우리나라의 저출생.고령화 대응정책, 그간 잘해 왔나?

정책효과는 시기가 중요하다

우리나라의 1973년 인구가 4천700만 명 수준이었다. UN 전망에 의하면 정확히 100년 만인 2073년에 똑같은 인구로 돌아갈 거라고 한다. 인구는 2020년에 5,284만 명으로 정점을 찍은 후 감소하고 있다. 태어난 인구가 사망자 보다 훤씬 줄어들고 있다. 평균수명 연장으로 고령화가 가속되고 있음에도 불구하고 급격한 초저출생으로 전체 인구가 줄고 있다.

이와 같이 인구문제가 심각하게 되고 있는 상황에서 그간 저출생, 고령화 대응정책을 평가하고 새로운 방향을 모색할 필요가 있다. 1960년대에는 너무 많은 아이들이 태어나서 출생억제 정책을 강력하게 추진했다. 과도한 출생억제의 지속으로 저출생 현상이 나타난 것이다. 1983년부터 합계출산율이 인구대체 수준(2.1명) 보다 낮아지기 시작했으나 출생억제 정책은 1995년까지 계속되었다. 1996년에 정식으로 출생억제 정책 포기선언이 있었다.  

그 이후 저출생 현상이 계속 진행되었지만 사회경제적인 심각한 문제로 부각된 것은 2002년 합계출산율(TFR)이 처음으로 초저출생 수준(1.3명) 이하인 1.18명이 되고 출생아가 49.7만 명으로 40만 명대 아이들이 태어나기 시작하면서부터다. 

따라서, 정부는 2005년에 합계출산율이 1.09명으로 계속 악화되자 강력한 저출생 극 대책 필요성이 고조되었다. 고령화 측면에서도 2000년에 고령인구 비율이 7.2%로 고령화사회가 되었다. 빠른 저출생과 고령화 진행으로 지속 발전 가능성에 대한 우려가 확산되었다.

정부는 이러한 저출생과 고령화 현상에 대응하기 위해 “저출산•고령사회 기본법“을 제정하고, 대통령 직속으로 “저출산•고령사회 위원회(이하 “저고위”라 한다)“를 설치하였다. 저고위는 2006년부터 범정부 합동으로 5년 단위 “저출산•고령사회 기본계획”을 수립하여 시행하고 있다. 저출산•고령사회 기본계획은 4차례 수립되어 현재는 제4차 기본계획(‘21~’25)이 시행되고 있다.   

한국은 지난 수십 년 동안 저출생과 고령화라는 중대한 사회적 도전에 직면해 있다. 이러한 문제는 단순히 국내적인 우려를 넘어서 전 세계적인 관심사가 되고 있다. 저출생으로 인한 사회경제적 문제가 심화되고 있고, 2025년 초고령사회 진입 등 세계에서 가장 빠른 고령화가 진행되고 있다. 이런 상황에서 한국정부는 다양한 정책을 시행하고 있다. 그간 정부의 저출생, 고령화 정책 내용을 간략히 살펴보고, 그 효과를 평가해 보도록 한다.  

저출생 극복 정책

저출생 극복을 위한 정책은 지난 4차례의 저출산∙고령사회 기본계획을 통해 적극적으로 추진했다. 제1차 기본계획(‘06~’10)에는 저출생 대응기반 구축 차원에서 제도기반 조성에 중점을 두었다. 제2차 기본계획(‘11~’15)에는 점진적 출산율 회복을 위해 기혼가구 중심의 지원정책에 역점을 두었다. 제3차 기본계획(‘16~’20)에는 아이와 함께 행복한 사회를 위해 사회구조와 거시적 대책을 포함하는 정책에 중점을 두었다. 제4차 기본계획(‘21~’25)에는 초저출생 추세 반전을 마련하고 2030년까지 합계출산율 1.0명을 목표로 제시하였다. 이를 현금지원, 현물지원, 제도개선 등으로 유형화하여 정리하면 다음과 같다.

첫째, 현금지원(‘24년 기준)은 7세 이하 아동에게 29.6백만 원을 지원하고 있고, 대표적인 현금지원 정책은 다음과 같다. 아동수당은 7세까지 매월 10만 원씩 지급하고 있고, 부모급여는 0세에 월 100만 원, 1세에 월 50만 원씩 지원하고 있다. 가정양육수당으로 유치원과 어린이집에 다니지 않는 영유아(24~86개월)에게 월 10만 원씩 지급한다. 그 외에도 세액공제와 첫 만남 이용권 등 다양한 현금지원 정책을 추진하고 있다.

