"세계를 리드하는 매력있는 풍성한 국제도시" TOKYO
도쿄 도시재생의 성굥요인은 무엇일까
도쿄의 경우 1456년 에도성으로 시작하여 1603년 도쿠가와 이에야스가 막부를 설치하면서 정치적 중심지로 발전했다. 1923년 발생한 관동대지진으로 가옥 30만여채가 불에 타고 14만여명이 사망하는 재난도 있었지만 1950년 한국전쟁의 발발로 일본 경제는 특수를 누리며 대지진과 2차세계대전의 피해를 빠르게 복구할 수 이었다. 그 결과 인구가 지속적으로 유입되고 대도시화가 진행되며 도쿄도의 인구는 약 3,300만명이 되며 세계 최대 도시권으로 성장했다.
그러나 출산율 저하로 인구가 감소하고 있고, 2050년에는 현재 인구의 20%가 감소할 것으로 예상되고 도쿄 내 산업구조도 급격히 변화할 것으로 전망된다. 이러한 변동은 도쿄만이 아닌 다른 모든 도시들이 다가올 미래에 겪게 될 것인데 이에 맞추어 도시 변혁 또한 요구된다. 도시 변혁의 필요성은 네가지 관점으로 정리할 수 있는데 첫째가 국제적인 도시간의 경쟁 격화, 둘째가 인구감소시대의 도래, 셋째가 환경문제의 현실화, 마지막이 정보화에 따른 신산업, 신라이프스타일의 출현이다. 이러한 조건에 맞추어 새로운 도시 만들기를 통해 도시재생을 진행해야 하는데 도쿄의 도시재정비는 세계적으로 도시재생의 성공사례로 주목되고 있다.
우선 도쿄의 근대도시 계획 성립 과정부터 살펴보자면, 일본 메이지 정부는 도시의 근대화를 위해 외국인 건축가를 초빙하며 긴자 벽돌거리, 히비야의 로쿠메이칸 등을 건설하였다. 1886년(메이지 19년)에는 도쿄 중심부를 베를린이나 파리와 같은 웅장한 도시로 꾸미기 위한 계획안이 기획되었다. 이후 1888년(메이지 21년) 도쿄시구 개정조례가 공포되며 근대 도시 계획 제도가 탄생했다. 계획적인 도로 및 철도 축조의 필요성을 통감한 도쿄 지사의 요시카와 아키마사는 1884년 내무성에 원안을 제출했고 이를 검토하여 수정한 후 1888년 도쿄시구 개정조례가 공포되며 정부 기관인 도쿄시구개정위원회가 설치되어 타이쇼 시대까지 도로폭확장, 상수도 정비등이 실시되고 전차가 들어섰다.
시간이 흐르며 일본 사회구조의 변화나 도시로의 인구집중을 배경으로, 도시나 건축의 통제가 필요하다고 하는 기운이 높아져 1919년(타이쇼 8년), 시가지건축물법과 도시계획법이 시행되었다. 이에 따라 도시를 주거지역, 상업지역, 공업지역으로 구분하는 지역설정계획 제도, 도로나 시설, 건축을 규제하는 도시계획제한, 구획정리제도 등이 창설되었다.
도쿄의 재정비 계획은 1960년대부터 구체적으로 시행되었고 1982년에는 '도쿄 장기계획-My Town-21세기를 향하여' 라는 도시계획 프로젝트를 통해 도심의 과도한 집중을 해소하고자 다핵형 도시구조로의 전환을 꾀하기도 했다. 이는 도시기능의 분산계획을 수립한 것으로, 우리나라의 행정중심복합도시와 유사한 개념이다. 그러나 이 계획으로 인구, 기능, 경제, 문화 등 과도한 대도시권의 집중을 완전히 막지는 못했다. 따라서 2000년부터 ‘세계를 리드하는 매력있는 풍성한 국제도시 도쿄 창조’를 목표로 새로운 장기적 도시계획을 시작하게 되었다.
현재 도쿄 메가로폴리스(Megalopolis)는 구체적으로 5개 권역으로 구분할 수 있다.
1. 센터, 중심부 재생구역
2. 도쿄만 워터프론트 활성화구역
3. 도시환경재생구역
4. 핵도시 광역제휴 구역
5. 자연환경 보전, 활용구역
모든 구역들은 타 도시와의 연결을 중시하고, 교통망의 정비를 진행하여 전체적인 효율성과 효과적인 기능 제휴를 실현한다는 목표에 맞추어 설계되었다.
