[RfP 분석] 르완다 교통 분야 ODA 국별협력사업
르완다 그린 모빌리티 서비스 개선사업은 KOICA의 예비조사와 기획조사를 통해 구체화되었습니다. 저도 해당 사업의 예비조사, 기획조사 분석을 통해 이 사업을 관심있게 지켜보며 나름의 분석과 평가를 해봤습니다.
예비조사와 기획조사를 거치면서 해당 사업은 수원국인 르완다 키갈리시의 실질적인 수요와 정책적 우선순위를 반영하여 보다 정교하고 실행 가능한 계획으로 발전한 점이 인상적이었습니다. (해당 내용은 기획조사분석 파트에 상세히 기재되어 있습니다)
혹시 해당 사업을 잊으신 분들을 위해 간단히 르완다 교통 서비스에 대한 문제를 언급하자면,
① 키갈리시 내 중장기 운영 전략이 부재하며, 특히 e-mobility, 안전관리 및 교통 소통 관리 체계가 부족
② 버스 터미널 개선보다 버스 정류장 시설 개선에 대한 정책적 우선순위가 높으며, 기존 버스 정류장은 낙후되었고 광고 위주로 설치되어 이용객 편의성이 크게 저하됨
③ RURA(르완다 공공규제청)가 교통카드 시스템을 통해 GPS 정보를 받고 있으나 정확도가 낮아 실시간 운영에 활용되지 못하고, 키갈리시에는 이를 수집하고 활용할 센터와 시스템이 부재함
④ 전기버스 도입이 저조하고 (500여 대 중 15대), 충전 시설이 시 외곽에 1개소만 설치되어 운영이 어려우며 전기버스 운영 및 유지보수에 대한 현지 전문 인력이 부족함
이에 오늘의 분석은 이 타당성조사 결과를 바탕으로 작성된 제안요청서(RfP)를 검토하고 핵심 과업에 대한 수행 제안 전략(안)을 작성해보고자 합니다.
RfP의 목차는 아래와 같습니다.
제안 요청내용, 입찰 안내사항, 제안서 작성 안내사항, 평가 안내사항 등 PMC 선정에 대한 안내를 매우 상세히 전하고 있습니다.
다만, 아쉬운 점은 해당 입찰공고에 사업집행계획서와 같은 자료가 첨부되어 있지 않아 입찰사의 입장에서 사업을 다시 찾아야하는 수고로움이 있을 것 같다고 생각했습니다. (실제로 해당 입찰에 참가하는 회사의 경우에는 물론 해당 자료 외에도 여러 자료를 조사하여 꼼꼼히 확인해야겠지만 말이죠)
해당 PMC 용역은 전체 사업 예산 1,430만 달러 중 약 390만 달러를 집행하며 PMC가 직접 수행하는 컨설팅, 관리, 감독 용역에 대한 예산입니다. 전문가파견, 기자재비(버스 등), 정보화(시스템 개발) 등이 제외되었습니다.
집행계획서 대비 제안요청서 상 변경된 부분 상세 비교
기획조사 결과보고서는 사업의 논리적 타당성을 확인하고 총괄적인 사업 실행 계획을 수립한 반면, 제안요청서(RfP)는 PMC 용역 수행을 위한 세부적인 업무 범위와 투입 자원 기준을 명확히 제시하는 단계입니다. 사업의 큰 틀은 기획조사 결과를 따르고 있으나, 몇 가지 중요한 부분이 구체화되거나 조정되었습니다.
해당 사업을 조금 더 이해하고자 제안서 양식 중 <Ⅱ.기술 부문>과 <Ⅲ.사업관리 부문 중 2. 사업관리방안> 그리고 <Ⅳ.제안내용 고도화 방안>에 대한 내용을 작성해보고자 합니다.
Ⅱ.기술 부문
1. 사업이해도
1-1. 제안의 특징과 차별성
시스템 구축 사업의 성패는 기술적인 완성도뿐 아니라 수원기관의 활용 의지 및 시민의 행태 변화에 달려 있으므로 본 사업의 성공을 위해 '3H 전략 (Highly Executable, Highly Sustainable, Highly Usable)'을 제시하며, "ICT 활용 극대화를 위한 시민 행동 변화 커뮤니케이션 (BCC) 전략"을 핵심 차별 전략으로 추진하여 Outcome 달성에 기여함.
