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by Jason Sungil Kang Dec 07. 2017

제주관광 오버투어리즘 딜레마, 해결솔루션은 어디에?

국제 오버투어리즘 현장에서 찾는 실마리

들어가며

제주를 관광으로 방문한 여행객은 잘 인지하지 못하고 있는 사실 하나가 있다. 한국관광지의 핫스팟인 제주에서는 2017년 낯선 단어인 과잉관광(overtourism)과 투어리스피케이션(tourisfication)이 핫이슈였다는 것이다. 오버투어리즘이란 관광지가 수용하고 포용할 수 있는 환경적, 사회적 용량의 한계치에 가까운 관광객이 방문함으로써 관광지의 환경악화와 지역주민의 삶의 질이 악화되는 현상을 말하고, 투어리피케이션은 이로 인해 지역주민이 주인이 아니라 객체화되어 삶의 현장에서 쫒겨나는 것을 의미한다. 여행객의 제주예찬은 끝이 없지만 그 가운데 제주주민들은 삶의 질의 악화를 겪고 있는 것이다.

전례없는 관광산업의 호황기를 맞고 있다는 현재, 오버투어리즘과 투어리피케이션은 왜 발생하고 있는지, 그리고 이에 대해 세계 각지는 어떻게 대처하고 있는지를 간략하게 살펴봄으로써 유사한 문제로 스트레스 받고 있는 제주가 오버투어리즘과 투어리피케이션 문제에 어떻게 대응해 나아가야 할 방향에 대해 생각해볼 것이다.

관광은 굴뚝없는 청정산업인가? 굳건한 믿음에 대한 균열

제주관광의 총량을 살펴보면 2000년 500만명에서 2011년 1,000만명으로 500만명 증가하는데 12년이 걸린 반면 1,000만명에서 1,500만명으로 증가하는데는 4년만인 2015년에 달성했다. 명성있는 관광지가 오버투어리즘과 투어리피케이션을 겪는 현상은 사실 제주에서만 발생하는 지엽적인 현상은 아니다. 프랑스 파리, 스페인 바르셀로나와 마요르카, 이탈리아의 베니스, 네덜란드 암스테르담, 아이슬랜드 레이캬비크 뿐만 아니라 마추피추, 앙코르와트, 타지마할, 중국의 리장, 일본의 아오모리 등 세계 곳곳이 관광으로 몸살을 앓고 있다. 2015년 국제관광객 총량은 12억명이다. UNWTO(세계관광기구)에 국제관광객 통계에 따르면, 2001년 6억7천만명의 국제관광객이 2010년 9억5천만명으로 약 3억명 증가하는데 10여년이란 시간이 필요했던 것이 2015년 12억으로 2억 증가하는데는 단 5년이면 충분했다. 2016년은 12억3천5백만명으로 이중 50%인 약 6억명은 유럽지역을 방문하고 25%(약3억명)는 아시아태평양지역, 16%(약2억명)는 신대륙인 아메리카 대륙을 방문하는 것으로 나타났다.

이와 같은 전례없이 빠른 관광객수의 증가로 관광산업은 유사이래 가장 큰 호황기를 보내게 하고 있다. 그러나 한편으로는 관광산업이 굴뚝없는 청정산업으로 지역발전에 기여한다는 믿음에도 균열이 생기고 있는 것도 사실이다. 왜냐하면 대부분의 관광목적지들은 여행산업의 자신의 지역에 미치는 경제적, 사회문화적 파급효과를 적절하게 관리하지 못했기 때문이다. 오히려 관광지출의 확대를 도모하기 위해 지역주민의 삶의 질을 희생시키더라도 여행산업의 성장을 촉진하는 정책을 펼쳤다. 그 결과 앞에서 언급한 다수의 관광목적지, 특히 유럽지역의 유명 관광목적지인 도시들은 관광증가로 인한 스트레스로 인해 가장 큰 사회문화적 타격을 입고 있다. 이러한 현상을 집약한 것이 오버투어리즘이며 투어리피케이션인 용어인 것이다.

