[경제] 공적보증의 역할과 현황

부편집장 서재원

[공적보증의 의미]

 아마 대부분의 사람들이 ‘보증’이란 단어의 존재 정도는 익히 알고 있을 것이다. 보증은 민법상 채무자가 채무를 이행하지 않는 경우에 타인이 대신하여 채무를 부담하는 일을 의미한다. 보증 제도 자체는 그리 낯선 개념이 아니지만 여기에 ‘공적’이라는 단어가 붙으면 다소 낯설어진다. 그렇지만 공적보증 역시 일반적인 보증과 그리 다를 것이 없다. 대신에  채무자가 채무를 이행하지 않았을 때 채무 변제의 책임을 공적 기관이 대신 지는 것이다. 이는 특히 향후 성장가능성이 있지만 담보능력이 미약하여 사금융으로부터 자금을 차입하기 어려운 기업에게 기업의 채무를 보증하여 해당 기업의 자금융통을 원활히 함으로써 경쟁력 있는 기업의 안정적 성장을 도모하는 역할을 한다. 나아가 공적보증의 경우 공적보증을 제공한 기관은 직접적으로 대출을 통해 자금을 공급하지 않으면서도 정책 목표를 달성할 수 있다는 장점이 있다. 이 때문에 보증 기관은 은행과 같이 수신을 통해 막대한 자산을 구축할 필요도, 정부로부터 채무자가 필요한 만큼의 막대한 자금을 모두 출연 받을 필요도 없다.

<보증의 구조>

보증과 구별해서 생각해볼만한 개념으로 보증보험과 보험투자상품이 있다. 보증보험은 채무자인 보험계약자가 채권자인 피보험자에게 계약상 채무불이행 또는 법령상 의무 불이행으로 입힌 손해를 보상하는 손해보험 일종이다. 전세금반환보증보험을 예시로 이해해보면, 임대차계약이 종료되었음에도 임대인이 정당한 사유 없이 전세보증금을 반환하지 않는 경우가 있을 수 있다. 이처럼 전세보증금을 반환하지 않는 채무불이행 상황에서의 손해를 보상하기로 보증하는 것이 바로 보증보험이다. 말하자면 보증은 채무자의 신용을 보강하는 제도로서의 성격이 큰 반면에, 보증보험은 우연한 사고에 따른 피해자의 손실 또는 손해를 보전해주는 보험상품으로서의 성격이 크다고 할 수 있다. 구체적인 종류로는 신원보증보험, 채무이행보증보험 등이 있다. 보증과 보증보험 외에도 보증투자상품 역시 주목해볼만하다. 보증투자상품은 개별화된 보증계약을 유가증권화하여 거래가 가능하도록 만든 상품으로서, 위험을 유가증권화하여 매매할 수 있기에 위험 전가와 위험분산이 용이한 특성을 가진다. CDS(Credit Default Swap) 역시도 보증위험을 기초로 하여 발행되기도 한다.

[국내 보증업 개관]

 그렇다면 이제 우리나에서 공적보증을 제공하는 기관들과 그 특징에 대해 간략하게 나마 알아보자. 공적보증을 제공하는 공공기관은 다양하지만 대표적으로는 신용보증기금, 기술보증기금, 그리고 주택도시보증공사가 있으며 각 기관의 이름에서 알 수 있듯이 각자 사뭇 다른 영역에서 공적보증을 제공한다. 우선 신용보증기금은 1976년 설립되어 가장 깊은 역사를 가졌으며 전통적 의미의 공적보증, 즉 전도유망한 기업이 담보 문제로 차입이 어려울 때 보증을 통해 신용보강을 가능하게 하는 역할을 담당해왔다. 신용보증기금에서 제공하는 신용보증으로는 기업이 은행이나 제2금융회사로부터 각종 운전 및 시설자금을 대출 받는데 따른 금전채무를 보증하는 대출보증과 제2금융보증, 대금결제 시 기업이 발행하는 어음을 보증하는 어음보증, 기업이 건축공사, 물품납품을 위해 입찰에 참가하거나 계약을 체결할 때 이 과정에서 필요한 보증금 등에 대해 보증하는 이행보증 등이 있다.