1-2. 과업대상지 분석
키갈리시는 오토바이 택시(Moto Taxi)의 접근성 및 편리성이 매우 높아, 대중교통 이용률을 높이기 위해서는 버스 시스템이 '실시간성 및 정확성'에서 모토 택시를 능가해야 함. GPS 정확도 문제를 해결하기 위해 차량 단말기(OBE)의 GPS 수신 및 통신 환경 최적화 설계를 최우선으로 하며, 정류장 개선 시 모토 택시 주요 정차 지점과의 경쟁 구도를 고려하여 대중교통 활용 전환 효과를 극대화할 수 있도록 제안함.
1-3. 현지특성을 고려한 과업 추진 전략
내륙국가인 르완다의 지리적 특성은 본 사업의 가장 큰 위험요소이므로, 단순 물류 지연을 넘어선 재정적 리스크 관리가 필수적임.
- 기자재가 몸바사항(케냐)이나 다르에스살람항(탄자니아)을 통해 들어올 경우, 최종 목적지인 르완다에 도착하기까지 케냐, 우간다, 르완다 3국에서 관세를 중복 부과받을 최악의 시나리오를 고려해야 함.
- 이론적으로는 보세운송을 통해 최종 목적지에서만 통관하면 되지만, EAC(동아프리카 공동체)의 관세 동맹이 완전하지 않아 경유 국가에서 관세를 선납부 후 환급받는 절차는 사실상 불가능에 가까움. 이는 사업 예산에 계상되지 않은 심각한 비용을 초래할 수 있음.
- 또한, 통관 문제 해결을 위해 항구의 보세창고에 장기간 기자재를 보관할 경우, 관세보다 더 큰 금액의 보관료(Demurrage)가 발생할 수 있으며, 이는 면제 조항이 없어 전액 사업자 부담으로 돌아옴.
따라서 과업 추진 전략으로,
① 통관 및 운송 경험이 풍부한 현지 파트너를 조기에 선정하여, 최악의 경우(관세 3회 납부)까지 고려한 예산 및 행정 대응 계획을 수립해야 함.
② 관세 문제 발생 시, 무기한 대기로 인한 보관료 증가를 막기 위해 '선통관 후환급' 절차를 밟되, 환급을 집요하게 추진할 전담 인력과 전략을 마련하는 것이 현실적인 대안이 될 수 있음.
③ SPIU 협력 강화를 위해 BMS 센터 건설 시 PMC 건축 전문가는 현지 SPIU 및 시공사와의 주간(Weekly) 단위 품질 감리 및 공정 모니터링 체계를 구축하여 설계 및 시공 품질을 확보함.
2. 과업 세부실행방안
2.1 기본방향
본 사업은 교통 시스템의 근본적인 체질 개선과 편의성 증대를 목표로 함. 이를 위해 다음 세 가지 명확한 기본방향을 설정함.
· 결과 중심: 시민이 체감하는 '실질적 편익' 창출
- 버스 정보 시스템(BIS)을 설치하는 '산출(Output)'에 그치지 않고, 대중교통 이용률 증가라는 명확한 '성과(Outcome)'를 지향함
· 실행 중심: 데이터 기반의 '지속가능한' 모델 구축
- 모든 의사결정은 과학적 데이터 분석에 근거하며, 일회성 원조가 아닌 르완다의 자립적 운영 역량 확보를 지향함.
- 체계적인 기술 이전과 현지 인력 교육을 통해 사업 종료 후에도 시스템이 안정적으로 유지 및 발전될 수 있는 기반을 마련함.
· 관리 중심: '다층적 협력 거버넌스'를 통한 안정적 사업 추진
- 전략적 의사결정은 '사업운영위원회'에서, 신속한 실무 현안은 '기술 실무협의체'에서 처리하는 역할 분담으로 사업 지연 리스크를 최소화함.
