정책은 누구를 위한 것인가

사람의 시간’을 인프라로 설계하는 교육정책의 PESTEL

정책은 누구를 위한 것인가

— ‘사람의 시간’을 인프라로 설계하는 교육정책의 PESTEL 기반 공생(co-production) 모델

초록

본 논문은 “정책은 누구를 위한가”라는 규범적 물음에 응답하기 위해, 한국의 고교학점제를 사례로 교사와 학생의 ‘시간’을 정책 인프라로 재정의한다. 분석틀로 PESTEL(정치·경제·사회·기술·환경·법제)을 적용하고 공공서비스 공생(co-production) 이론을 결합하였다. OECD의 교육지표와 국가노트, TALIS 관련 통찰, 유네스코 생성형 AI 지침, 교육부 단계별 이행계획 등 공개 2차 자료를 교차 검토한 결과, 교원 시간의 법제적 보장, 디지털 전환의 행정경감 효과에 대한 사전·사후 검증, 지역 리질리언스 설계, 현장–정부–의회 상설 협의체 구축 등 10대 정책 원칙이 도출되었다(OECD, 2024a; 2024b; UNESCO, 2023; Ministry of Education, 2023; Ostrom, 1996; Bovaird, 2007). 결론적으로 교육정책의 정당성과 실행가능성은 ‘숫자 중심 설계’가 아니라 ‘사람의 시간 구조’ 재배치에서 강화된다.

주제어: 고교학점제, 공생(co-production), PESTEL, 교원 시간, 디지털 전환, 정책 거버넌스

Who Is Policy For? A PESTEL-Grounded Co-Production Model that Treats “People’s Time

” as Infrastructure

Abstract

This study reframes teachers’ and students’ time as policy infrastructure, using Korea’s high-school credit system as a case. Combining the PESTEL framework with co-production theory, we meta-analyze open secondary sources (OECD indicators and country notes, TALIS insights, UNESCO guidance on generative AI, and Korea’s stepwise implementation plan). We derive ten design principles, including legal保障 of teachers’ time, pre/post verification of administrative relief via digitalization, regional resilience, and a standing tri-partite forum among schools, government, and the legislature. We argue that policy legitimacy and feasibility improve when the architecture prioritizes the redistribution of “people’s time,” not mere numeric inputs.

Keywords: High-school credit system, Co-production, PESTEL, Teachers’ time, Digital transformation, Policy governance

1. 서론

교육정책은 공익을 지향하나, 실제 효과는 교실이라는 미시 현장에서 검증된다. 고교학점제의 전면 시행을 앞두고 교원 정원·시간 배분, 지역 간 접근성, 평가와 진학의 정합성 등 구조적 과제가 부상하고 있다(Ministry of Education, 2023). 본 연구는 정책 인프라를 ‘사람의 시간’으로 규정하고, 이를 제도적으로 보장하는 거버넌스·재정·법제 설계를 제시한다. 핵심 명제는 다음과 같다. 교육정책의 인프라는 숫자가 아니라 시간이며, 그 시간의 배분이 정책의 정당성과 실행가능성을 좌우한다.

2. 이론적 배경

2.1 PESTEL의 정책 구조화 기능

PESTEL은 외부 조건을 정치(P)·경제(E)·사회(S)·기술(T)·환경(E)·법제(L)라는 여섯 차원으로 구조화함으로써, 교원 확충과 예산 설계, 평가 및 거버넌스 정합성을 체계적으로 연결한다(OECD, 2024a).

2.2 공생(co-production) 이론의 함의

공공서비스 성과는 조직 내부 생산과 시민·현장 참여의 결합에서 증대된다는 이론은 교육 영역에서 교사·학생·학부모를 정책 공동 설계자로 위치시킬 것을 요구한다(Ostrom, 1996; Bovaird, 2007). 이는 현장 피드백을 제도화하고 정책의 연속성을 확보하는 기제로 작동한다.

3. 자료와 방법

본 연구는 OECD 교육지표와 국가노트, TALIS 관련 통찰, 유네스코의 생성형 AI 지침, 교육부의 단계별 이행계획 등 공개된 2차 자료를 메타 분석하였다(OECD, 2024a; 2024b; UNESCO, 2023; Ministry of Education, 2023). 분석 초점은 (가) 교원 여건과 참여, (나) 디지털 전환의 효과성과 윤리성, (다) 지역 간 접근성과 학사 연속성, (라) 법제 기반의 명확성이다.