 다음으로 기술보증기금은 1989년 설립되었으며 신용보증기금으로부터 독립한 기관이다. 기술보증기금의 경우 신용보증기금과 “보증업무 특화 및 중복보증 해소를 위한 업무협약”을 맺어 서로 분할된 영역에서 공적보증을 제공하고 있다. 기술보증기금은 그 이름에서 알 수 있듯이 신기술사업을 영위하는 중소기업을 대상으로 그들의 기술에 대한 기술평가를 진행하고 기준을 만족하는 기업에게 기술보증서를 발급함으로써 기업이 금융기관으로부터 자금을 융통할 수 있게 한다. 여기서 알 수 있듯이, 기술보증기금은 보증 제공 여부에 있어서 차입기업의 기술력에 대한 평가를 중심에 둔다. 기술보증기금의 경우에는 이처럼 기술 평가를 진행해오며 축적한 경험과 전문성을 바탕으로 벤처기업이나 스타트업을 대상으로 한 컨설팅 사업, 기술 인증 사업 등 역시 진행하고 있다.

 마지막으로 주택도시보증공사의 경우에는 주택 관련 각종 보증을 주업무 영역으로 삼는다. 주택도시보증공사는 앞선 두 곳과 다르게 기업보증과 개인보증 모두 진행한다. 기업보증은 일반적으로 주택을 건설하는 사업주체를 대상으로 이들이 분양의무를 이행할 수 없을 때 주택도시보증공사가 직접 나서서 분양의무를 이행하거나 계약금/중도금을 환급하는 분양보증과 프로젝트 파이낸싱 사업에서 금융기관으로부터 대출 받은 자금을 상환하지 못하는 상황일 때 주택도시보증공사가 대신 원리금을 책임지는 PF보증이 있다. 또한 개인을 대상으로 하는 보증의 경우에는 전세임차인이 임대인으로부터 전세보증금을 돌려주지 못할 때 이를 대위변제하는 전세보증금반환보증이 존재한다. 앞서도 언급했듯 이는 보증보험으로 분류해볼 수 있다. 주택도시보증공사는 이처럼 보증보험을 제공하기도 하지만, 그 목적이 주거복지증진 등과 같은 공적인 점에 있는 공사(公社)라는 점에서 다음으로 소개할 SGI 서울보증과 차이가 있다.

  앞서의 세 기관 외에도, 또 하나의 주목할만한 곳으로는 SGI 서울보증이 있다. SGI 서울보증은 보증보험을 전문으로 다루는 곳으로 IMF외환위기 사태 당시 지불불능에 빠진 대한보증보험과 한국보증보험을 공적자금을 투입하여 구제하고 합병하여 탄생하게 된 곳이다. 이에 따라 여전히 예금보험공사가 주식의 93.85%를 소유하고 있는 상태이며, 공적자금 회수를 명분으로 일반 보험사의 보증보험 시장 진입이 규제로 막히면서 SGI 서울보증은 23년째 독점적 지위 아래 이행보증보험, 신원보증보험, 할부판매보증보험 등 사실상 모든 종류의 보증보험을 판매하고 있다. SGI 서울보증의 경우 금융회사들의 중금리 대출에 대해 SGI가 보증을 제공하여 서민들과 중소기업들이 비교적 낮은 금리로 대출을 공급 받게 하는 ‘사잇돌 대출’을 운영중인 점이 주목할만 하다. 여기서 알 수 있듯이, SGI 서울보증은 시장 내 독점적 지위에 따라 재무 상황이 안정적이라는 점과 다수의 지분을 공공금융기관이 보유하고 있다는 점에서 부분적으로 금융포용 차원의 기능을 수행하고 있다.

 이제 보다 거시적으로 국내 보증 시장을 조망해보자. 우선 보증보험의 경우, 2022년 말 보증보험의 잔액 규모는 1830조원가량이고 주택도시보증공사와 SGI서울보증이 이중 절반 넘게 차지하고 있으며 나머지는 건설공제조합과 같은 특정 목적의 보증만 취급하는 공제조합과 앞서 언급한 두 보증기금, 그리고 무역보험공사가 차지하고 있다. 한편 공적 신용보증에 대해서만 알아보면 아래 그래프와 같은 규모를 가지고 있다. 공적보증시장은 오랜 기간 그 규모가 정체되어왔으나 2020년 코로나 사태를 기점으로 규모가 비약적으로 커졌다는 사실 역시 그래프를 통해 확인할 수 있으며 공적보증의 경우 신용보증기금, 기술보증기금, 지역 신용보증재단 순으로 규모가 크다. 여기서 지역 신용보증재단의 경우에는 지역신용보역신용보증재단법에 의거하여 설립된 단체로 지방자치단체의 출연금을 중심으로 재원이 마련된다. 앞서의 신용보증기금이나 기술보증기금과의 차이점으로는 이들과 달리 지자체의 출연금을 바탕으로  담보력이 부족한 지역 내 소기업, 소상공인 등의 채무를 보증하게 함으로써 자금 융통을 원활하게 하고,  지역경제를 활성화를 목적으로 둔다는 점을 들 수 있다.