- 모든 이해관계자와의 투명하고 긴밀한 협력을 통해 복잡한 현안을 효율적으로 해결하고 사업의 안정적인 추진을 보장함.
2-2. 도심 모빌리티 전략 수립
· 기존 정책 검토 시 월드뱅크, JICA, GIZ 등 타 공여기관의 사업과 중복되지 않는 연계성을 확보하고, 특히 키갈리시가 요청한 e-mobility 구축 전략을 중심으로 재정 및 예산 운용 전략을 현실적으로 수립함.
· 전략 보고서에는 BMS 데이터 분석을 통해 버스 노선이 닿지 않는 'Last-mile' 구간을 정의하고, 해당 구간에서 Moto Taxi가 승객을 환승 연계하는 서비스 모델을 제안함. 그리고 어린이, 노인, 장애인 등 교통약자의 이동성을 보장하는 포용적 모빌리티(Inclusive Mobility) 전략도 반영함.
· 또한 "효율적인 충전소 입지 분석", "전기버스 도입 확산을 위한 보조금 정책", “특정 구역 차량 총량제” 등 르완다 정부가 스스로 친환경 교통 정책을 수립할 수 있도록 과학적 근거를 담은 정책 제언을 포함하여 수원국의 정책 결정에 도움을 주도록 지원함.
· 본 사업의 BIS/BMS 시스템 구축은 Output에 해당하지만, 이것만으로 Outcome인 '원활한 교통'이 달성될 수는 없음. 시스템은 버스가 언제 오는지를 알려줄 뿐, 버스가 제시간에 오도록 만드는 것은 물리적인 인프라의 영역임. 키갈리 시내의 고질적인 교통 정체를 고려할 때, "ICT 시스템의 효과를 극대화하기 위한 외부 가정(Assumption) 충족 방안"이 전략에 반드시 포함되어야 함.
· 따라서, 도심 모빌리티 전략 수립 시 다음 내용을 핵심 정책 제언으로 포함할 것을 제안함.
① 버스전용차로(BRT, Bus Rapid Transit) 도입 로드맵 제시: 페인트 도색만으로 막대한 효과를 낸 한국의 사례처럼, 저비용 고효율의 물리적 인프라 개선 방안을 제시하여 사업의 성과를 담보함.
② 서울시 버스 시스템 벤치마킹: 간선(파랑), 지선(초록), 광역(빨강)으로 이어지는 서울의 위계적인 버스 시스템과 환승 할인 체계를 도입. 키갈리시의 규모에 맞는 단계별 도입 전략을 제언하여 본 사업 이후의 2, 3차 후속 사업으로 연계될 수 있는 청사진을 제시하는 것을 제안함.
2-3. 키갈리시 도심모빌리티 역량 강화
중기 초청연수(3명/3개월)와 현지연수(4개 분야/총 10개월)의 성과를 극대화하기 위해, '운송 계획, ITS, 전기차 운영/정비'에 대한 역량 강화는 교통 정책을 수립하고 시스템을 직접 운영하는 키갈리시 및 RURA 공무원을 핵심 대상으로 연수를 진행함.
또한, "BMS 데이터를 활용한 실시간 교통 통제 및 효율적인 단속 방안" 등 교통경찰의 직무와 직접적으로 연계된 내용으로 별도의 특화된 단기 세션을 마련하여 교육하는 것을 제안함.
2-5. 실시간 버스 운영시스템 개선
· RfP에서 요구하는 12가지 SFR (시스템 기능 요구사항)을 충족시키는 것을 기본 전제로, BIS/BMS 설계의 우선순위를 ①데이터 신뢰성 확보 (GPS 정확도 및 운행 위반 검지), ②사용자 인터페이스(BIT/App) 편의성 극대화에 맞춤. 특히 RfP가 요구하는 운행 위반 검지 기능 (노선 이탈, 과속, 무정차 출발, 지연 출발 등)을 철저히 구현하여 대중교통 관리 체계 개선(Output 2.2 목표)에 직접적으로 기여함. 시스템 감리(PC3)와의 협력을 통해 개발 초기 단계부터 품질 기준(POD)을 충족시키도록 관리함.