4. 사례 분석: 고교학점제의 구조적 과제

정치적으로는 교원 배치와 업무 경감을 법제화하고, 현장–정부–의회가 참여하는 상설 협의체로 합의를 축적해야 한다. 경제적으로는 초기 투입 비용이 발생하더라도 교사 번아웃과 이직 감소, 수업의 질 향상 등 장기적 사회적 수익을 기대할 수 있다(OECD, 2024a). 사회적으로는 교사의 의사결정 참여가 직무 만족과 성과를 높이며, 행정 과부하는 수업과 학생과의 신뢰를 약화시킨다(TALIS 관련 통찰; OECD, 2024a). 기술적으로는 LMS·시간표 시스템·생성형 AI 등 도구의 사전 효과성·윤리성 검증과 사후 업무 변화 평가가 필수이며(UNESCO, 2023), 환경적으로는 원격수업·공유캠퍼스·유연 학사제 설계가 재난·기후위기 상황에서 학사 연속성을 보장한다. 법제로는 정원 산정, 학급당 학생 수 상한, 미이수제와 대입 정합성, 개인정보 보호 등 핵심 요소를 명확한 규범으로 고정해야 한다(Ministry of Education, 2023).

5. 정책 설계 원칙: 10대 과제

첫째, 교원 시간의 법제화가 필요하다. 정원 기준, 협력수업, 생활지도 시간을 법률과 예산으로 명시하여 예측가능성을 높인다.

둘째, 행정경감의 성과지표화가 요구된다. 교사 행정투입과 수업준비 시간을 정기 측정·공개해 디지털 전환의 실효성을 가시화한다.

셋째, 상설 3자 협의체를 통해 현장–정부–의회의 피드백 루프를 학기 단위로 운영한다.

넷째, 지역 리질리언스를 강화한다. 공유캠퍼스·순회수업·원격 연계를 통해 접근성과 연속성을 보완한다.

다섯째, 인간 중심 디지털 설계를 채택한다. 생성형 AI·LMS 도입 전 효과성·윤리성·보안성을 심사하고, 도입 후 업무 변화와 학습 성과를 재평가한다(UNESCO, 2023).

여섯째, 평가–진학의 정합성을 확립한다. 학점제·성취평가·미이수제·대입 전형 간 운용·규범의 일관성을 유지한다.

일곱째, 다년도 재정 프레임을 마련한다. 중기 재정을 통해 과목 개설과 교원 운용의 안정성을 확보한다.

여덟째, 데이터 최소주의를 적용한다. 보고 절차를 단일화·자동화하여 교사의 행정부담을 줄인다.

아홉째, 실험–확산 모델을 도입한다. 실험학교→시범→정책화의 단계별 진행과 매 단계의 독립평가 의무화로 정책 실패 비용을 최소화한다.

열째, 국제비교 기반의 연례 평가를 정례화한다. OECD·UNESCO 지표를 기준으로 정책 성과를 점검한다(OECD, 2024a; 2024b).

6. 논의

본 연구는 “교육정책의 인프라는 사람의 시간”이라는 명제를 중심으로, 디지털 전환·재정·법제가 이 시간을 중심축으로 재배치될 때 정책의 정당성과 실행가능성이 동시에 상승함을 보였다. 공생 관점은 현장 참여를 제도화하여 정책의 연속성과 책임성을 높이는 설계 원리로 유효하다.

7. 결론

교육정책은 최종적으로 교실의 교사와 학생을 위해 존재한다. 교원의 전문적 시간 확보와 참여 보장, 인간 중심 디지털 전환, 다년도 재정과 법제 정합성을 결합할 때 고교학점제는 현장 중심의 지속가능한 제도로 정착할 수 있다.

참고문헌

Bovaird, T. (2007). Beyond engagement and participation: User and community co-production of public services. Public Administration Review, 67(5), 846–860.

Ministry of Education, Republic of Korea. (2023). Stepwise Implementation Plan for the High School Credit System.

OECD. (2024a). Education at a Glance 2024. Paris: OECD Publishing.

OECD. (2024b). Education at a Glance 2024: Country Note—Korea. Paris: OECD Publishing.

Ostrom, E. (1996). Crossing the great divide: Coproduction, synergy, and development. World Development, 24(6), 1073–1087.

UNESCO. (2023). Guidance for Generative AI in Education and Research. Paris: UNESCO.