중국의 농경지 보호 정책

중국경제지리(13)

농경지 보호 정책은 도시화와 공업화 그리고 사막화에의 대응이라는 상반된 상황과 도전에 직면해 있다. 즉, 공업화와 도시화의 진행에 따라 비농업용 건설용지 수요가 급증하면서 농경지 잠식 및 비농업용 용도로의 전환이 증가하고 있다.

비농업용 토지 수요의 급증     

개혁개방 이전에 중국의 토지정책은 농업용 토지가 주 대상이었으며, 토지정책의 가장 중요한 목표는 따습고 배불리 먹을 수 있는 온포(温饱) 문제의 해결을 위한 농업용 토지의 보호 및 개간을 통한 면적 증대였다.

그러나 1979년 이후 개혁개방 정책 추진이 본격화되고 경제가 급속히 발전하면서, 공업, 주거, 위락서비스 용도 등 비(非)농업용 토지 이용 수요가 급증하고 있다.

이에 따라 토지정책의 주요 관심도 경제활동에 필요한 비농업용 토지의 공급 과정에서 농경지의 잠식을 방지 및 최소화하는 데에 집중되어 있다.

토지와 이용

중국의 인구 도시화 현황을 보면, 2023년 말 전국 총인구 14억 967만 명중 도시(城镇) 인구가 9억 3267만 명으로 66.2%를 차지하고 있다.

여기에 도시 내 단기 거주 인구와 농공 겸업 인구를 포함하면 도시 인구 비중은 보다 클 것으로 추산된다.

이는 세계 각국의 평균 도시화 수준(약 45%)과 개발도상국가의 평균 도시화 수준(40~45%)보다 매우 높은 수준이다.

서방 국가의 공업화와 도시화 경험을 고려하면 중국의 인구 도시화율은 향후 약 20년 내에 적어도 70~80% 선까지 증가할 것으로 예상된다.

인구 도시화율이 50% 선에 근접한 때 부터 중국 정부가 ‘신형 도시화(新型城镇化)’와 도농통합발전을 강조해 오고 있으나 농촌과 농업 부문으로부터 공업, 서비스업과 도시로의 인구 유출 추세를 막기는 쉽지 않을 것이다.

따라서 향후 중국 경제가 본격적인 발전 단계로 진입하면서 공업화 및 도시화에 따른 비농업용 토지에 대한 수요도 더욱 급속하게 증가할 것으러 전망된다.

중국 정부는 한편으로는 기존의 농경지를 최대한 보호하고, 또 다른 한편에서는 그러한 틀 속에서 확장되는 도시구역내에 비농업용 건설용지 공급을 보장해야 하는 난제에 직면해 있다. 식량의 자급자족에 대한 중국 정부의 일관된 입장은, 국가를 유지하기 위한 기본 토대로서 다른 어떤 것과 비교우위를 논하거나 대체할 수 없는 문제라는 것이다.

그러나, 경제 발전과 함께 비농업용 건설용지 수요가 급증하고 있는 추세 속에서 농경지를 보호한다는 것은 매우 어려운 과제이다.

토지자원의 절약 및 집약적 이용을 통해 토지 이용의 효율성을 높이는 것만이, 식량 생산 확보와 동시에 공업과 서비스, 금융, 정보산업 등 비농업산업 발전에 따른 용지 수요에 대응할 수 있는 유일한 방법이 될 것이다.

중국 정부는 농경지의 점용 및 전용(轉用)에 대한 심사·허가, 기본농지 보호, 황무지 개간 등의 절차들을 제도화하고 상당한 성과를 거두긴 했다. 그러나 아직도 맹목적인 개발로 인한 무질서한 농경지의 점용 및 전용(轉用)이 행해지고 있다.

