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by 김반장 Jun 24. 2019

[칼럼]손혜원의원에 가려진 진짜 중요한 이야기

도시재생에 대한 이해가 있다면, 큰 과제가 보인다

지난주 목포발 대형 뉴스가 터졌다. 손혜원 의원이 목포시청 관계자로부터 보자료를 취득하고 이를 이용해 차명으로 부동산을 취득했다는 혐의로 기소되었다는 것이다. 정치에 관심없는 사람들에게는 그것이 무슨 큰일이냐고 하겠지만, 도시재생이라는 분야에서 일하고 있는 나와 같은 사람들에게는 정말 엄청난 이야기였다. 단순히 손혜원의원이 투기를 했느냐 아니냐에 대한 이야기였으면 이정도는 아니었다. 또 단순히, 목포가 앞으로 어떻게 되느냐에 대한 이야기였으면 이정도는 아니었다. 지난주에 우리를 강타한 이슈는 지금까지 진행된 수년의 일들의 근간을 뿌리채 흔들어 버리는 파괴력을 가지고 있었다. 어지간하면 이런 이슈는 침묵하고 싶다. 손혜원 의원이 어떤 생각으로 무엇을 했는지에 대해서 큰 관심도 없다. 하지만 주말을 지나면서 불편한 목소리가 눈덩이처럼 불어나는 것을 보면서 도시재생과 관련된 일을 하는 사람들에게 보이는 이슈가 무엇인지에 대해 정리할 필요를 느꼈다.


긴 글의 마지막에는 세줄로 요약해 두었다.




일단 몇가지는 확실히 해두어야겠다.

첫째, 나는 절대 법리적인 해석에 딴지를 거는 것이 아니다. 그럴만한 지식도 통찰도 없을 뿐더러, 아마 나와 같이 일했던 모든 사람들이 가장 극도로 경계하는 것이 정치와 관련된 이슈에 몸을 실어 보내는 것이라 생각한다.
둘째, 내가 가지고 있는 이야기의 조각들은 그 출처를 명확히 밝힐 수 없는 부분도 존재한다. 다만, 비슷한 일을 하는 동료들이 검찰수사를 받았고, 이들의 이야기는 한가지 지점으로 향하고 있었다. 그들에게 가해질 혹시나 모를 압력을 피하고 싶다.
셋째, 이 사안에 대한 제대로 된 이해를 위해서는 적어도 6년, 길게는 20년을 되돌아가야한다. 무엇이 그리 복잡하냐고 물으면, 그만큼 도시재생 관련분야에서는 상식과도 같은 일이었다고 답하고 싶다.

그래서 조금은 길고 지루해질 수도 있는 글이지만, 완독을 하고난 후에는 앞으로 이와 관련된 이슈에서 팩트와 말 흐리기를 구분할 수 있으리라 생각한다.




이해하기 1. Top-down 과 Bottom-up


요즘 시사에 밝으신 분들은 북핵의 협상방식에서 자주 들어봤을 말일테다. 사실 도시계획에서 이 용어는 매우 중요한 변곡점을 함의한다. 둘 중에 정답이 있거나, 어떤 방식이 더 좋다고 이야기 할만한 것도 아니다. 다만, 경험적으로 둘의 차이가 나타내는 결과가 다를 수 있다는 것은 어느정도 합의가 되어 있다고 볼 수 있다.


Top-down은 정책의 결정을 소수의 전문가나 입안자를 통해 이루는 방식이다. 국토교통부에서 전국의 토지를 이용할 큰 그림을 그리면, 그에 대응하도록 각 시, 도에서 기본계획을 마련한다. 이 계획에 의거해서 각 지침이 만들어지고, 각 개별건축은 지침을 준용해야 하는 구조이다. 조금 쉽게 예를 든다면, 우리집의 통장을 관리하는 내무부장관님께서 이번달 지출계획을 세우시고 내게 용돈을 내려주시면, 그에 맞춰서 월간 지출계획을 세우고 살아나가야 한다. 이 과정에서 용돈을 받는자의 의견은 참고의 대상이지만 결국 통장을 가진 그 분께서 결정하신다.


