탈세 본능, 처벌 본능

고대 왕들은 인간을 비열한 존재로 인식했다. 자기 이익을 위해 행동하는 사람들은 통제가 없으면 본능적으로 왕의 재산을 착복한다. 혀끝에 떨어진 꿀의 맛을 볼 수밖에 없듯이 세리가 왕의 재산 일부를 맛보는 것은 어쩔 수 없다고 보았다. 

마키아벨리의 《군주론》보다 천 년 앞서 쓰인 인도의 (아타샤스트라 arthashastra)도 군주가 국가재정을 직접 통제하라 했다. “국가 내부의 문제는 숨어있는 뱀처럼 위험하기 때문에 외부의 문제보다 더 심각하다. 재무장관으로 인한 문제는 다른 사람으로 인한 문제보다 더 심각하다. 군주는 배신을 예방하기 위해 재정을 직접 통제해야 한다.”라고 했다.

과거 제국은 교통과 통신의 한계로 지방 권력을 효율적으로 통제하기 어려웠다. 이를 보완할 수 있는 것은 믿을 만한 사람이었다. 고대 제국은 정복한 나라의 왕족을 볼모로 데려와 키웠다. 이들은 만약을 대비하는 볼모이기도 했지만 제국은 이들을 우대하여 자국에 친화적인 인물로 키워 활용했다.

방대한 정복지를 관리할 인력이 부족한 몽골 제국은 정복한 지역의 통치 체계와 관행을 대부분 인정했다. 하지만 몽골은 주요 관직을 다른 민족으로 임명했고 부패 방지를 위해 이들을 빈번하게 전보했다. 칭기즈칸은 유대인을 이란, 페르시아, 위구르의 고위관료로 임명했다. 몽골은 특히 중국 관료를 경계했다. 원나라는 중국인에게 하급 관리를 맡기었지만 재정과 군사의 고위직은 이슬람, 위구르 또는 몽골인이 차지했다. 이는 마르크 폴로가 원나라에서 세리 및 고위 관리로 임명될 수 있었던 이유이다. 

오스만 제국은 예니체리(Janissaries)라는 노예 관료제를 발전시켰다. 이 제도는 기독교도의 어린이를 노예로 데려와 이슬람으로 개종시키고 교육하여 관료 및 군인으로 양성했다. 예니체리는 결혼할 수도, 재산을 가질 수도 없었기 때문에 자신을 잘 키워준 황제에게 충성할 것이라 믿었다. 황제는 예니체리에게 특권을 주었고 교육을 통해 일상의 번뇌와 고민에 휘둘리지 않는 최고의 행정가와 군인을 얻었다고 생각했다. 예니체리 제도는 기대처럼 일정기간 성공적이었으나 이들도 시간이 지나면서 결혼했고 재산을 축적했다. 결국 오스만 제국은 자신의 특권을 지키기 위해 반란을 일으킨 예니체리와 함께 쇠퇴하게 된다.

동서양의 왕들은 내시를 믿을 만한 사람이라 보고 중용하기도 했다. 내시는 재산을 물려줄 후손이 없었기 때문에 재물 욕심이 없을 것이라고 기대한 것이다. 또한 내시는 신분이 낮아 천시됐기 때문에 스스로 왕이 되기 위해 군사를 일으킬 위험도 없었다. 왕은 부정축재와 반란의 위험이 적은 내시를 측근으로 많이 활용했다. 내시는 특히 재무장관과 장군으로 임명하기 좋았다.

최고의 내시는 어린 나이에 외국에서 수입된 내시였다. 수입된 내시는 어린 시절 가족과 단절되고 낯선 세계에 던져졌기 때문에 자신을 키워준 사람을 하늘처럼 섬겼다. 내시는 중국뿐 아니라 인도, 페르시아, 로마 말기에 중용됐다. 로마는 인도에서 내시를 많이 수입했고 관세를 부과했다.