특히 개혁개방 이래 각 지방별로 경쟁적으로 설치한 ‘개발구(開發區)’ 내에 맹목적으로 상업 및 주거용 토지를 개발하고 있는 행태를 매우 심각한 문제로 인식하고 있다. 즉, 농경지는 감소하고 있지만, 토지시장에서는 대량의 건설용지가 공급 과잉 상태에서 방치되고 있다.

중국 자연자원부(원 국토자원부)가 각 지방을 대상으로 한 조사 결과, 정도의 차이가 있을 뿐 중국 내 각 성, 자치구, 직할시 등에서 난개발과 유휴 토지 과다 방치 현상이 보편적으로 드러난 바 있다.

더구나 이러한 현상은 식량 생산량이 증가 추세를 보이고 있던 성, 특히 장쑤성(江苏省)과 저장성(浙江省) 등 동부연해지구에서 더욱 심각했다.  

농경지 잠식의 현황과 문제     

1997~2008년 기간 중 중국 전국에서 농경지 1.25억 무가 감소했다. 이는 연평균 약 20만 3000㏊의 농경지가 비농업 건설용지로 점용되었음을 의미한다. 중국과학원의 미래 인구 예측에 의하면, 현재의 인구출산 억제책인 계획생육(計劃生育) 정책이 변하지 않고 유지된다는 전제하에 2030년 전후에 최고점인 15.4억 명에 달한 후, 점차 감소해 2050년에는 총인구수가 약 15억 명에 달할 것으로 전망하고 있다.

또한 중국은 공업화와 도시화가 급속하게 발전하는 단계에 있으며, 2023년 기준 9억 3267만 명인 도시 인구(도시화율 66.2%)가 향후 그 속도는 다소 완화되지만, 2050년경에는 도시 인구 비중이 75%를 넘어설 것으로 전망하고 있다.

이는 향후에도 대규모 농촌 인구가 도시 인구로 전화(轉化)되고, 이에 따라서 공업 및 광업용지 등 비농업용 건설용지 수요량이 지속적으로 증가한다는 의미이고, 이 같은 공업화와 도시화의 진전에 따른 경지 잠식을 불가피하게 할 것이므로, 현대 농업 발전과 생태건설 추진을 위해서도 일부 경지의 조정이 불가피할 것임을 말해 준다.

농촌 거주 농민이건 도시에 진입해 거주하고 있는 농민공(農民工)이건 간에 경지는 이들에게 매우 중요한 생존 기반이자 심리적 방어선이므로, 경지 보호와 농지 점용 시에 대체 토지 제공 등의 방법으로써 농지를 잃은 농민(失地农民)이 대량으로 발생하는 문제에 유효하게 대처하는 것이 매우 중요한 과제이다.

따라서 엄격한 경지 보호 정책 견지와 집체건설용지 양도에 따른 농경지 유전(流轉)문제를 갈수록 중시하고 있다. 중국의 농경지 잠식에 관한 주요 문제는 다음과 같다.

첫째, 식량의 자급자족은 국가를 유지하기 위한 기본 토대로서 다른 어떤 것과 비교우위를 논하거나 대체할 수 없다는 것이 중공 중앙과 정부의 일관된 입장이다.

그러나 지방정부에는 농경지 보호보다는 비농업용 건설사업을 추진하는 것이 더 많은 재정 수입을 확보할 수 있다는 인식이 만연해 있다. 이들은 “농업과 경지를 보호한다는 것은 낙후를 보존하는 것”이라고까지 말하면서 토지총면적에 비해 과다한 비율의 면적을 시가지 개발 예정지로 설정해 놓고 있다.

일부 현, 시 정부의 간부들은 농경지의 전용 또는 토지관리에 관한 월권적 결정을 예사로 내리고 있다.

토지 관련 위법행위 중 지방정부에 의한 농경지 전용행위가 가장 심각하다. 더구나 국가기관에 의한 감사를 기피하거나, 농경지의 실제 감소량을 실제보다 대폭 축소해 보고하는 사례도 빈번하다.