둘째, 현물지원(‘24년 기준)은 영유아 보육, 초등생 늘봄학교, 난임지원, 주거지원 등이 있다. 보육은 무상보육의 일환으로 5세까지 영유아를 대상으로 어린이집이나 유치원을 이용하는 보육료로 월 28만 원~62.9만 원 범위에서 서비스이용권(바우처)을 지급한다. 또한, 초등학생을 대상으로 방과 후 돌봄인 늘봄학교를 운영하고 있다. 2024년에 1학년 대상으로 시작하고, 2027년까지 모든 초등학생을 대상으로 원하는 학생은 누구나 방과 후 돌봄을 받을 수 있도록 할 계획이다(교육부 발표, ’24.2.5.). 난임시술은 출산연령 증가로 난임이 증가함에 따라 지원을 확대하고 있는데, 난임시술에 출산당 25회 지원하고, 건강보험 본인 부담률을 30% 이하로 낮추고, 비급여 항목을 최소화하고 있다(저고위 발표, ’24.6.19.). 한편, 주거지원은 출산의 가장 큰 장애요인으로 보고 최근 강화하고 있다. 신생아 특례 구입∙전세자금의 대출 소득요건을 2억 원 이하로 하고, 분양시장에서 신생아 우선공급을 위해 민간과 공공분양, 공공임대 등에서 신생아 특별공급을 확대하고, 공공임대 재계약 시 소득기준 폐지 등을 시행하고 있다(저고위 발표, ’24.6.19.).

셋째, 제도개선으로 일가정 양립을 지원하고, 출산을 뒷받침하기 위해 육아휴직 확대, 근로시간 단축, 유연근무제 강화 등 최근 크게 강화하고 있다. 육아휴직은 부모 모두 3개월 이상 사용 시 기간을 1년에서 1년 6개월로 연장하고, 육아휴직기간 급여를 지급(통상임금 100%, 최대 250만 원)한다. 육아기 근로시간 단축은 12세(초등학교 6년)까지 최대 36개월간 주당 10시간씩 사용할 수 있으며, 실질적인 활용도를 높이기 위해 기업주에게 워라밸 일자리 장려금(예, 월 최대 50만 원)을 지급하고 있다. 유연근무는 개인의 필요에 따라 소정근무시간을 준수하면서 시차출퇴근, 재택근무 등을 활성화할 수 있도록 하고 있다(저고위 발표, ’24.6.19.)

고령화 대응정책

고령화 현상은 2000년 고령화사회, 2018년 고령사회로 전환된 이후, 2025년 초고령사회로 전환될 것으로 전망된다. 고령화 속도는 세계에서 가장 빠르게 진행되고 있어서 통계청은 2066년에 고령인구가 생산연령인구(15~64세) 보다 더 많아질 것으로 예상하고 있다. 정부는 고령화 대응을 위해 다양한 정책을 추진해 왔다.

고령화 대응을 체계적으로 하기 위해 법률제정이 다양하게 이루어졌다. 기초노령연금법(2007년), 노인장기요양보험법(2008년), 고령친화산업진흥법(2008년), 치매관리법(2012년) 등을 제정하고, 고령자고용촉진법을 개정(2008)하여 고령자 보호 관련 제도를 정비했다. 특히, 저출산∙고령사회 기본법(2005년) 제정으로 저고위가 출범함에 따라 저출생 정책과 더불어 고령사회 대책을 체계적이고 종합적으로 추진하게 되었다. 정책추진 내용면에서는 노후 소득보장, 돌봄, 노인 일자리 확보 등을 위한 정책을 추진했다.

첫째, 노후 소득보장 측면에서 그간 정책이다. 노후 소득은 기초연금, 국민연금, 사적연금 등 다층적 노후소득보장 체계를 구축하고 사각지대를 해소하는 방향으로 추진되었다. 기초연금이 2008년에 도입되어 월 33.4만 원씩(2024년 기준) 지급되고 있고, 국민연금은 노령연금 수급자가 546만 명이고, 월평균 58.5만 원씩 지급되고 있다. 또한 개인차원에서 다양한 연금을 활용하고 있으나, 노인빈곤율이 OECD 국가 중 최고 수준으로 높다.