명나라 초기 대선단을 이끌고 아프리카까지 원정한 정화 장군도 환관 출신이다. 하지만 내시 제도도 성공을 보장할 수 없었다. 일부 내시들은 기대와 달리 정치에 개입했고 많은 돈을 축재했다.

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통치자는 자신의 돈과 권한을 넘보고 횡령하는 것을 막아야 한다. 이를 위해 왕은 세리의 보수를 대폭 올려 부패하지 않도록 달래 보기도 하고 사형으로 처벌하는 채찍을 사용했다. 가장 보편적인 방식은 관료의 기능을 중복하는 것이다. 자신의 도덕성을 다른 사람이 감시하고 있다면 사람들은 정직하게 된다. 전문감독기관을 두고 부패를 방지할 수도 있었다. 암행어사와 같은 제도이다. 상세한 징수 내용과 지출을 기록한 서류 감사와 현장을 점검하는 제도도 실시됐다. 이러한 관료 체계는 엄청난 비용이 필요했기 때문에 아예 조세징수를 민간에 위탁하는 것도 과거에 유행했던 한 방법이었다.

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고대 인도에서 재무장관은 ‘욕망 검증’을 거쳐야 했다. 후보자 검증은 비선 스파이를 통해 이루어졌다. 왕은 신뢰하는 여성을 몰래 보내 장관 후보자를 유혹했다. 스파이는 “여왕이 귀하에게 매료됐으며 여왕의 침실로 몰래 들어갈 수 있도록 준비해 두었다. 여왕은 많은 재산을 가지고 있으며 이를 나누어 주려하고 있다.”라는 말을 전했다. 이를 거절하면 순순하고 믿을 만한 사람이라고 보았다. ‘욕망 검증’을 통과한 사람은 돈을 다루는 재무장관 또는 궁정대신으로 임명됐다. 이는 2000년 전 인도의 통치서인 《아타샤스트라 》를 집필한 차나카야 재상의 권고이다.

물고기가 연못에 물을 마시는지 알 수 없듯이 과거 세리의 횡령도 알 수 없었다. 현물거래를 일일이 기록하기 어려웠고 감시할 능력도 없었기 때문이다. 은밀한 거래를 방지하기 위해 고대 왕이 선택한 최고의 수단은 스파이였다. 인도 왕은 은둔자, 가짜 문하생, 상인, 학자, 고행자, 여성 탁발승으로 분장한 스파이를 고용했다. 

정보의 진실성을 검증하기 위해 서로를 알지 못하는 세 개의 채널에서 비선 보고를 받았다. 스파이를 감시하는 스파이까지 고용하기도 했다. 무려 2000년 전에 있었던 엄청난 부패 감시체계이다. 이를 유지하기 위해 얼마나 많은 인원과 비용이 필요했을까? 사람을 믿는 것이 얼마나 힘들었기에 이런 조직을 만들었을까?

성경은 이집트의 정보원에 대해 언급하고 있다. 이집트는 곳곳에 정보원을 심어 두고 세금을 징수하면서 반대 세력을 억압했다. 전도서는 유대 지방은 억압받은 사람들의 눈물로 가득 차 있다고 하고 있다. 모든 곳에는 파라오의 스파이가 숨어 있어 숨어서라도 왕을 욕하면 하늘의 새가 듣는다고 했다. 유대인들이 저주하는 것은 조세부담과 이를 강제하는 세리와 정보원이었다. 파라오는 도청장치로 정보원을 활용했고 불평불만을 처벌했다.

국가는 공적조직으로 스파이를 운영하는데 만족할 수 없었다. 국가는 사인(私人)을 정보원으로 활용했다. 사설 정보원은 보수를 지급할 필요가 없었지만 왕이 가진 조직의 한계를 잘 보충했다. 정보원은 납세자뿐 아니라 세리의 비리도 감시했다. 정보원은 제공한 정보를 통해 징수한 금액의 일부를 포상금으로 받는다. 이들이 받는 포상금(Moiety)은 최대 50%까지 지급됐다. 