Bottom-up은 반대의 방식이다. 지역 혹은 마을 단위에서 필요로 하는 사업을 발굴하고 이에 대응하는 계획을 수립하면, 이를 검토하여 사업을 결정하고 예산을 배정한다. 예산을 배정할 권한은 최상위 의사결정권자에 있는 것은 같지만, 지역에서 필요로 하는 사업을 발굴하지 못한다면 예산을 배정할 수도 없다. 도시계획에서 말하는 Bottom-up은 주민이 발굴한 지역의 현안을 사업화 하여 이에 대응하는 예산을 배정하는 방식을 의미한다. 그러니까 내가 이번달에 사용해야 할 용돈의 범위와 근거를 작성하여 내무부장관에게 보이고, 타당성을 검토하고 용돈을 받는 방식이라 하겠다.

전자는 아무래도 의사결정이 빠르고, 결정권자의 의도대로 일사분란하게 움직이는 장점이 있을 것이고, 후자는 보다 면밀하고 실효성 높은 곳에 예산을 부여할 수 있는 장점이 있겠다. 많은 경우에 두가지 방식은 적절히 혼용된다.


이 두가지를 왜 이해해야 하냐면, 도시재생이라는 용어가 부상하는 배경과 연관이 되어 있기 때문이다. 우리나라의 경제가 성장하고, 도시로 끊임없이 사람이 모여들때에는 빠르게 도시영역을 늘려야 했고, 그에 따라서 Top-down형식으로 많은 정책들이 결정되었다. 국토교통부가 신도시를 지정하는 것을 검토한다는 소식에 그 지역이 들썩이는 것. 많이들 익숙하지 않으신가. 지금까지 우리가 도시를 다루는 방식이 그래왔다.


이해하기 2. 도시재생이라는 말이 나오게 된 이유


그런데 문제가 생겼다. 도시화가 멈췄다. 그러니까 도시의 인구가 늘지 않는다. 선진국에 진입하면서 높은 경제성장률을 기대하기도 어렵게 되었다. 그 와중에 시가지는 계속 늘고 있다. 상대적으로 오래전에 만들어진 도시, 즉 원도심(구도심)은 외면받고, 비게된다. 30대 이상의 독자들은 이것을 도심공동화현상이라고 배웠을 것이고, 무분별한 스프롤현상의 결과라고까지 기억하시면 매우 훌륭한 학생이었다고 할 수 있겠다. 여하튼 원도심이 문제가 된다. 도시의 한복판이 외면받아 슬럼화 되는 것은 어떻게 생각해도 좋을 수가 없다. 그래서 우리가 사용했던 방식이 재건축이다. 약 십여년쯤 전에 서울에서 떠들썩 했던 OO뉴타운 지정이 대표적인 예이다.(다른 여러가지 방식도 있지만 다른 지면을 통해 이야기하고자 한다)


그러다가 2008년에 미국발 경제위기(서브프라임모기지사태)가 벌어졌을 때, 많은 사람들은 느꼈다. "재건축 방식으로 모든 원도심의 문제를 해결하는 것이 불가능할 수도 있겠다." 서울시는 뉴타운 사업지구를 대상으로 사업의 지속여부를 묻기 위해 실태조사를 하였고, 자발적으로 사업을 포기하는 지역도 늘어났다. 이 지역은 상대적으로 재개발이나 재건축을 통한 문제해결이 어려운 지역임을 의미했다. 그렇다면 이제 어찌할 것인가. 그대로 둘 수는 없지 않은가. 대안이 필요하지 않은가.


그 대안이 바로 도시재생이다. 기존의 방식으로 해결되지 않는 문제를 해결하기 위한 방안으로 부상한 것이다. 도시재생은 쇠퇴한 지역의 활성화를 위해 실시하는 일련의 과정으로 이루어진 일로, 초기의 도시재생사업은 근린재생형과 경제기반형으로 나누어서 접근되었는데(지금은 5가지 유형으로 분리한다. 자세한 내용은 다른지면을 통해서 이야기하자), 전자는 주거지를 중심으로 정주여건을 개선하기 위해서 필요한 것을 확충하기 위해서 고안되었고, 후자는 쇠퇴한 상권을 활성화하여서 일자리를 늘리기 위한 목적으로 설계되었다.


여기서 중요한 것이 있다. 이 사업은 도시재생의 마중물이다. 왜 마중물이냐 하면, 사업만으로 도시가 완전히 활성화될 것으로 기대할 수 없다는 뜻이다. 사업을 통해 활성화 될 수 있는 기회를 만든다고 보는 것이고, 사업을 통해 만들어지는 시설물이나 물리적 환경을 어떻게 활용할 것인가에 초점을 맞추고 있다고 생각하면 맞을 것이다.