둘째, 대량의 유휴 토지가 방치되어 있는 상황에서도 농경지의 비농업용 토지로의 잠식이 계속되고 있다.

특히 일부 연해지구 현, 시 정부에서는 비농업용도 유휴 토지를 방치하고 있음에도 불구하고, 계속 농경지 전용계획을 수립·신청하고 있다.

또한, 정부의 억제 정책에도 불구하고 골프장 등 대형 위락시설 건설을 위해 농지를 전용하는 행태가 계속되고 있다.     

중국정부의 농경지 보호 정책     

7차 5개년 계획(七五計劃: 1981~1985) 기간 중 전국 경지 중 3690만 무(약 2만 4600㎢)가 감소했고, 8차 5개년 계획(八五計劃, 1991~1995)기간 중에는 남부 각 성에서만 총면적 약 4000만 무(약 2만 6667㎢)에 달하는 논의 면적이 감소되었다. 이 같은 조사 결과가 보고 된 후, 주무부서인 국토자원부는 물론 중공 중앙과 국무원이 경지 보호와 토지 이용 관리를 매우 중시해 기본 국책에 포함시키고, 1997년에 ‘전국 토지이용 총체계획 강요(全国土地利用总体规划纲要’(1997~2010)를 수립·발표했다.

그리고 다시 2006년에는 이를 기초로 ‘제2차 전국 토지이용 총체계획 강요’(2006~2020)를 발표했다. 이처럼 토지에 대한 거시적 규제와 관리 강화, 용도 규제를 구체화하고 있다.

특히 전국 경지총량 최후방어선(耕地红线)을 18억 무로 정하고, 중국 정부의 표현을 빌리면, ‘세계에서 가장 엄격한 경지 보호 정책’을 견지하고 있다. 그 결과 2007년 이후 경지 감소량은 100만 무 이내로 통제되었다.

9차 5개년 계획(九五計劃: 1996~2000) 당시 국가토지관리국(현 국토자원부)은 계획 기간 내에 비농업 건설 및 자연재해로 인한 농경지 훼손이 새로 개간되는 농경지 총량 이하가 되도록 한다는 정책 목표를 설정했다. 또한, 1995년에 열린 ‘중공 14기 5중전회’에서는, “경제성장 방식을 조방형(粗放形)에서 집약형(集約形)으로 전환·변화시킨다”고 결의하고, 토지 이용 방면에서도 비농업용 토지 공급 총량의 한계를 설정해, 농지의 비농업용도로의 전환을 억제하고, 각 지방정부에 토지의 집약적 이용을 위한 보다 적극적인 노력을 요구했다. 8차 및 9차 5개년 계획 당시의 경지 보호 관련 주요 내용은 다음과 같다.

첫째, 철저하게 계획에 따라 토지를 공급한다. 8차 5개년 계획(1991~1995) 기간 중 계획보다 초과해 농경지를 잠식한 지방은 비농업 건설을 위한 농경지 전용 신청 기회를 제한하고, 9차 5개년 계획 기간에는 비농업용도로의 농경지 전용 허가를 금한다.

단, 국가적으로 필요한 중점투자사업 항목은 국토자원부(원 국가토지관리국)가 사업의 성격 등을 검토한 후 농경지 전용한도 총량지표를 해당 지방에 하달하고, 지방정부가 특별히 필요하다고 여기는 사업은 해당 지방정부가 국토자원부에 농경지 전용 한도 총량지표를 추가로 신청해야 한다.

기타 일반 사업항목은 기존 도시 내의 유휴지를 활용하거나 황무지를 개간해 총량지표 범위 내에서 지표를 대체하는 방식으로 추진한다.

둘째, 도시 내 시가화지구(建成區)의 확산을 억제하고, 대도시 내에서 시가화 지구의 확대를 원칙적으로 불허한다.