2017년 현재, 유럽의 유명 대도시나 관광지만큼은 아니더라도 오버투어리즘의 문제는 제주지역의 핫이슈이다. 제주의 오버투어리즘 양상은 구체적으로 살펴보면 이들 유럽의 유명 관광목적지와는 다소 차이가 있다. 그것은 섬이라는 고립성과 이로 인한 여러 자원의 한계가 분명한 물리적 환경과 관련되어 있어서이다. 그래서 제주의 경우 오버투어리즘은 양의 문제일뿐만 아니라 전통적인 관광과 관련된 시각, 즉 개발과 보전이라는 두 가치가 충돌하는 양상도 동시에 보이는 보다 복합적인 현상으로 전개되고 있다.

오버투어리즘의 원인

어떤 현상에 대한 대응방안을 찾기 위해서는 그 현상의 원인을 올바르게 진단해야 한다. 현재 글로벌한 관광현상인 오버투어리즘의 원인은 어디에 있는지를 찾아 정리해 보면 다음 몇가지로 정리해 볼 수 있다.

1) 글로벌 중산층의 증가

오버투어리즘의 원인과 관련해 공통적으로 지적하는 부문이 전반적인 세계인구의 증가 경향 속에서 관광수요적 측면에서 관광을 떠날 수 있는 여유있는 인구의 증가가 꼽히고 있다. 관광수요와 관련하여 인과관계가 가장 깊은 요인이 소득이라는 측면에서 글로벌 중산층의 증가는 여행수요의 증가를 동반할 수 밖에 없다. 이와 관련하여 흥미로운 사실은 세계최대 인구밀집지역인 아시아, 특히 중국과 인도 그리고 동남아시아 지역국가의 경제발전으로 인한 이들 지역에서의 여행을 떠날 수 있는 중산층의 증가와 관계 있다는 지적일 것이다.

유럽의 경우 EU라는 단일 경제권으로 인해 유럽인 자체의 역내이동수요를 촉진하는 제도적 장벽의 제거도 원인이 있지만 아시아 지역의 신흥 관광객 송출국가로 등장한 중국과 인도경제의 성장 또한 오버투어리즘을 촉진하는 주요 변수로 언급되고 있는 것이다. 그럼에도 불구하고 이 아시아 국가들은 저변에 더 많은 여행객을 송출할 수 있는 인구규모를 가지고 있고 아직도 경제성장의 잠재력이 높은 신흥시장이란 점에서 오버투어리즘의 문제는 단기적 현상으로 끝나지 않을 것 같다.

2) LCC의 성장

LCC(Low Cost Carrier: 저비용항공사)는 기존 풀서비스를 제공하는 대형항공사(FSC: Full Service Carrier)에 비해 기내서비스 최소화, 항공기 기종 통일을 통한 유지관리비 절약, 인터넷 티켓판매, 저가공항이용 등으로 비용을 절감해 FSC에 비해 상대적으로 저렴한 운임을 제공하는 항공사를 말한다. 1971년 미국 사우스웨스트 항공이 성공을 거둔 후 1990년대 초 유럽, 2000년대 초 아시아로 확산되었고, 국내에서는 2005년 한성항공을 시작으로 2010년대 본격적인 LCC의 시대로 접어들었다 볼 수 있다.

오버투어리즘의 원인 중 하나로 수요측면에서 글로벌 중산층, 즉 소득의 증가라면 공급측면에서는 LCC로 인한 여행비용의 감소가 대표적인 원인으로 볼 수 있다. eurocontrol 자료를 보면, 2007년 이후 FSC의 점유율은 하락하고 있는데 반배 LCC의 점유율은 지속적으로 상승하여 2016년 전세계 항공수요의 약 30%를 차지하는 것을 볼 수 있다. 한편 여행과 관련해 LCC는 특히 유럽에서 보다 확고한 위치를 확보한 것으로 보이는데, 단거리와 중거리 노선에 대한 영향력이 상대적으로 큰 것으로 보고 되고 있다.