최악의 상황은 직업적인 정보원을 증인으로 사용하는 것이었다. 근대 미국에서 전문 증인은 종종 세리의 친인척으로 선량한 사람에게 불리한 증언을 하기 위해 전국을 돌아다녔다. 막대한 포상금을 노린 이들의 위증으로 정의는 부당하게 침해됐으며 시민들은 조작된 탈세 누명을 벗기 어려웠다. 시민들은 부당한 제도에 분노했고 부패한 세리에 대한 폭력은 정당화됐다.

영국은 밀수 방지를 위해 정보원 제도를 남용했다. 그 결과 높은 포상금이 범죄자들에게 좋은 먹잇감이 되었다. 정보원은 밀수를 제보하겠다고 협박해 뒷돈을 받거나 법정에서 허위로 진술하는 경우가 많았다. 그래서 정보원으로 의심되는 사람은 밀수 조직에 의해 종종 살해되기도 했다. 미국에서는 밀수 정보를 제보하면 평생 관세 면세 혜택을 주기도 했다. 

밀수포상금을 노린 정보원의 돈벌이 방식도 시간과 함께 진화했다. 일부 정보원은 밀수품을 팔고 이를 산 사람을 밀고했다. 그리고 이들은 공매에서 압수된 밀수품을 싼 가격에 다시 구입했다. 세관에서 공매한 물품은 합법적 수입물품이기 때문에 시장에서 높은 가격을 받을 수 있었다. 

미국에서 노예의 국제거래가 금지되던 시절 밀수범은 놀라운 사업 능력을 보여주었다. 노예 밀수 선박은 입항하면서 스스로 밀수했다고 세관에 신고했다. 세관은 절차에 따라 노예와 밀수 선박을 압수하고 이를 공매했다. 밀수범은 일부러 높은 가격으로 신고한 노예 가격의 절반을 포상금으로 지급받았다. 이후 밀수범은 다른 업자와 짜고 싼 가격에 압수된 노예를 다시 샀다. 세관 공매를 통해 구입한 노예는 합법적인 수입물품이 되어 시장에서 더 높은 가격을 받고 팔 수 있었다.

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정보원 제도는 편리하나 위험한 양날의 검이다. 로마와 이집트는 전성기에 정보원을 금지했다. 콘스탄티누스 황제는 고문, 십자가형과 조세 정보원을 폐지했다. 조세정보원은 십자가형보다 더 사악한 제도로 간주됐다. 미국을 제외한 대다수의 국가는 이러한 문제를 인식하고 직업적인 정보원제도를 폐지했다. 불법행위의 신고는 명예로운 시민의 자랑스러운 의무이어야 한다. 국가가 불법을 신고하도록 장려하는 파파라치와 같은 제도는 행정편의를 위해 돈으로 국민을 이간질하는 나쁜 제도이다.

몽테스키외가 말하듯이 세금이 과도하면 정부는 과도한 억압 수단을 사용해야 한다. 가장 손쉬운 방법은 처벌 강화이다. 영국은 1726년 밀수를 억제하기 위해 월섬 블랙(Waltham Black) 법을 제정했다. 법은 사람들이 밤에 얼굴을 검게 칠하거나 검은 복장으로 돌아다니면 사형으로 처벌했다. 이는 밀수꾼이 자신을 숨기기 위해 쓰던 복장이었기 때문이다. 야간에 밀수 선박과 불빛으로 교신하는 것, 밀수품을 운반하는 것 또한 사형으로 처벌했다. 

이러한 처벌에도 밀수는 근절되지 않았다. 강력한 처벌은 오히려 밀수범의 무장을 촉진했고 세관의 체포 과정에서 극렬한 폭력과 저항을 불러왔다. 밀수범의 입장에서 보면 어차피 사형이라면 순순히 체포되는 것보다 격렬하게 저항하고 싸우는 것이 살아남을 가능성이 높았다.