그러니 자연스레 그 지역에 사는 사람들에게 무엇이 필요한지를 물어야 했고, 그것이 적절한 것인지를 판단하여야 했으며, 예산을 투입한 후에 당초 기대대로 정주여건이 개선되었는지를 판단해야 하는 것이 근린재생형 사업이 되는 것이었다. 또, 장사가 왜 안되고, 요즘에는 어떤 사람들이 이 동네에 왔다갔다하며, 그들이 시도할 수 있는 신업종은 무엇인지 논의하고, 사업이 안착하여 일자리를 창출할 수 있을지 판단하는 것이 경제기반형 사업이 되는 것이었다. 둘다 주민, 상인이 사업의 시작부터 끝에 존재한다. 그러니 이 경우에 Bottom-up이 적절하다는 것에 큰 이견은 없으리라 믿는다.


여담으로 지금의 도시재생뉴딜사업과 도시재생을 같은 것으로 이해하는 사람들도 많으리라 생각한다. 결론부터 말씀드리자면, 도시재생을 이루기 위한 수단 중 하나로 도시재생뉴딜사업을 이해해야 오해가 없을 것이다. 도시재생이라는 단어가 국가 정책에서 논의 된 것은 2006년이고(활동가들 사이에서는 더 오래되었고), 도시재생특별법이 만들어진 것이 2013년, 도시재생선도사업이 시작된 것이 2014년, 도시재생뉴딜사업은 2017년에 시작된다. 도시재생이 훨씬 큰 개념이다. 도시재생뉴딜사업이 유치되었다고 그 지역이 재생되는 것 아니다. 재생될 기회가 주어진 것이다.


이해하기 3. 도시재생뉴딜사업의 선정절차


어찌되었든, 지금 뜨거운 이슈인 도시재생뉴딜사업은 Bottom-up 방식으로 설계되어있다. 진행되고 있다고 이야기 못하는 것은, 그렇지 않은 지자체가 너무나 많기 때문이다. 뜨끔하시는 분들 계시리라 믿는다. 왜 Bottom-up 방식이냐 하면 아래와 같은 절차로 진행되기 때문이다.


1. 지역에서 도시재생지원센터 등과 함께 주민워크숍과 같은 활동을 통해 지역자원을 조사하고 의제를 발굴한다.

2. 1의 과정에서 도출된 시사점을 중심으로 활성화계획을 수립한다.

3. 활성화계획의 단위사업이 실제 작동가능한 것을 증명하는 '실현가능성 및 타당성 평가'의 평가요청서를 작성한다.

  - 당연하겠지만 이 평가요청서의 주요 내용은 얼마나 많은 주민들이 참여해서 만들어진 계획이고, 지자체는 이것을 얼마나 지원할 것이며, 사업으로 들어설 시설을 어떤 주체가 어떻게 운영할 것인가와 주민조직이 CRC를 비롯한 경제조직으로 나아갈 수 있는지에 대해서 구성되어 있다.

4. 활성화계획과 실현가능성 및 타당성 평가요청서를 광역지자체나 국토부에 제출하여 평가를 받는다.

5. 국토부에서 승인한 활성화계획에 대하여 국비지원이 결정된다.

6. 사업유형에 따라 3~5년간 예산이 투입된다.


어떤가. 자세히 이야기하자면 앞뒤로 붙을 내용이 많지만, 요점은 전달되었으리라 믿는다.


요점중에서도 주목해야 하는 부분은 1,2의 과정이다. 두 과정이 완전히 무시되었거나, 어떠한 이유로든 효력이 무효화된다면 무늬만 Bottom-up인 Top-down사업이 된다. 눈가리고 아웅하는 사업이 한두개는 아니지만, 거창한 제목을 단 이 글에 배경설명이 이렇게 길어지는 것은 바로 이 지점에 대한 공감대를 얻기 위해서였다.




다시 한 번 강조하고자 한다. 난 손혜원의원을 변호하기 위해서 이 글을 쓴 것이 아니다. 정치적으로 휘말리는 것은 정말 사양하고 싶다.


