일까지 차 없는 거리 해제에 대한 의견을 의견서의 형식으로 수렴했다. 애초에 의견서 접수 기간이 11일까지인데, 10월 14일(금) 14시부터 차 없는 거리가 해제되었으니 의견서 수렴 기간이 충분하다는 구청의 답변은 어불성설이었다. 3일의 시간이 얼마나 유효한 차이인지는 모르겠지만 말이다. 의견서는 방문, 우편, FAX를 통해 서대문구청 교통행정과에 접수해야 했다. 구청장 취임 넉 달, 사업을 공표한 지 채 한 달이 되지 않은 시점에 차 없는 거리가 해제되었고, 2023년 1월 20일 서울시 대중교통전용지구도 잠정 해제되었다.
이외에 의견수렴 절차로는 9월 7일 연세대학교 비대위와의 면담, 9월 22일 주민설명회, 11월 21일 주민토론회 등이 있었다. 9월 7일 면담 후, 당시 총학생회 비상대책위원장이던 함형진 학우(신학과)는 페이스북 게시물을 통해 ‘서대문구청은 학생 측의 요구사항을 단 한 가지도 수용하지 않았습니다. 논의를 위한 자리였다고 하지만, 사실상 모든 구상과 절차를 마친 사업에 대한 통보에 가깝지 않았을까 하는 답답한 마음입니다’라는 소고를 전했다. 11월 21일 주민토론회에 참석했던 연세로 공동행동은 토론회 분위기에 대해 ‘연세로의 방향에 대한 객관적인 평가, 다양한 논의는 배제되었고 감정적인 발언과 비아냥이 가득한 자리로 마쳐졌습니다.’라고 평했다. 2년간의 협의 노력이 한 달 만에 뒤집혔고, 그 한 달마저 서대문구청은 냉대로 일관했다. ‘충분히 관계기관 및 관계자의 의견수렴’을 했다는 서대문구청의 답변이 씁쓸하다.
3) 서울시의 대중교통전용지구 시범 해제 결정은 정당한가?
서대문구청이 발행한 차 없는 거리 해제 보도자료의 제목은 ‘「연세로 차 없는 거리 해제」에 따른 행정예고’이다. 서울시 보도자료의 제목은 ‘연세로 대중교통전용지구 9월 말까지 운용 일시정지’이다. 즉 구청 사업인 ‘차 없는 거리’는 완전 해제된 상황이고, 시 사업인 대중교통전용지구는 잠정적으로 해제한 후, 추이를 지켜보겠다는 입장이다. 서울시는 서대문구와 함께 1~6월의 신촌 연세로의 상권 관련 데이터(신용카드 매출자료, 유동 인구 등)와 교통 관련 데이터(교통량, 통행속도, 지체율 등)를 조사 및 활용하여, 7~9월 중 대중교통전용지구가 상권과 교통에 미치는 영향을 분석하고, 분석결과를 종합하여 9월 말까지 연세로 대중교통전용지구의 향후 운영방향을 최종 결정할 예정이다. 일견 합리적인 듯 보이지만, 의구심이 남는 부분은 있다.
(1) 상권 데이터 수집과 평가의 문제: 전면대면 학기를 코로나 때랑 비교하자고?
시는 연세로의 상권 데이터와 교통 데이터를 참고해 대중교통전용지구의 존립 여부를 판단하겠다고 밝혔다. 이 조치의 목표가 상권 활성화와 교통 정체 완화에 있는 만큼 신용카드 매출이 높고 유동인구가 많을수록 조치의 효과가 크다고 볼 테다. 그런데 연세로의 상권 데이터를 수집할 2023년, 코로나19는 상당히 완화되어 전면 대면학기가 진행되고, 버스킹 등 신촌의 거리문화도 상당히 회복되었다. 코로나19로 대학가가 얼어붙었던 지난 3년에 비해, 신촌 거리에 활기가 돌아오고 있다. 이런 상황에서 객관적인 상권 지표가 회복세를 보인다 해도, 차 없는 거리 운영 종료와 대중교통전용지구 해제 조치와의 인과성을 담보하기 어렵지 않겠나.
(2) 질적 데이터 수집의 문제: 대학가 문화, 거리문화 상실 등을 평가할 지표는 있나?
서울시가 대중교통전용지구 해제 문제에서 고려하겠다고 한 지표는 ‘상권’과 ‘교통’ 데이터이다. 그러나 연세로는, 신촌은 상점과 도로로 환원될 수 있는 공간이 아니다. 대학생들과 청년이 만들어온 문화가 있고, 그들이 꾸려온 예술이 있다. 신촌 골목 곳곳에 소극장이 숨어 있고, 누군가는 광장에서 버스킹을 하며, 코로나19로 얼어붙은 거리에서도 축제를 기획하고자 했던 사람들이 있다. 서대문구청 홈페이지에 올라온 주민간담회 영상에서 이성헌 구청장은 반복적으로 ‘학생들이 동아리활동하자고 거리에 차가 못 다니는 건 말이 안 된다’고 강조한다. 신촌의 거리공연은 단순히 ‘동아리활동’으로 치부될 수 있는 일이 아님을 우리는 매일매일의 경험으로 알고 있다. 유명 댄스 유튜버도 기타 하나 맨 청년도 ‘뉴진스 아재(걸그룹 노래를 즐겨 부르시는 중년 남성 버스커)’도 자유롭게 공연하고 박수받을 수 있는 곳이 신촌이다. 서울시는 대학가 문화와 예술, 포용적이고 젊은 분위기까지 측량할 방법이 있는가?