<공적 신용보증 규모 추이>

[해외의 신용보증제도]

 이러한 신용보증제도는 비단 우리나라만의 고유한 제도는 아니다. 일본이나 독일을 비롯해 여러 나라에서도 구체적인 형태는 다르지만 정부차원에서의 신용보증을 제공하고 있다. 다만 해외의 신용보증제도는 대체적으로 담보력이 부족한 기업에 대해 보증을 제공하여 금융접근성을 높인다는 점과 담보력이 부족하여 정상적으로는 제도금융권으로부터 대출 등을 받을 수 없는 기업의 원활한 자금조달 중개를 돕는다는 점에서 공통적인 부분이 존재한다. 하지만 선진국은 신용파생상품, 벤처캐피탈 등 다양한 금융인프라를 통해 중소기업의 리스크를 보완하는 경우가 많은 반면, 중소기업 금융인프라가 취약한 한국, 일본, 대만 등은 신용보증제도 등 주로 정책금융을 통해 보완한다는 점이 차이점이라 할 수 있다.

 그렇다면 해외 사례 중 일본의 신용보증제도에 대해 알아보자. 일본의 경우에도 한국과 마찬가지로 위기상황 등에서 담보여력이 부족한 중소기업에 대한 지원을 목적으로 공적보증제도가 운영되고 있다. 다만 일본의 경우에는 도쿄신용보증협회 설립을 계기로  50여개의 지역신용보증협회가 지자체 중심의 신용보증체계를 구성하고 있다는 특징을 가지고 있다. 또한 주목할 만한 부분으로는, 정부가 간접적인 방식으로 보증재원을 공급하고 있다는 점이다. 일본은 현재 정책금융기관인 일본정책금융공고가 지역 신용보증협회의 신용보증을 재보증하는 신용보험 기능을 수행하고 있다. 또한 정부의 간접적 재보증과 더불어 지역 신용보증협회가 지자체 및 금융기관 출연으로 신용보증재원을 조성하고 있다.

 일본의 신용보증 제도의 경우 한국과 더불어 GDP 대비 전세계에서 가장 큰 규모로 운영되고 있다. 나아가 코로나 시기에 보증 여력이 크게 떨어진 중소기업에 대한 보증 규모를 늘리면서 안그래도 비대해진 제도가 더욱 규모를 키우게 된 것이다. 그러나 OECD와 같은 국제 기구 및 일본 내에서도 신용보증 제도의 비대화에 대한 문제의식이 대두됨에 따라서 포스트 코로나 이후에는 제도의 규모를 줄이려는 움직임을 보이고 있는 상황이다.

[공적보증의 필요성 및 관련 사례]

 공적보증은 경제 위기 상황에서 재정 부담을 적게 부담하면서도 경기 부양을 가능하게 한다는 장점이 있다. 일반적으로 정부가 주도하는 재정 정책의 경우에는 재정 지출의 재원을 세금이나 국채발행으로 충당한다. 경제 위기 상황에서는 증세가 경제 주체들에게 큰 부담으로 다가오므로 일반적으로는 국채 발행을 통해 재원이 충당된다. 하지만 국채의 과다한 발행은 장기적으로 국가 경쟁력 및 대외 신인도에 악영향을 미치기 때문에 한계가 분명하다. 반면에 공적보증의 경우에는 당장의 국가 재정 부담을 필요로하지 않기에, 국가 차원에서의 재정 부담을 낮게 유지한 채 민간 기업에게는 완화적 경제 정책으로서의 역할을 다할 수 있다. 더군다나 설령 보증을 제공한 기업이 도산할지라도 이에 따른 정부 재정의 유출은 보증 제공 시점이 아닌 보증 수혜 기업의 도산 시점이라는 점 역시 정책 수행의 상대적 이점을 보여준다.