대도시에서 특별히 대규모 농경지 잠식이 요구된다고 판단될 경우에는, 해당 시정부가 국토자원부와 주택 및 도시농촌 건설부(住房和城乡建设部)를 거쳐 국무원의 허가를 받아야 한다.

셋째, 신도시 건설시 요구되는 비농업용 토지와 주거용지의 총량은 새로 개간되는 농경지의 총량을 초과할 수 없다. 새로이 개발되는 신도시는 농경지의 잠식을 최소화하기 위해 배후도시와 원래의 농촌 취락을 재개발하거나, 황무지를 개발해 건설한다.

넷째, 호화 별장이나 위락용 시설 건설을 위한 농경지 잠식을 금한다. 호화 아파트, 별장, 골프장 등 각종 위락시설용 토지 공급을 중지한다. 이미 허가된 사업에 대해서도 재검토하고, 아직 유휴지 상태로 있는 항목은 허가를 철회한다. 또한 개인주택용지 규모 상한선을 정한다.

다섯째, 비농업용도 유휴 토지에 대한 재조정 및 회수를 제도화한다. 비농업용 유휴 토지가 대량으로 방치되어 있는 지방정부에 대해서는 신규 농경지 전용 허가를 금지한다.

여섯째, 지방정부 행정 책임자의 농경지 보호 업무 책임 관계를 강화한다. 즉, 전국 각 지방정부의 농경지 보호 및 토지 관리 상황에 관한 국토자원부의 조사 결과를 국무원 인사에 반영한다.

일곱째, 농경지 훼손자를 법에 의해 처벌한다. 농경지 보호를 위한 제도적 장치로서 ‘토지법’ 또는 ‘경지보호법’ 등을 제정해, 농경지 훼손자를 의법 처벌한다.     

제2차 ‘토지이용 총체계획 강요’의 주요 내용     

토지이용계획도

‘제2차 토지이용 총체계획 강요’(2006~2020)발표 이후, 중국 국무원과 국토자원부는 2020년까지 18.05억 무의 경지 보호 최후 방어선, 소위 ‘경지홍선(耕地红线)’을 기필코 지켜낸다고 거듭 강조하고 있다. 이와 동시에, 14억 인구의 식량 안전을 담보하기 위한 경지 보호와, 공업화와 도시화 진전 과정의 순조로운 보장을 위한 건설용지 공급이라는 상충되는 목표를 조화시키며 병행 추진하고, 에너지 광산자원 등 자연자원의 절약 및 집약적 이용 추진을 국토자원 관리의 주요 임무로 설정했다. 제2차 ‘전국 토지이용 총체계획 강요’의 주요 내용은 다음과 같다.

기본 원칙

첫째, 경지, 특히 기본농전(基本农田)을 엄격하게 보호한다. 토지정리 및 개간·개발을 통한 경지 보충을 강화해 농업 종합생산 능력을 제고하고 국가 양식 안전을 보장한다.

둘째, 용지 절약 및 집약 이용에 대하여, 자원 절약형 사회 건설 요구에 따라, ‘과학적 발전’의 보장과 촉진 각도에서 건설 규모를 합리적으로 규제한다. 건설용지 개발 공간을 적극적으로 확대하고, 토지 이용 방식을 외연 확장식에서 내부 잠재력 발굴, 조방 저효율 방식에서 집약 고효율 방식으로 전환시킨다. 용지 낭비 방지, 산업구조의 특화 및 승급 추동, 경제 발전 방식 전환·변화를 촉진한다.

셋째, 국가 지역발전 총체전략의 구체화 요구에 따라, 국토개발의 새로운 틀 형성이라는 관점에서 각 업종 및 유형의 토지를 특화 배치하고, 인구, 산업, 생산 요소가 합리적으로 유동토록 인도하며, 도농통합(城鄕統籌)과 구역협조발전을 촉진한다.