<그래도, 우리의 연세로일 것이기에>
이쯤 되니 필진의 머릿속에는 ‘서대문구청은 이 정책에 대해 얼마나 알고 있는가?’라는 도발적인 질문이 떠올랐다. 서대문구청장은 지방선거 후보 시절과 인수위원회에서부터 연세로 차량 통행 전면 재개를 내세웠다. 그러나 지금까지 서대문구청 홈페이지에는 차 없는 거리 폐지의 효과에 관한 어떤 공신력 있는 연구용역이나 전문가 자문자료도 없다. ‘신촌 지역 상인들의 바람’, ‘상권을 회복’, ‘지역 경제의 역동성을 회복’이라는 어휘만이 사업의 정당성에 대한 설득이 필요했던 시점마다 되풀이되었을 뿐이었다. 정책은 그 당위부터 실효성에 이르기까지 이해할 수 없는 지점들이 너무도 많았다.
필진은 현재 서대문구청이 시행하고 있는 일련의 연세로~신촌 정책에 대해, 그들이 목표로 하는 두 가지 주요 계획-상권 활성화와 교통 정체 완화-을 달성할 수 있을지 의문이 들었다. 더구나 14년과 비교하여 지나치게 빠른 정책 시행, 그리고 퍽 일방적인 의견 수렴 과정을 생각해 본다면, 이번 9월 대중교통전용지구의 임시 해제 후 도로 및 주변 상권의 상황, 학생과 상인, 주민들의 의견이 정책에 온전히 반영될지 걱정스럽다.
서대문구청이 학생들을 논의에서 배제했대도, 차 없는 거리와 대중교통전용지구가 이대로 끝이 나버린대도 신촌은 우리의 공간일 것이고, 우리는 계속 신촌에서 걷고 밥 먹고 노래하고 사랑할 것이다. 그렇기에 우리가 사랑하는 이 신촌이 지가와 임대료가 상승해 상권이 쇠락하고, 교통 정체에 시달리며, 그리하여 ‘사람’을 포용하지 못하는 공간이 될까 염려스럽다.
서울시의 대중교통전용지구 해제 시범기간은 아직 남아있다. 아직 연세로에는 차 없는 거리 해제 결정과 싸우는 ‘연세로 공동행동’ 등의 활동가단체가 있다. 주민소환 등, 본지가 제기한 절차상의 타당성과 비민주적 의사결정을 따져 물을 제도도 있다. 연세대학교의 주차장 제공 결정 정도는 우리의 힘으로 바꿀 수 있을지 모른다. 아직, 아무것도 끝나지 않았다. 그래도, 언제라도 연세로는 ‘우리의 연세로’일 것이기에. 《연세》의 독자 여러분들이 연세로를 포기하지 않아 주시기를 부탁드린다.
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최중철, 진용주, 최윤현, 이태영, 황수연, 시작할 때, 신촌(서울:서울특별시 도시재생실 주거재생과, 2019)
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신촌 연세로 차량 통행 정상화 여론 높다 - 서대문구청 구정소식>새소식>보도자료
https://www.sdm.go.kr/news/news/masscom.do?mode=view&sdmBoardConfSeq=81&sdmBoardSeq=273935
연세로 차 없는 거리 해제에 따른 행정예고(변경) - 서대문구청 구정소식>공고>고시공고
https://www.sdm.go.kr/news/notice/notice.do?mode=view&sdmBoardSeq=274440
2023년 서대문구청장 신년사 - 서대문구청 열린구청장실>주요연설문
https://www.sdm.go.kr/chief/M1_About/m1_03.do
서울특별시 교통기획과 교통정책관, ”연세로 대중교통전용지구 9월말까지 운용 일시정지”, 서울특별시청 웹사이트 서울소식, https://news.seoul.go.kr/traffic/archives/508851?tr_code=sweb
[연세대학교 교지]서대문구 차없는 거리 해제 관련 질의 드립니다 - 서대문구 열린 구청장실>구청장에게 바란다 (2023-02-03 15:38 등록)
https://www.sdm.go.kr/chief/M2_Story/m2_01.do
연세로 일반 차량 통행을 예전처럼 복구 해주세요 - 서대문구 열린 구청장실>구청장에게 바란다 (2022-08-24 11:49 등록)
이성헌, “서대문구 신촌 상권, 연세로의 변화로 되살아난다! 신촌 활성화 위한 다양한(연세로 차량 통행 업그레이드 등) 사업 추진, 이성헌 서대문구청장(블로그), 2023년 1월 9일, https://blog.naver.com/21sh_lee/222988815013
역쟁이, “신촌로터리에 위치한–2호선 신촌역,” 역쟁이 블로그(블로그), 2013년 9월 13일, https://blog.naver.com/overroad89/90181545596
국가법령정보센터, 도로교통법
https://www.law.go.kr/%EB%B2%95%EB%A0%B9/%EB%8F%84%EB%A1%9C%EA%B5%90%ED%86%B5%EB%B2%95
casenote; 법령-도로교통법 제 6조 https://casenote.kr/%EB%B2%95%EB%A0%B9/%EB%8F%84%EB%A1%9C%EA%B5%90%ED%86%B5%EB%B2%95/%EC%A0%9C6%EC%A1%B0?a=4369&e=19910731
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