일본은 전쟁 이후, 주택의 공급을 급선무로하여 대량의 주택단지 등을 만들어 왔다. 현재는 주택은 대개 널리 퍼졌다고 여겨지고 ,질 향상이 요구되고 있다. 대량 신축 시기의 주택 가운데에는 엘리베이터 설비가 제대로 갖추어지지 않고, 계단형으로 건축되어 증설도 곤란한 형태가 많아, 재건축이 과제로 놓여 있다. 일본의 도시 경관 문제는 타국과 비교해서 논의가 부족한 경향이 있었지만 2004년 경관법이 제정되며 지방 자치체의 권한으로 건축물의 형태 등을 규정하는 일도 가능해지고 있다. 도시 계획법은 1968년 처음 제정된 이래, 2차례의 큰 개정을 거쳤다. 1998년(헤세이 10년)의 개정에서는 도시계획을 자치사무로 보아 지방공공단체가 스스로의 판단에 의해 행하는 것으로 규정했다. 이후 2000년(헤세이 12년), 도시계획법과 건축기준법 개정이 요구되며 도시계획구역 마스터 플랜의 창설, 경계선 긋기의 선택제, 준도시계획구역의 창설 등이 이루어졌다.
일본의 수도이자 세계 최상위도시인 도쿄는 2000년대 초 고이즈미 정부의 ‘도시 재생특별조치법’ 제정 이후 도시 개발을 넘어선 도시개조가 이루어지고 있다. 2차 세계대전 이후 한국전쟁 특수와 함께 고도성장기를 이룬 후 20세기 후반 일본에 장기 불황이 찾아왔고, 그를 이겨내기 위해 제시된 방안이었다. 특정 도시, 도쿄의 도시재생을 통해 도시 경쟁력의 향상과 함께 국가 전체의 경제 활성화를 목표로 삼고 도시를 뜯어고치기 시작했다. 도쿄 올림픽은 현재 코로나19 사태로 1년 연기된 도쿄 올림픽은 1964년 도쿄에서의 첫 번째 올림픽 이후 일본이 누린 경제적, 문화적 전성기의 재림을 도쿄에서 2020년 보고자 하는 의지라 보아도 무방하다.
그렇다면 도쿄는 어떻게 도시재생을 이뤄낸 것이고, 현재 각국의 도시재생 계획에서 자주 회자되고 있는 것일까?
그 전에, 도시재생에 대해 간단히 알아보자면 도시의 구조 변화, 경제 구조의 변화, 기타 사회의 구조 변화와 같은 요인으로 인하여 쇠락한 지역에 새로운 기능을 추가해 활력을 불어넣고, 쇠락한 지역이 다시끔 자생력을 갖추게 하여 궁극적으로 쇠락한 지역을 다시 활동적인 지역으로 재생(Revitalization)시키는 것을 목적으로 하는 사업 혹은 그 사업으로 인해 지역이 재생되는 현상 자체를 의미한다. 흔히 말하는 재개발과는 다른 개념으로 도시재생사업은 도시화율이 굉장히 높아진 후 공동화 현상, 젠트리피케이션 등이 두드러지는 낙후된 도시에 대한 재생 사업이라 생각할 수 있다. 도쿄의 재생사업의 시작은 위에서 언급하였던 2002년 도쿄도의 도시재생특별조치법의 시행에 따라 도시개발제제도, 도쿄의 정책을 수립하고 하락된 부동산의 가치를 높임으로써 도시를 부흥시키는 것을 목적으로 한다.
도시개발제제도에 대해 소개하기 전에 자주 나올 용어에 대해 소개하자면, 건폐율과 용적률이 있을 것 같다. 건폐율은 건설부지에서 건축물이 차지하는 땅의 비율로, 용적률과 마찬가지로 건축밀도를 나타내는 지표다. 건축면적/대지면적 x100의 값으로 산출한다. 용적률이란 건물 연면적, 건물에 있는 바닥 면적의 총합을 땅의 넓이로 나눈 비율이다. 건폐율로 표현하자면, 건폐율에 층수를 곱한 값이 용적률이다. 일본이나 서양, 특히 서유럽의 경우 교통이나 도시구조의 이유도 있을 수 있겠지만 지반이 연약하고 공동주택에 대한 사회적 인식이 나쁘기 때문에 전통적으로 용적률이 낮은 주거지역을 선호하는 편이었다고 전해진다. 하지만 오늘 소개하는 2000년대, 2010년대 도시재생계획을 통해 전반적으로 용적률, 건폐율 규제를 완화하고 사업성을 늘리는 것이다. 도시 개발에 있어 건폐율과 용적률 제한을 완화하는 것은 투자자 이득을 확대해 토지 개발의 사업성을 늘리고 주택 공급을 확대할 수 있는 쉬운 방법이다.