넷째, 토지생태건설을 강화한다. 환경친화형 사회 건설 요구에 따라, 양호한 거주환경 건설 관점에서 생활, 생태, 생산용지를 통합적으로 안배하고, 자연생태공간을 우선 보호하며, 생태문명 발전을 촉진한다.

다섯째, 토지에 대한 거시규제 조정(宏观调控)을 강화한다. 양호하면서도 빠른 국민경제 발전 촉진 요구에 따라 과학 발전 신기제의 구축·보장·촉진 관점에서 계획·실시 보장시책을 강화 및 개선하고, 거시규제에 참여하는 토지관리의 적합성과 유효성을 증강시킨다.     

계획 목표

첫째, 소강사회(小康社会) 전면 건설의 총체 요구와 임무에 근거해,  아래 토지 이용 목표 실현을 위해 노력한다.

둘째, 18억 무 경지 홍선(红线)을 지켜낸다. 전국 경지보유 총량 보호·유지 목표를 2020년 18.05억 무(1억 2033.3만㏊)로 하고, 계획 기간 내 15.6억 무(1억 400만㏊)의 기본농전 수량을 유지하며, 토질을 개량한다.

셋째, 건설용지의 과학적 발전을 보장한다. 신규 증가 건설용지 규모를 효과적으로 규제하고 이용 효율이 낮거나 방치된 건설용지를 충분히 이용하고, 건설용지 공간을 부단히 확대해, 절약 및 집약적 토지 이용 수준을 제고시키고 용지 수요를 과학적으로 관리한다. 계획 기간 중 단위건설용지의 2차 및 3차 산업 생산액을 연평균 6％ 이상 증가시킨다. 2020년 전국 신규 증가 건설용지를 8775만 무(585만㏊)로 하고, 미이용 토지의 개발 유도를 통해 신규 증가 건설용지를 1875만 무(125만㏊) 이상 조성한다.

넷째, 토지 이용 구조를 특화한다. 농용지는 기본적 안정 상태를 견지하고, 건설용지는 효과적으로 규제하고, 미이용토지는 합리적으로 개발한다. 도농토지 이용 구조를 지속적으로 특화시키고, 도시 건설용지의 증가와 농촌 건설용지의 감소를 상호 연계시킨다. 도시 내 공장 및 광산용지의 도시 건설용지 총량 중 비중을 2005년 약 30％에서 2020년 40％ 정도로 상향 조정한다. 단, 도시 내 공장, 광산용지 중 공업용지의 비율을 엄격히 규제한다.

다섯째, 토지정리와 개간·개발을 전면 추진한다. 전수로림촌(田水路林村) 종합정비와 건설용지 정리 추진, 신규 증가 공장 및 폐기광산 토지 전면 개간, 비축(后备) 경지자원의 적절 개발을 추진한다. 2010년과 2020년, 전국에서 토지정리 개간·개발을 통한 경지 보충 목표를 1710만 무(114만㏊)와 5500만 무(367만㏊) 이상으로 한다.

여섯째, 적극적·효과적 토지생태 보호와 건설을 이룬다. 퇴경환림환초 성과를 더욱 다지고, 수토 유실, 토지 황막화와 3화(三化) 초지 정비(治理)를 추진하고, 농용지, 특히 경지의 오염 방지와 정비 업무를 강화한다.

일곱째, 거시규제 중 토지관리의 역할을 강화한다. 토지법제 건설을 부단히 강화하고, 시장기제를 점진적으로 건전하게 갖추며, 토지관리의 법률, 경제, 행정 및 기술 등 수단을 부단히 완비하고, 토지관리 효율과 서비스 수준을 높인다.      

주요 임무

첫째, 엄격한 경지 보호 전제하에 농용지를 통합적으로 안배한다. 경지의 생태, 수량, 질량을 전면적으로 관리·보호하고, 비농업 건설 활동의 경지 점용, 특히 기본농전 점용을 엄격 규제하고 신규 조성 확충한다. 토지의 정리, 개간, 개발, 경지보충을 강화하고, 경지의 질을 제고한다. 각 유형별 농용지의 통합적 안배, 농용지 구조와 배치를 합리적으로 조정한다.