자료: http://www.eurocontrol.int/ 자료: OAG; A.T. Kearney analysis

3) ICT 기술의 확산 - 스마트폰 등

관광은 일상생활 공간에서 미지의 공간으로 떠나는 현상이다. 즉, 정보가 충분한 공간에서 정보가 불충분한 공간으로 이동은 그 정보부족으로 인해 위험과 비용부담이 크다. 최근 SNS와 스마트폰의 확산과 같은 정보기술(ICTs)의 발전은 여행객의 이러한 심리적 부담을 덜어줌으로 인해 여행수요의 확산에 중요한 역할을 하고 있다. ICTs의 관광산업에의 영향과 관련하여 eurostat의 자료를 통해 확인하면, 2014년 기준 관광숙박업 잉용과 관련해 유럽내 관광객의 55%가 온라인 예약을 하며, 전체 여행교통수단 중 온라인 예약 비율도 24%로, 이 중 항공기 예약은 10명 중 약 7명이 온라인으로 예약하는 등 ICTs의 발달은 여행객에게 편의성을 높여주고 있는 것으로 나타났다.

자료: http://ec.europa.eu/eurostat

한편 중국여행시장에 한정된 자료이기는 하지만 여행계획과 예약에 중국여행객의 80%는 스마트폰을 비롯한 데스크탑, 랩탑 등을 사용하고, 중국해외여행객의 17%에 이르는 등 여행의 전일정에 손안의 컴퓨터인 스마트폰 활용은 더욱 증가할 것으로 예측되고 있다. 중국뿐만 아니라 해외여행객에게 구글맵과 트립어드바이저, 스카이스캐너나 카약, 에어비앤비나 부킹닷컴과 같은 여행관련 앱과 인스타, 페이스북, 트위터, 유튜브 등의 앱은필수어플이 되었다.

자료 : 2015 세계관광경제포럼( global tourism economy forum)

요약하면, 여행수요적 측면에서 전세계적인 경제발달로 인한 전반적인 소득증가, 여행공급측면에서의 가장 큰 장애요인이자 비용의 큰 부문을 차지하는 항공교통과 같은 이동비용의 감소, 여행과 관련한 정보적 측면에서 관광지에 대한 정보획득 비용의 줄여주고 접근성도 높여주는 ICT기술의 발달 등이 2010년대 복합적이고 집중적으로 작용함에 따라 여행객의 급격한 증가를 도모했고, 일부 역사 및 문화적 브랜드가 강한 관광지에서는 수용력을 초과하는 관광객 유입으로 인한 오버투어리즘 문제가 발생하는 것으로 여겨진다.

오버투어리즘 대응 사례

빠른 관광객 증가 속도는 지역이 방문객을 수용할 수 있는 물리적, 사회문화적 충분한 준비 시간없이 단지 외부요인에 의해 견인됨에 따라 관광지는 관광객의 시선과 이에 부응하는 상품화, 자본화 논리에 의해 지역 공간이 재구조화되고 변형된다. 관광지 주민이 아무런 장애없이 뛰어놀던 한가로운 해변은 자본에 의해 배타적인 공간으로 재탄생된다. 나아가 관광지 주민의 삶 자체가 관광에 의해 상품화, 객체화되며 이 과정에서 관광성장으로 인한 편익을 누리기 보다는 그늘로 인해 삶의 질 악화를 경험하게 되는 것이 일반적이다. 지가상승, 난개발로 인한 환경악화, 교통체증, 쓰레기와 수질오염, 지역민간 갈등증가 등 사회적 문제가그 대표적인 예이다.