 나아가 공적보증은 민간금융기관으로부터의 차입에 비교해보았을 때도 장점이 있다. 일반적으로 기업은 금융기관으로부터 차입할 때, 기업의 자산을 담보로 한 담보부 대출이나 상대적으로 더 높은 금리와 심사기준을 요구하는 신용대출을 이용한다. 그런데 이러한 민간 금융기관들은 경기 하강 국면에서 특히 중소기업에 대한 대출을 더욱 축소한다. 이처럼 민간 금융시장에서의 대출은 경기가 어려워 기업들이 더욱 자금이 필요할 때에 막상 차입이 어려워지는 경기순응성(pro-cyclicality)이 나타나 상황을 악화시키는 것이다. 하지만 공적보증은 불황기에 금융접근이 어려운 중소기업에게 원활한 자금조달이 이루어질 수 있도록 지원을 확대함으로써 민간 금융시장의 경기순응성으로 인한 문제를 개선하는 역할을 할 수 있다.

 공적보증은 은행의 BIS 비율에 긍정적 영향을 미침으로써 보증 공급에 따라 신용공급을 더욱 효과적으로 촉진하는 효과 역시 존재한다. 여기서 BIS 자기자본 비율이란 위험가중자산에 대한 은행자기자본의 비율을 의미한다. 위험가중자산은 은행이 보유하고 있는 자산의 장부가액에서 해당 자산의 위험도에 따라 상이한 가중치를 부여되는데 위험한 자산은 더 큰 가중치가 부여된다. 즉, 은행이 가중치가 큰 위험자산을 많이 보유할수록 위험가중자산은 그 크기가 커지고, 이에 따라 위험가중자산에 대한 자기자본의 비율인 BIS 비율은 낮아진다. 은행들은 BIS  자기자본 비율을 적어도 8퍼센트 이상 유지하여야 하고, 이 비율이 자본건전성을 평가하는 지표로 사용되기 때문에 은행 입장에서는 이 비율에 민감할 수밖에 없다.

 그런데 공적보증의 경우 여타의 담보부대출에 비해 위험가중자산 산출에 적용되는 위험가중치가 아주 낮다. 이에 따라서, 은행입장에서 신용보증이 동반된 대출에 대해서는 BIS 자기자본비율에 큰 부담 없이 공급할 수 있는 여력이 있는 것이다. 이에 따라서 경제 위기 상황에서의 공적보증 확대는 정부의 재정 정책에 더하여 추가적인 신용창출 효과를 거둘 수 있다. 특히나 공적보증의 경우에는 상대적으로 성장가능성 및 사업성이 있지만  담보능력이 떨어지는 중소기업을 대상으로 제공되기 때문에 경제위기 상황에서 도움이 필요한 경제 주체에 대한 지원을 증폭시키는 효과를 거둘 수 있다.

 실제로 지난 2020년 코로나 사태 때, 정부는 공적보증 공급을 확대한 바 있다. 일례로 2020년 9월, 제 4차 추가경정예산안을 통하여 정부는 1200억 원을 신용보증기금에 전입금 형태로 공적자금을 지원하였으며 1조 4천억 원 규모의 특례보증을 제공하였다. 이 과정에서 보증비율, 보증료율에 대한 혜택과 더불어 완화된 보증심사 과정을 통해 위기 상황에서 공적보증의 신속하고 효과적인 제공이 이루어질 수 있었다. 이후에도 신용보증기금에서는 2022년에 포스트코로나에 대비하여 설비투자, 인력확충 등 재도약을 준비하는 코로나19 피해 중소기업에 3조 2500억 원 규모의 특례보증을 제공한 적 있다. 이처럼 공적보증은 위기 시기에 어려움에 처한 중소기업 등을 지원하는 역할을 톡톡히 하여왔다.