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국가가 잘못된 법을 고치는 대신 탈세를 강하게 처벌하는 것도 같은 결과를 가져온다. 과거 제국은 탈세범을 사형으로 처벌하거나 고문했다. 하지만 사람들이 부당하다고 생각하는 법은 집행하기 어려웠고 탈세는 계속됐다. 이 때문에 계몽주의 사상가들은 탈세범의 형사처벌을 반대했다. 이들은 살인과 같은 진정한 범죄와 국가가 범죄라고 규정한 위반(Offenses)을 구분했다. 블랙 스톤은 위반행위자는 자연법이 아닌 국가가 정한 규칙을 위반했으므로 탈세를 형사처벌하는 것은 잘못이라고 했다. 그는 탈세를 범죄로 만들면 “전혀 나쁜 사람이라고 생각되지 않는 사람이 악당이라 처벌받는다. 이는 온건한 정부의 정신에 어긋난다.” 하였다.

애덤 스미스는 스코틀랜드에서 세관장을 지냈다. 13년 동안 관세를 징수하고 밀수를 예방하는 일을 했지만 그는 《국부론》에서 밀수를 옹호하는 발언을 했다. “밀수범은 국법을 어기었기 때문에 비난받아야 하지만 대부분 자연적 정의를 위반할 만한 인물이 아니다. 국가가 부자연스럽게 밀수를 범죄라고 하지 않았다면 이들은 모든 면에서 훌륭한 시민이다.” 애덤 스미스는 탈세범도 같은 맥락으로 이야기하면서 오히려 세수를 잘못 배분하거나 불필요한 경비를 지출한다는 의심이 있는 정부를 비판했다.

당시 밀수범은 자신을 어떻게 생각했을까? 자신이 중대 범죄자라고 생각했을까? 전혀 아니었다. 그들은 시민들이 혐오하는 관세와 정부 규제에 맞서는 개방주의자라 생각했다. 밀수는 시민의 거래 자유를 회복하는 자유무역 행위이다. 그들은 남의 물건을 훔치지 않았으며 자유를 회복하기 위해 자신을 희생하는 정직한 도둑이라고 했다. 애덤 스미스의 밀수 옹호 발언은 당시 대다수의 시민들이 이와 같이 생각했기 때문에 가능했을 것이다.

페인(Thomas Paine)은 상식적으로 “처벌하려는 욕망은 항상 자유에 위협이 된다.”라고 했다. 프랑스 철학자 몽테뉴(Michel de Montaigne)는 16세기 “사람의 생각과 행동을 자세히 관찰하면 정직한 사람 또는 바른 사람이 없어, 법에 의해 평생 열 번 정도는 사형에 처해질 만한 불법을 저지른다.”라고 했다.

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로마 콘스탄티누스 황제는 조세법 위반을 형사처벌 대상에서 제외했다. 지각 있는 사람들은 단순한 탈세를 범죄로 만드는 것이 잘못됐다고 생각한 것이다. 나아가 납세자가 세리에게 민사손해배상청구를 가능하게 함으로써 납세자를 보호했다.

네로 황제는 기원후 58년 세리에게 제기된 민원을 우선 처리하라고 지시했다. 테오도시우스(Theodosius) 황제는 납세자 보호에 나태한 판사에 대해서 민사손해배상 소송이 가능하도록 했다. 판사가 세리의 잘못된 행동을 제지하는 것을 거부한다면 금 30파운드의 벌금을 판사에게 부과할 수 있으며 이 금액은 납세자에게 돌아갔다.

현재 세무공무원에게 민사손해배상소송을 제기하는 것이 가능할까? 세무공무원은 면책특권이 있기 때문에 법이 정한 한도를 넘어 징수하더라도 현행법으로는 민사소송 제기가 불가능하다.