처음에 삽입했던 뉴스이다<링크>. 이 뉴스에서 손혜원의원의 혐의는 두가지 인데

1. 부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 위반

2. 부동산 실권리자 명의등기에 관한 법률위반

으로 주장하고 있다. 2번에 대해서는 따로 할 말이 없다. 전혀 없다. 이 영역은 내가 참견할 일이 아니다.


그렇다면 서두에서 근간을 흔든다고 표현한 것이 1번에서 나오는 일이라는 뜻인데, 같은 기사에서 이렇게 이야기한다.


목포시청 관계자로부터 도시재생 사업계획이 포함된 보안 자료를 취득하고...


도시재생 사업계획이 포함된 보안 자료라고 하면 두가지 뿐이다.

하나는 도시재생전략계획으로 어디에 사업을 할 계획이 있음을 보여주는 보고서인데, 도시재생 추진전략을 수립하기 위한 계획(도시재생법 2조1항)이고, 이 과정에서 미리 주민의견을 수렴하고(도시재생법 15조 1항) 공고 및 열람해야 하는(도시재생법 17조 4항) 절차를 가진다.


또 하나는 활성화계획으로 사업계획을 수록한 보고서이다. 전략계획과 마찬가지 과정이 필수이다.


또 기사 말미에 이런 말도 있다.


손혜원 의원에게 목포 지역 부동산을 소개한 B 씨는 도시재생사업계획 보안자료를 훔치고


그러니까, 핵심은 그 두가지 자료중 어느 하나 이상이 공개되지 않아야 하는데도 불구하고 특정인에게 전달된 것인듯 하다. 제대로 절차가 진행되었다면, 공개될 수 밖에 없는 자료인데, 조금은 이상하다. 또, 기사의 앙스로는 이 사업계획대로 사업이 진행될 것임을 미리 알 수 있었다는 것인데, 위의 사업절차대로 본 사안을 쫓아가보면


0. 손혜원의원이 도시재생전략계획이나 활성화계획을 확인하였고(공청회보다 후라면 절차상 하자 없음)

1. 손혜원의원이 매입한 땅은 목포시의 1897개항문화거리 활성화구역에 해당되는 곳이고(0과의 순서는 확인해야 하고)

2. 목포시가 2017년 10월에 중앙정에 신청서를 제출하여 평가를 받았고

3. 2017년 12월 14일에 뉴딜사업 대상지로 선정된다.

4. 도시재생전략계획의 공고가 2018년 4월 2일에 난다.

(전략계획없이 대상지 선정이 되는 것은 2018년까지의 한시적 조치로, 원도심 쇠퇴가 심각한 지역을 위한 예외로 이해해야 한다)


이 사실관계로 보면, 도시재생전략계획이나 활성화계획이 보안자료이며 공개가 불가능한 보고서라고 주장하는 것이다. 이것이 얼마나 위험한 주장이냐면, Bottom-up으로 진행되는 계획수립내용이 보안자료라면, 공고 및 열람대상이었던 목포시민 전부가 보안자료에 노출되었다는 주장과 다름이 없기 때문이다.


각 사업을 제대로 수행하기 위해 각종 지원조직과 협의하고, 논의를 거치는 사람들 모두가 보안사항을 누설하는 것과 진배없다. 실현가능성 및 타당성 평가에서 인정하는 사업참여 주체의 범위는 역할이 분명히 인지한 상태로 협의가 완료된 경우에 한정한다. 그러니, 계획의 공유없이는 사업 신청도 불가능한 것이다.


당초의 사업의 취지를 잘 이해하고, 그를 수행하는 사람들이 주민과 이야기하는 과정과, 쇠퇴한 지역을 살리기 위한 노력의 과정이 '훔쳐낸 자료'와 '보안자료'에 기대야 하는 모순적인 상황을 만들게 된 것이다. 이 역설적 결과는 일을 잘하려고 하는 사람일수록, 위법의 영역에 가까이 다가가게 된다는 웃픈현실과 닿아있다.


검찰이 도시재생을 잘 알지 못해서 일어난 일이라고 생각한다. 우리사회가 오랜기간 Top-down에 길들여진 의사결정구조 속에 살아왔던 것도 인정한다. 그렇지만, 이것은 잘못되었다. 사안의 핵심을 이쪽으로 가져가게 되면, 지금까지 십수년간 이런 방식으로 노력해온 결과로 만들어진 도시재생과 관련된 사업들은 모조리 논란에 휩싸일수 밖에 없다.