둘째, 용지의 절약 및 집약 이용을 추진하고, 건설용지 보장 능력을 제고한다. 수요 인도(需要引導)와 공급 조절을 견지하고, 신규 증가 건설용지의 규모, 구조와 시기, 순서를 합리적으로 확정하며, 건설용지 규모를 엄격하게 규제한다. 건설용지에 대한 공간적 규제를 강화하고, 도시-농촌 간 건설용지 확산 경계를 엄격하게 획정·규제한다. 재고 건설용지 적극 활용, 지상 및 지하공간의 심화 개발 격려, 미이용 토지와 폐기된 공장 및 광산용지를 충분히 활용해 건설용지 공간을 확장한다.

셋째, 국토종합정비 강화를 통한 토지 이용과 생태건설의 협조를 추진한다. 각 유형별 농용지와 미이용 토지의 생태기능을 충분히 발휘하도록 하고, 기초성 생태용지 보호, 토지정리와 개간에 중점을 둔 국토종합정비를 적극 추진한다. 토지 이용과 생태환경 건설의 통합(统筹), 상이한 지역환경의 보호 토지 이용 정책 제정, 지역별 특성에 맞는(因地制宜) 토지생태환경 개선을 추진한다.

넷째, 구조 배치 특화를 통해 통합적 지역 토지 이용을 추진한다. 지역 토지 이용 규제와 인도 강화, 지역 토지 이용 방향 명확화, 차별화된 토지 이용 정책의 제정 실시, 주체기능구(主体功能区)의 형성 촉진, 성(省)급 토지 이용 규제 강화, 토지이용계획 목표와 공간규제조치의 구체화를 추진한다.

다섯째, 공동책임의 구체화를 기초로 계획·실시 보장 시책을 완비한다. 경지 보호 및 절약, 집약적 토지 이용 목표 책임제를 엄격하게 집행하고, 토지이용총체계획의 전반적 규제 역할을 강화하고, 차별화된 토지이용계획 정책을 구체화한다. 경지 절약 및 집약적 토지 이용 시장조절 기제를 건전하게 보호하고, 토지이용계획 동태 조정 기제를 건립한다.

중국 정부의 발표나 토지 관련 자료에는 ‘인구는 많고 토지는 좁다(人多地小)’라는 문구가 빈번하게 등장한다. 우리에게는 남한 국토 면적의 96배에 달하는 넓은 면적의 국토를 갖고도 너스레를 떠는 것처럼 들리기도 한다. 그러나 2023년 말 기준 14억 967만 명에 달하는 중국 인구를 고려할 때, 서부와 북부의 사막과 황무지를 제외하고 나면 가용 토지자원이 충분치 않은 것은 사실이다.

인간의 토지 이용 용도는 생산 및 주거 용도와 이들 용도 및 기능지역 간을 연결하기 위한 교통시설용지로 구분할 수 있다. 그리고 생산을 위한 산업용지 중에서도 가장 기본적인 토지용도는 여전히 식량 생산이라고 할 수 있다.

중국의 역대 통치자들에게 가장 중요한 과제가 되었던 치수(治水)의 핵심 목적도 많은 인구를 부양하기 위한 식량 생산이었고, 이를 위한 핵심 과제는 장강, 황하 등 큰 강 유역의 땅을 홍수와 가뭄의 피해를 줄이면서 경작하는 방안을 탐구하는 것이었다. 현재의 중국 정부에게도 가장 기본적인 과제는 14억 인구의 식량 확보이다.

*출처: 박인성외, 2021. 중국경제지리론, 한울, 130-139쪽

#농경지보호 #홍선 #주체기능구 #치수 #토지이용계획 #농민공 #도시화