현재의 세법은 너무 복잡하고 엉망진창으로 꼬여 있어 탈세의 개념이 애매모호하다. 어느 정도 복잡한 금융 및 재정 상태를 가지고 있는 사람은 누구나 쉽게 기소되거나 추징당할 수 있다. 제도적으로 조세권 남용을 견제하는 불복절차가 있으나 막대한 변호 비용 때문에 이용하기 쉽지 않다. 불공정한 세금에 이의를 제기하려면 세금을 먼저 납부하고 소송해야 한다. 이는 채무자가 논란이 되는 돈을 먼저 갚고 이 돈을 돌려달라고 소송하는 것과 같다. 국가에게 유리한 기울어진 운동장이다. 법 앞에 평등이라는 관점에서 보면 이는 이해하기 어려운 불복제도이다.

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로마시대 세관원이 수입화물을 검사하겠다고 하면 수입상은 화물을 하역하고 검사를 준비해야 한다. 신고 내용이 정확하다면 세관은 하역 비용을 부담했다. 관세청에서도 최근 수입화물 검사에 이 제도를 도입했다. 이러한 제도는 다른 분야에서도 확대되어야 한다. 납세자의 신고를 점검할 필요가 있어 현장 조사를 하는 경우 납세자의 신고가 정확하다면 조사 비용은 국가가 부담하는 것이 공정하다. 많은 납세자가 심한 경우 몇 년에 거쳐 값비싼 세무조사를 받지만 아무런 위법 사항이 없다고 결론 나는 경우가 많다. 이 경우 납세자가 이긴 것으로 보이지만 조사 비용과 시간은 납세자의 몫이다. 성실한 납세자는 세무조사의 시작부터 패자가 된다. 정부는 아무런 죄가 없는 사람도 방어 비용과 시간 부담으로 망가트릴 수 있다.

로마는 법이 정한 금액 이상을 징수한 세무공무원을 처벌했다. 우리는 잘못된 납세자를 처벌하지만 세무공무원을 처벌하지 않는다. 세금을 많이 추징한 공무원은 좋은 평가를 받고 승진한다. 현행 법규는 이러한 관행으로부터 납세자를 보호하지 않는다. 

국가는 처벌하고 징수하려는 욕망을 제어하기 위해 우선 세법을 단순하게 정리해야 한다. 성과를 내기 위해 법을 무리하게 해석하는 공무원을 장려하는 것이 아니라 이를 견제하는 장치를 도입해야 한다. 국가는 형사소송에서 가난한 사람에게 변호사를 지원하고 있다. 국가는 세금 사건에서도 형사사건과 동등하게 시민을 보호하는 장치를 만들고 여력이 없는 시민도 최상급 변호사를 고용한 사람과 같은 보호를 받을 수 있도록 해야 한다.

* 이 글은 "세금이 공정하다는 착각" 이란 본인의 책의 내용을 중심으로 수록하고 있음을 알려드립니다. 

참고문헌

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Fight Flight Fraud (Charles Adams, Euro-Dutch Publishers,1982), The artful dodger: evasion or avoidance, page 266

For Good and Evil (Charles Adams, First Madison Books Edition 2001), Taming the Monster, page 466-468

A history of taxation and expenditure in the western world (Carolyn Webber and Aaron Wildavsky, Simon & Schuster 1986), Goals of the ancient kings and how they achieved them, page 65-76 

Those Dirty Rotten Taxes (Charles Adams, Simon & Schuster 1998), Discovering the Roots of the IRS and the Second Whisky Rebellion, Page 122-123

For Good and Evil (Charles Adams, First Madison Books Edition 2001), Rome Falls: Was it Tax Evasion, page 123-124, Taming the Monster page 461-466, 

Fight Flight Fraud (Charles Adams, Euro-Dutch Publishers,1982), Proposition 13: Format for reform, page 285-287