[공적보증의 한계, 미래]

 앞서 살펴본 바처럼, 공적보증은 많은 장점을 가진 정책 도구임이 틀림없다. 그러나 이러한 한국의 공적보증 현황에 대한 비판 역시 OECD나 IMF를 중심으로 꾸준히 제기되어왔다. 이들 기관에서는 공적보증이란 제도 자체의 유용성을 부인하지는 않으면서도 우리나라가 1997년 외환위기, 2008년 금융위기, 그리고 2020년 코로나 사태와 같은 위기 상황을 거치는 과정에서 공적보증의 규모가 지나치게 과다해졌음을 지적하고 있다. 우리나라는 이미 2016년에 일본 다음으로 GDP 대비 중소기업에 대한 공적보증액 수준이 높은 것으로 드러났다는 점이 그 근거이다. 이에 OECD에서는 ‘한국경제 보고서’를 통해서 생산성이 낮은 중소기업에 대한 과도한 지원을 축소하고 규제 개선, 디지털화･연구개발(R&D) 지원을 통한 생산성 제고가 필요하다고 평가한 바 있다.

<OECD 회원국의 중소기업에 대한 정부의 공적보증 수준(2016년 기준)>

 공적보증의 경우에는 중소기업에 대한 효과적인 지원책이 될 수 있는 동시에 공적보증액이 공공부문 부채에는 포함되지 않기 때문에 과다 지급될 유인이 존재한다. 나아가 지금까지는 공적보증이 경제위기 상황에서 중소기업에 대한 신용공급책 역할을 해왔지만, 앞으로의 경제위기 상황에서는 그간 확대되어 온 공적보증에 대한 부실이 확대되고, 이것이 결과적으로 정부 재정에 큰 부담이 될 수도 있다. 또한, 공적보증이 성장성 및 사업성을 갖춘 기업을 넘어 무분별하게 제공될 경우 한계기업의 청산을 늦추어 시장원리를 왜곡함과 동시에 은행의 대출 심사 필요성을 낮춰 민간 부문의 신용심사 기능을 가로막는 등, 경제의 비효율성을 키울 가능성 역시 존재한다.

 이러한 우려와 IMF 등의 권고를 받아들여, 최근에는 창업 및 기술형기업 보증지원 확대에 움직임이 관찰되고 있다. 신용보증기금의 경우, 유망 스타트업을 대상으로 보증 및 직접투자를 통한 금융지원과 더불어 외부투자자들과의 연결을 위한 플랫폼 운영과 각종 비재무적 경영지원 프로그램을 운영한다.  일례로 신용보증기금은 ‘예비창업보증-신생기업보증-창업초기보증-창업성장보증’에 이르기까지 창업 후 단계별로 기업에게 필요한 신용보증을 제공하는 것은 물론이고, 스타트업 육성 프로그램을 통해 비재무적 지원 역시 이어나가고 있다. 나아가 신용보증기금이 그간 보증 심사를 해오며 축적된 기업의 재무 및 부실 여부에 대한 데이터를 기반으로 BASA(Business Analytics System on AI)라는 AI기반 경영진단 시스템을 운영중에 있다. 담보가 미약한 중소기업에 대한 보증 제공이라는 전통적 의미에서의 공적보증의 정의에서 벗어나, 지원 범위에 스타트업을 적극적으로 포함하고 각종 비재무적 지원책을 동반하는 것처럼 보인다. 또한, 기술보증기금 역시 기술창업에 대한 지원을 비롯하여 다양한 변화를 보이고 있다. 기술보증기금은 상대적으로 기술평가능력에 우위가 있는 만큼, 기술평가시스템의 고도화와 더불어서 사업화 예정 또는 사업화된 데이터의 경제적 가치에 대한 평가 업무 역시 진행하고 있다. 나아가 중소, 벤처기업에 대하여 보증은 물론이고 기술 경영 컨설팅을 전 단계에 걸쳐 제공함으로써 다양한 비재무적 지원으로 사업 범위를 확장하고 있다

 이처럼 공적보증을 영위하는 기금들은 기존의 전통적인 보증심사-보증공급의 틀에서 벗어나 그간의 축적된 데이터를 활용하는 등의 방식으로 유망한 중소기업과 스타트업에 대한 지원이라는 본래의 성격은 잃지 않으면서도 보증잔액에 대한 부담은 더는 방식으로 효율화하고 있다. 이는 향후 공적보증업이 어떻게 진화할지 기대되는 부분이자 미래의 귀추가 주목되는 지점이라고 볼 수 있을 것 같다. 공적 보증은 경제가 위기 상황이든 아니든 간에, 중소기업에게 소중한 버팀목이 되어주며 국가 경제 성장에 이바지하여 왔다. 앞으로도 공적보증이 미래에 발맞추어 진화하면서도, 특유의 정책적 장점을 잃지 않으며 발전하기를 기원한다.

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