그렇다면 오버투어리즘으로 인해 삶의 공간이 관광지로 급속하게 변화하면서 발생하는 환경적, 사회문화적 공간변형 과정에서 발생하는 문제를 해결하기 위해 먼저 경험하고 있는 지역이나 국가들은 어떻게 대응하고 있을 까? 이를 간략하게 요약해보면 다음과 같다.

1) 관광수요의 억제와 분산

관광수요를 억제하고 분산한다는 것은 관광총량을 통제하겠다는 의미라 볼 수 있다. 관광수요 억제책은 단순하면서도 확실한 오버투어리즘 대응책으로 가장 많이 거론되는 방법이다. 예를 들면, 스페인의 대표적인 여름관광지인 발레아릭 제도의 마요르카 등은 여름 성수기 방문객에게 관광세(tourism tax)를 부과하는 등의 비용적 부담 지우게 함으로써 총량을 억제하려 하고 있고, 바르셀로나나 베니스, 산토리니와 같이 유럽지역에서는 오버투어리즘의 원흉이라 지적되면서 단기체류 방문객만 양산하고 지역에 실질적인 도움을 주지 못한다고 비판받는 크루즈 방문객을 제한하기 위해 크루즈 입항 횟수를 제한하는 등이 대표적이다. 그리고 도시가 아닌 환경민감성이 큰 관광지인 경우에는 하루 방문객 수를 제한하여 총량관리를 하는데, 마추피추 등은 방문 예약제를 통해서만 접근이 가능하게 하고 이를 통해 하루 방문객 수를 통제하는 등의 정책을 도입하고 있다.

한편, 암스테르담과 같은 곳은 발달한 ICT기술의 적극접 도입을 통해 오버투어리즘 문제를 해결하는 등 참신한 방법을 도입하고 있다. 즉, 몰리는 곳과 이로 인해 숙박시설 등의 가격정보를 실시간으로 스마트폰을 통해 방문객에게 알려주거나 지역의 각종 커뮤니케이션 채널을 통해 관광객이 인지하게 하고 이와 더불어 대안적 선택지의 안내와 인센티브 정보 등을 제공함으로써 자연스럽게 특정지역에 몰리는 관광객을 분산시키려는 것이다. 그런 한편으로는 도심지에 호텔신축을 제한하는 등의 공급억제책도 동시에 펼치고 있다. 베니스는 크루즈선 입항 제한과 더불어 관광객 인식개선을 위한 캠페인을 진행을 병행함으로써 관광지가 테마파크가 아니라 지역주민이 삶이 공유되고 있는 공간임을 주지시키고 있다.

깨어지기 쉬운 자연환경이 중심되는 관광지나 섬관광지는 보다 엄격하게 총량제한을 하고 있다. 페루에서는 잉카트레일(Inca trail) 참여자 수를 하루 500명, 마추피추 방문객은 하루 2,500명으로 제한하고 있으며, 그리스의 산토리니와 뉴질랜드의 밀포드 트레일, 오스트레일리아의 로드하우(Lord howe island)섬, 갈라파고스 섬은 그 대표적인 예이다. 이에 반해 아무런 수요제한이 이루어지지 않아 하루 평균 19,000여명이 방문하는 타지마할의 경우 오염원의 증가로 인해 건축물의 변색으로 고통받고 있다.

이외에 세계 각지의 오버투어리즘에 대한 다양한 대응사례를 보다 자세히 살펴보면 아래와 같다.

자료: H. Goodwin(2017).

2) 총량제한 정책의 딜레마

오버투어리즘에 고통받는 다수의 관광지가 대체로 수요의 총량을 제한하거나 공급의 억제와 같은 정책을 통해 문제해결을 도모하고 있다. 하지만 이와 같은 수요억제 또는 총량을 제한하는 방법과 같은 대응책은 관광수입의 감소, 엘리트관광의 부활과 같은 그늘도 드리울 수 있는 것도 사실이다.