둘째, 노인 돌봄 보장정책이다. 고령자의 건강상태 변화에 따라 건강관리 및 치료를 지원하고 생활불편을 해결하는 돌봄체계를 적극 구축해 왔다. 전 국민을 대상으로 생활불편시 지원하는 장기요양보험을 2008년에 도입했고, 치매관리 인프라를 구축하고, 노인틀니 등 건강보험의 보장성을 강화했다. 노인의 건강이 불편해질 경우 저렴한 비용으로 생활이 가능한 요양원과 요양병원 체계를 구축하여 핵가족화로 인한 노인돌봄 문제를 해결할 수 있는 기반을 마련했다.

셋째, 노인들의 소득과 건강유지를 위한 일자리 확보정책이다. 일자리 정책은 정부예산으로 하는 공공 노인일자리 정책과 민간의 고용을 촉진하는 일자리 정책으로 구별된다. 일자리 정년이 60세이고, 주된 일자리 퇴직연령이 53세(‘10년, 고용부)이기 때문에 노인 일자리는 근본적인 소득정책이 된다. 공공 노인일자리는 매년 늘리고 있는데, 2017년 43.7만 개였으나, 2024년에는 103만 개로 늘어났다. 근본적인 노인 일자리를 해결하기 위해서는 민간에서 노인 고용인원을 늘리는 것이 가장 중요하게 된다. 생산연령인구(15~64세)가 급격히 줄고 있으므로 고령인구를 활용하기 위해 고용률을 높이고, 정년연장 등의 정책추진이 필요한 상황이다.

저출생 극복정책 평가

우리나라는 앞에서 보았듯이 저출생 심화로 다양한 정책을 적극 추진했다. 다만, 저출생 극복 성과가 매우 빈약하다. 본격적으로 저출생 극복정책을 시행하기 시작한 2000년대 이후 저출생 현상이 악화되고 있다. 출생아수 측면에서 2002년 49.7만 명으로 처음으로 40만 명대로 낮아진 이후 2016년까지 15년간 40만 명대 수준에서 횡보를 하였다. 합계출산율은 1.09~1.24명 수준으로 같은 시기의 OECD 평균 1.65~1.76명보다 훨씬 낮은 수준에서 변동이 있었다. 그러나, 2017년 출생아수가 35.8만 명이 되었고, 2023년에는 23.0만 명으로 낮아지면서, 합계출산율도 2018년 0.98명으로 낮아진 이후 2023년에는 0.72명으로 세계에서 가장 낮은 수준이 되었다. 전반적으로 적극적인 저출생 극복 정책에도 불구하고 출생아 수와 합계출산율 측면에서 보면 지속적으로 악화되었다.

이를 저출산고령사회 기본계획의 시기별로 나누어 성과를 보면 다음과 같다. 제1차 기본계획 기간 동안은 출생아 수가 3.1만 명 증가하였고, 합계출산율도 0.06명 증가하였다. 그러나, 제2차 기본계획 기간 중에는 출생아 수가 16.6만 명이 감소했고, 합계출산율은 0.1명 증가했다. 제3차 기본계획 기간 중에도 출생아 수는 16.6만 명이 감소했고, 합계출산율도 0.4명이나 감소한 0.84명이었다. 기본계획 시행기간별로 약간의 증감이 있으나, 아래 그래프에서 볼 수 있듯이 전체적으로 보면 저출생 현상이 악화되어 있음을 볼 수 있다.

                              < 저고위 출범 이후 출생아 수와 합계출산율 추이 >

자료: 통계청. 인구동향조사. KOSIS 통계 재구성(’24.6.30.)

재정지원 측면에서 보면, 가족복지 공공지출(Family Benefits Public Spending)의 GDP 대비 비율은 한국은 지속적으로 증가하고 있다. 저출생 정책이 본격화되기 전인 2000년에 0.1%에서 2020년에 1.55%로 크게 증가하였으나, OECD 평균에 크게 못 미치고 프랑스나 스웨덴과 같은 선진국과의 격차는 상당한 수준이다. 따라서 우리나라는 아직도 가족복지 공공지출을 더 늘릴 필요성이 있다. 더구나, 저고위에서는 지금까지 저출생 지출예산에 포함되었던 취약계층 지원예산, 청소년 지원 예산, 주거지원 예산 등 저출생과 관련 없는 사업예산을 제외하여 저출생 예산을 재집계하고 있다. 이 경우 그 비중은 훨씬 낮아질 것이다. 다만, 우리나라는 아동수당, 부모급여 등 다양한 저출생 지원정책으로 가족복지 공공지출이 앞으로 더 빠르게 늘어날 것으로 예상된다.  

                                         < OECD 주요 국가의 가족복지 공공지출 현황 >

자료: OECD Data 재구성('24.6.24.)