· BIS/BMS 개발 시, 기술적 완성도뿐만 아니라 사용자 인터페이스(UI/UX)의 직관성과 편의성에 집중하며, 앞서 제안한 시민 행동 변화 커뮤니케이션(BCC) 전략을 시스템 개발 일정과 긴밀히 연계하여, 시스템이 단순 '구축'되는 것을 넘어 시민들에게 '널리 사용'되도록 만듬.
· "데이터 거버넌스 및 보안 정책 수립"을 통해 사업 초기 키갈리시와 협의하여 데이터 소유권, 활용 범위, 개인정보보호 가이드라인을 포함한 데이터 거버넌스 정책을 수립하고, 이를 시스템 설계에 반영하여 기술적 보안 요구사항을 충족시킴.
2-6. 친환경 대중교통수단의 운영
도입되는 전기버스 2대 및 충전기 1식의 시범 운영은 2028년 개항 예정인 부게세라 신공항 노선에 투입하는 계획을 추진함. 이를 위해 공항 관리 공사(ATL), RURA, 키갈리시 간의 3자 노선 승인 협력체계를 PMC 주도 하에 조기에 구축함. 또한, 전기버스 운영 경험 부족 문제를 해결하기 위해 현지 정비 인력 대상의 심층 기술 교육 및 매뉴얼 제공을 수행함.
Ⅲ.사업관리 부문
2. 사업관리 방안
2-1. 성과관리
기초선 조사(Baseline Survey)를 통해 PDM 논리구조 및 지표의 타당성을 재검토하고, 기획조사 결과보고서 분석에서 제안한 '효율성' 및 '체감도' 관련 지표 (정책 이행률, 대기 시간 변화, 이용자 만족도)를 보조지표로 도입하여 사업 성과 측정의 귀인성을 높임.
(기존 PDM)
(수정 제안 PDM)
2-2. 일정관리
추진일정의 경우 기존 집행계획서와 큰 차이없이 진행될 것으로 예상되며, 기존 계획대비 더 상세한 WBS가 필요할 것으로 보임.
2-3. 위험관리
거버넌스 위험에 대한 대응 방안을 최우선으로 제안함. PSC(사업운영위원회)는 연 2회 주요 정책/전략 사안에 집중하고, PMC, 키갈리시, 버스사업자, RURA 등 실무 기관이 참여하는 '주간 기술 실무 협의체(Working Committee)'를 구성하여 시스템 설계, 장비 사양, 설치 위치 등 기술적 결정 사항을 신속히 처리함. 또한, 기술 실무 협의체에서 2주 이상 합의에 이르지 못하는 안건은, 합의/불합의 내용을 명시하여 즉시 PSC 사전 안건으로 상정하는 공식적인 에스컬레이션 절차를 수립하고 운영함.
2-4. 사후관리
사후관리 계획은 본 과업의 주요 산출물(전략, 시스템, 시설, 전기버스)의 지속가능성 및 효과성 제고를 위해 구체적으로 기술되어야 하며, 사업 종료 전 1개월 이내에 사후 관리계획서를 제출해야 함.
2-5. 모니터링 및 산출물 품질관리
가. 성과 및 현장 모니터링
• 보고 주기 및 양식: 반기 보고와 연차 보고를 수행하며, 정기적인 모니터링 주기, 방법, 주체, 보고 일정을 구체화하여 작성함.
• 필수 관리문서: 성과관리 계획서 (성과점검양식 포함), 기초선조사 보고서 (Raw Data 포함, 착수조사 종료 후 1개월 이내 제출), 반기 보고서, 연차 보고서 등 필수 관리문서를 제출함.
• PDM 재검토: 착수조사 이후 기존 PDM의 논리구조, 지표, 가정 등에 대해 수정·보완 의견을 제시하고 KOICA와 상호 협의함. 정책 활용도, 시스템 접근 건수 등 객관적인 성과지표의 측정 방법을 명확히 제시하고 기초선 조사를 수행함.
나. 산출물 품질관리 )
• 품질 기준: 각 사업 산출물(Output)은 POD(산출물 품질기준 총괄표)에 명시된 품질 승인 기준을 100% 충족하도록 관리함.