국민대다수의 소득이 낮고 관광수입에 대한 의존도가 높은 캄보디아나 몰디브와같은 저개발국의 경우 총량제한은 곧 수입과 일자리의 감소를 뜻하기 때문에 쉽게 총량제한 정책을 펼치기 어려울 수 있다. 따라서 총량제한은 지역의 경제적, 사회문화적 상황을 고려해 매우 조심스럽게 접근해야 한다. 한편, 총량제한은 엘리트 관광의 부활, 즉 자원의 희소성을 증가시켜 접근비용을 상승시킴으로 인해 부자들만이 지구의 대자연의 경이로움을 즐길 수 있게 할 개연성도 높다고 경제학자들은 경고한다. 만약 공정한 접근을 위해 줄을 서게 하거나 경매, 예약을 한다면 이를 위한 표는 마치 콘서트 티켓처럼 높은 값으로 재판매될 개연성도 있기 때문이다.

결국 관광총량을 제한하는 정책이란 흔히들 이야기 하는 '지속가능한 관광(sustainable tourism)'을 추구하는 목표로 삼자는 의미이다. 그러나 관광에서 지속가능성의 추구가 현실에서의 실천적 목표로 잘 받아들여지지 않고 정치적 또는 이상적이라 냉소적으로 시각을 갖는 이유도 부정적 영향이라는 그늘이 있기 때문이다. 총량제한 정책, 다시 말하면 지속가능한 관광의 딜레마를 관광객과 관광산업, 지역(지역정부)의 측면에서 요약하면 다음과 같다.

지속가능한 관광의 딜레마

오버투어리즘에 대처하는 우리의 자세

사람들에게 매력을 어필해 방문을 유도하는 도시와 장소는 한정되어 있는데 반해 관광객의 증가속도는 이들 도시와 장소가 대응하기에는 너무 빠르다. 이들 오버투어리즘으로 고통받고 있는 관광목적지의 사정에 관광객은 무지할 만큼 이기적이다. 관광객의 수에 생존이 걸린 관광산업은 이윤추구의 성장동력을 이끌려 마치 아메바와 같이 자기복제를 계속할 것이다. 이들 도시와 장소는 또한 미디어를 통해 끊임없이 이미지가 복제되고 이에 방문객들은 자극받게 될 것이다. 즉, 제주지역 주민의 입장과는 상관없이 제주를 방문하는 관광객 입장에서는 여전히 이 문제는 아무 관계가 없다. 여전히 효리네민박, 각종 여행프로그램, 먹방에 소개되었던 곳을 찾고 증명사진(?)을 찍고, 그것을 널리 알리는 등 복제이미지를 생산하기에 열심이고, 관광지출액만큼의 여행만족도를 높이려 할 것이다. 총량의 제한은 지역형평성이라는 중앙의 논리에 의해 제약을 받을 가능성, 이동권 자유와 행복추구권의 제약이라는 헌법적 가치에의 도전이라는 인식의 벽을 넘어야 할 수 있다. 관광수입 감소에 대한 두려움과 엘리트 관광의 부활 그리고 이와 관련한 개발과 보전 세력간의 갈등확산도 걱정거리이다.

스페인의 '프로모션에서 관리와 계획', '(관광정책의 투명성과 공정성 제고를 위한) 거버넌스의 확대'란 문구에 유난히 눈이 가는 이유는 무엇일까? 관광성장은 하되, 지역주민의 삶의 질을 되도록 악화시키지 않는 범위에서의 성장이란 다소 이율배반적인 목표를 추구하기 위한 최선의 방법은 관광성장을 지역이 통제, 관리할 수 있는 범위내에서의 성장이 아닐까 싶다. 이와 관련하여 Page 교수가 미래 관광의 트랜드로 소개하는 '관리된 관광(managed tourism)' 개념은 오버투어리즘에 신음하는 세계관광 지역에서 음미해볼 부분이 있는 것 같다.