앞에서 보았듯이 정부의 적극적인 저출생 극복정책에도 불구하고 저출생 현상은 지속적으로 악화되었으나, 정부의 적극적인 저출생 극복정책이 없었다면 훨씬 악화되었을 거라는 분석이 있다(이철희, 2018). 저출생 극복을 위한 근본적인 대책이 되지는 않았으나, 일부 정책은 단기적인 효과가 있었고 저출생 추가 악화를 어느 정도 완화했다는 점은 평가할 만하다고 본다. 향후 저출생 극복을 위한 정책을 보다 적극적이고 획기적으로 추진해야 할 필요성이 여기에 있다.

고령화 대응정책 평가

노인들의 급격한 고령화와 핵가족화, 그리고 기대수명 증가로 노인의 소득, 돌봄, 일자리 대책이 중요해졌다. 2006년부터 시작된 저출산•고령사회 기본계획에 따라 지난 18년여 년간 추진된 고령화 정책은 일정한 성과를 보았다. 우리 사회는 부모가 늙으면 자녀 등 가족이 책임지는 가족돌봄(family care)에서 사회가 책임지는 사회돌봄(social care)으로 급속히 전환되고 있다. 이런 상황에서 우리의 고령화 대책은 일정한 정도 성과가 있었으나 다양한 측면에서 한계를 지니고 있다.

첫째, 노인의 소득보장 측면이다. OECD 통계에 의하면 우리나라 노인빈곤율은 2011년 47.8%에서 2015년 44.3%, 2020년 40.5%, 2022년 39.7%로 지속적으로 낮아졌다. 국민연금 수급 대상자 확대, 기초연금 지급, 일자리 제공 확대 등으로 노인빈곤율의 개선이 있었다고 볼 수 있다. 그러나, 아직도 노인빈곤율은 OECD 국가 중 가장 높은 수준으로 개선 필요성이 높다.

둘째, 노인의 돌봄 측면이다. 건강보험 보장성 확대, 장기요양보험 실시(2008년), 치매 국가책임제 실시(2019년) 등으로 노후 돌봄 체계가 갖춰져 가고 있다고 볼 수 있다(저고위, 2021). 사회복지센터, 노인복지관, 노인당 등 생활과 건강을 담보할 수 있는 다양한 노인복지시설들이 만들어졌다. 그러나, 건강, 요양, 치매 등 분야에서 충분한 돌봄을 달성하고 있다고 보기 어렵고, 돌봄인력의 과도한 비용상승은 큰 부담으로 해결해야 할 과제이다. 노인 숫자가 늘어나고, 베이비 붐 세대가 노인인력으로 진입하면서 노인들의 선호나 희망사항이 바뀌고 있다. 노인복지시설도 늘어나고 있으나, 노인들의 다양한 선호를 충족하지 못하고 있다. 특히, 자기 부담을 원칙으로 하는 질 좋은 서비스를 제공하는 돌봄이 절실한 상황이다.

셋째, 노인을 대상으로 하는 일자리 제공측면이다. 정부는 노인 일자리 사업을 가속적으로 늘려 추진하고 있다. 정부지원 노인일자리 숫자는 2005년 4.7만 개, 2015년 38.5만 개, 2010년 76.9만 개, 2024년 103만 개 수준으로 계속 늘어났다. 정부 지원 노인 일자리는 2024년 기준으로 월 인건비가 29~63.4만 원 수준이다. 노인 일자리 사업은 소득 보전대책이기도 하지만, 노인 복지 측면에서 큰 의미를 지니고 있는 사업이다. 베이비 붐 세대(1955~1963년생, 700만 명) 등 고령인구들의 신체건강이나 경험이 크게 좋아졌기 때문에 민간기업에 재취업할 수 있도록 하는 것이 매우 중요하다. 민간주도의 노인 일자리 대책이 절실히 필요한 시점이다.    

종합적으로 볼 때, 한국 정부의 저출산, 고령화, 인구 감소 대응 노력은 일정 부분 성과를 거두었으나, 근본적인 문제 해결을 위한 돌파구를 마련하기에는 크게 미흡하다. 인구 문제는 단기간에 해결할 수 있는 간단한 과제가 아니며, 장기적인 관점과 지속 가능한 정책, 그리고 사회 구성원 모두의 노력이 절실하다. 따라서, 정부뿐만 아니라 사회 전반적인 인식 개선과 문화적 변화가 동반되어야만 한국이 이러한 도전을 극복하고 건강한 사회 구조를 유지할 수 있을 것이다.

<참고1> 

<참고2>