◦ 예: BIS/BMS 시스템 개선의 경우, 시스템 요구사항 및 성능 기준 100% 부합을 질적 기준으로 하며, 센터 설계 기준 100% 부합을 양적 기준으로 함.
• 품질 검증 활동:
1. 기술 문서 검토: BIS/BMS 요구분석 결과 보고서, 기본/실시설계 보고서, 개발 보고서 등 주요 보조 산출물의 작성 및 제출 시점을 명확히 관리하고, PMS 시스템에 등록된 품질 기준(OD)에 따라 검토 의견을 반영함.
2. 테스트 관리: 시스템 테스트 요구사항에 따라, 단위 테스트, 통합 테스트, 시스템 테스트를 위한 구체적인 틀과 적용 방안을 제시하여 기능 오류를 최소화함. 기능 구현의 정확성은 사용자(수원국)가 직접 테스트를 수행함으로써 평가함.
3. 현지 시공 품질 관리: BMS 센터 건설은 현지 SPIU가 주관하므로, PMC 건축 전문가는 실시설계 도서 검토 및 시공 단계별 모니터링 및 준공 검사 지원을 통해 센터의 품질(면적 300㎡ 등)을 확보함.
2-6. 국내외 사업홍보일반 시민의 '행동 변화 유도(BCC)'에 초점을 맞춤. BMS/BIS 및 App 서비스 개시 시점에 맞춰 시민 대상 BIS/App 사용 교육 및 대중교통 이용 문화 개선 캠페인(교통안전 수칙 등)을 라디오, 버스정류장 광고판, 모바일 채널 등을 통해 대대적으로 시행하도록 계획함.
Ⅳ.제안내용 고도화 방안
동반성장 노력 및 사회적 가치 실현 방안 (ESG 포함)을 제안함.
본 사업의 성공은 공공 부문의 역량만으로는 한계가 명확함. 대중교통 서비스의 최종 전달자는 민간 버스 회사와 그 종사자들이기 때문에 민관협력(Public-Private Partnership) 기반의 역량 강화 방안을 추가로 제안함.
민간 부문 참여자 역량 강화 프로그램 신설:
현재 공무원 중심으로 계획된 초청연수 및 현지연수 과정에 민간 버스회사 운영자, 정비 인력, 노조 대표 등을 일부 포함시키는 것을 제안함. 이를 통해 정책(공공)과 현장(민간)의 간극을 줄이고, 시스템 도입에 대한 민간 부문의 수용성을 높일 수 있음. 한국의 버스 준공영제 사례처럼, 공공의 관리감독과 민간의 운영 효율성이 결합될 때 시스템은 지속가능하게 발전할 수 있을 것으로 사료됨. 이는 사업의 성과를 장기적으로 담보하는 핵심적인 고도화 전략이 될 것임.
마치며,
사실 본 르완다 그린모빌리티 사업의 경우 제안요청서(RfP)가 상당히 기술적인 내용들이 많아 제가 잘 모르는 부분은 스킵했습니다.
그러나 현장에서의 경험을 토대로 르완다 키갈리시의 거리, 버스를 기다리는 사람들, 그리고 더 나은 도시의 미래를 꿈꾸는 현지 공무원들이 해당 사업을 통해 더 성장하고 발전되길 바라는 마음에 작성하였습니다.
본 사업이 KOICA의 또 하나의 성공적인 프로젝트로 기록되고, 르완다 교통 시스템이 스스로 성장하는 진정한 '변곡점'이 되기를 진심으로 바랍니다. 첨단 시스템이 전시품처럼 놓이는 것이 아니라, 시민들의 일상 속에 깊숙이 스며들어 시스템이 교통 시스템을 조금 더 안전하게 해주어야 한다고 생각합니다.
이상으로, 르완다 교통 ODA 국별협력사업을 3단계(PCP-심층기획조사-RfP)에 걸쳐 분석해봤습니다.
다음에는 타 국가에서 진행한 농촌개발 소득증대 사업의 종료평가 결과보고서를 분석해보고자 합니다.
긴 내용 경청해주셔서 감사드리며, 다음 콘텐츠도 기대해주세요.