검찰은 그렇다고 치자. 사회현상에 대한 심도높은 고찰을 통해서 기사를 작성하는 기자님들께서는 조금 더 내면을 들여다 본 취재가 필요하다고 생각한다. 이것은 단순한 가십이 아니다. 쇠퇴한 원도심을 되살리기 위한 절차와 규정을 흔들 수도 있다. 나는 이 사건이 처음 불거졌을 때도 한 언론사와의 인터뷰를 통해 "도시재생에 대한 다양한 관심은 환영이며, 그 절차가 정당하다면 마다할 이유가 없다"고 밝혔고, 투기의 대상으로 도시재생을 바라보는 시선에 강한 거부감을 자주 피력하고는 했었다. 이렇게 도시재생에 관심이 집중되니 웃어야 하나. 울어야 하나.




이 사안을 다루면서도 기존의 도시재생이 가지고 있는 핵심을 손상시키지 않을 방법이 없는 것은 아니다. 바로 결정적인 순간에 손혜원 의원이 어떤 일을 했느냐에 관련된 사실을 찾아내는 것이다.


앞서 이야기한 뉴딜사업 선정절차를 다시 보면

4. 활성화계획과 실현가능성 및 타당성 평가요청서를 광역지자체나 국토부에 제출하여 평가를 받는다.

5. 국토부에서 승인한 활성화계획에 대하여 국비지원이 결정된다.

4~5의 내용이 결정적인 순간(부동산 매입으로 인한 이득을 얻을 수 있는 순간)과 관련되어 있음이 확연하다. 애먼 1~2과정이 아니라 4~5과정이 핵심이어야 한다.


손혜원 의원이 이해당사자로써 사업지 선정을 요청한 것이 진짜 잘못이다. 물론 그가 요청했다고 해서 선정에 절대적인 영향을 미치지는 않았을 것이다. 심사절차는 3단계이며(서류->현장->종합), 국토교통부가 모든 절차의 심사위원들에게 특정지역의 우호적 평가를 요청하지 못했을 것이라 본다. 여하튼 자신의 지역구가 아닌 다른 지역을 선정해달라고 하는 것은 정치인이라기에 어설픈 처신으로 보인다.


어느쪽이든, 도시재생과 관련된 일을 하고 있는 나와 나의 선배, 후배들에게는 큰 과제가 생겼다. 손혜원의원과 관련된 수사의 결론이 어느쪽으로 나든 지금까지의 과정을 다시 돌아보고 놓친 것은 없는지 살펴야 한다.


필자는 기다리다가 마지막 기회마져 놓칠수 있다는 우려가 들어, 도시재생과 관련된 이슈들을 꾸준히 업데이트하며 알려야겠다고 마음먹었다. 도시재생과 관련된 일에 등장하는 수많은 신개념과 용어들에 대해서 제대로 알 수가 없으니, 오해가 쌓이고 어설픈 선무당이 늘어가는 것 같다. 도시재생이 정답은 아닐지 모른다. 하지만 우리가 가진 도시문제를 해결하기 위해 등장한 움직임이 이런식으로 위기를 맞는 것은 너무 비극적이다.


만에 하나, 그 자료를 보안자료라고 법원이 판단하는 순간이 오면, 주민의 의견을 토대로 계획을 만들어가는 도시재생과 관련된 모든 일에 대한 새로운 돌파구를 만들어야 하는 순간이 온다. 아마 그렇지 않다고 하더라도, 많은 지자체들은 몸을 사리며, 도시재생의 본 취지를 살릴 수 있는 기회를 스스로 버리게 될지도 모른다. 어쩌면 좋을까. 사람을 중심으로 살고있는 도시를 바라봐야한다고 주장해왔던 십수년의 역사가 순식간에 뒤로 몇걸음질 하게 되었다. 이미 순식간에 확산된 도시재생뉴딜사업으로 사업의 질이 떨어지는 것을 걱정하는 우리들에겐 너무나 가혹한 결과가 아닐까.


세줄요약

1. 손혜원이 받은 보고서는 보안자료라고 보기 어렵다. 그것이 보안자료라면 모든 주민이 보안유출혐의가 있다.

2. 이 사안은 보안자료의 유출이 아닌 사업선정을 위한 로비 여부에 초점을 맞추어야 한다. 

3. 번 사건에 대한 잘못된 해석이 도시재생사업의 Bottom-up방식을 흔들어서는 안된다.

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