도시개발제제도로 통용된 5가지를 소개할 수 있을듯 한데, 첫 번째는 총합설계제도이다. 일정규모 이상의 건축물에 대해 계획을 종합적으로 평가하고, 보행자가 일상적으로 자유롭게 통행하거나 이용할 수 있는 공지의 마련을 통해 시가지의 환경 정비에 이바지한다고 인정되는 경우에 대해, 용적률, 사선제한, 절대높이제한을 완화하는 제도이다.(장리브가, 2016)정리하자면 건축 부지의 대규모화를 통해 효율적인 이용을 촉진함과 동시에 환경 개선을 도모하는 것이다.
두 번째는 고도이용지구로, 시가지에서 세분화된 대지의 통합을 도모함으로써 소규모 건축물의 건축보다 부지의 집약화를 통해 대규모 건축을 통해 유효한 공지 확보를 유도하는 개념이다. 공지는 이 경우에는 건폐율의 최고한도를 정함과 동시에 건축면적의 최저한도를 정해 이를 만족하는 경우에 대해 용적률을 할증했다.
세 번째는 특정가구제도로 상당규모의 블록에 양호한 환경과 건전한 형태로 건축물을 건축하고, 아울러 유효공지를 확보하는 등의 방법을 통해 시가지의 정비, 개선을 도모하는 것을 목적으로 한다. (장리브가, 2016) 일반적인 형태제한 없이 해당 가구에 맞는 규제를 도시계획 차원에서 결정한다.
또한 도시재생 특별지구라 하여, 국가가 특정 지역이 도시재생에 기여하고 토지의 합리적이고 건전한 고도이용을 도모할 필요가 있다고 판단되는 지역에 대해, 국가가 이를 지정하여 용적률, 건폐율의 규제 없이 창의성을 갖춘 자유로운 계획이 가능하게끔 하는 제도 역시 마련되어 있다.
마지막은 재개발촉진지구로 재개발촉진지구는 재개발지구계획(1988년 창설)과 주택지 고도이용지구 계획(1990년 창설)을 통합하여 2002년 창설된 제도로, 건축기준법을 근거 로 한다. 일정 규모를 가지는 저이용ㆍ미이용지의 토지이용전환을 도모하고, 건축물과 공공시설의 정비를 일체적ㆍ통합적으로 추진하려는 계획이 다. 토지의 유효한 이용, 도시기능의 증진, 주택ㆍ업무면적 공급촉진, 지 역활성화 거점만들기 등을 유도하는 것을 목적으로 하며, 적합한 지구계획에 대해 용도, 용적률, 건축물의 높이 규제 등을 완화한다. (장리브가, 2016)
위의 도시개발제제도는 그렇다면 어떻게 적용될까? 다섯 가지의 적용될 수 있는 종류가 있는 만큼, 건축물의 유형, 국가의 판단과 심사 등에 따라 다양한 적용사례가 있겠지만, 현재 우리나라를 포함한 다른 나라들이 도시재생의 선진사례로 많이 꼽는 현재 도쿄 미드타운이라 불리는 롯본기 방위청의 이전을 들 수 있을 것 같다. 해당 방위청의 이전은 위에서 본 마지막 유형인 재개발촉진기구로서의 개발로 보인다. 공공기관으로 건축물 자체와 공공시설의 정비를 일체적으로 추진하며 실제로 유효한 토지의 이용을 성공적으로 해낸 사례다. 우리나라가 행정수도 이전 계획을 세우며 각종 행정 관청들을 세종시로 이전했던 바와 비슷하게, 일본은 88년도 국토 발전의 분산을 위해 행정기관을 이전하기로 결정했고, 그 사업의 일환이다. 방위청의 이전도 도쿄도의 도심주변부에 속하는 쪽으로 이전하면서 동경 복합개발이 이루어졌는데, 54층 높이로 지으며 주거, 오피스, 호텔, 상업 시설 등이 함께 구성된 복합개발이 진행되었다. 그렇다면 해당 법안을 활용해 얼마나 규제가 완화되었는가를 본다면, 기존 용적률 310% 대에서 668% 정도로 완화되었는데, 우리나라 최고층 건물인 롯데타워의 용적률이 500% 대임을 감안하면 규제의 완화가 효율적인 토지 사용을 충분히 이루어냈음을 볼 수 있다. 도쿄도의 완화된 상업지역의 용적률과 비교하자면, 대부분 1,000%대 정도의 용적률을 유지한다고 한다.
이러한 도시개발제제도를 비롯한 관련 법안의 의의 중 하나는 바로 민간차원의 개발을 유도한다는 점에 있다. 우리나라의 경우 대규모의 재개발 프로젝트를 감행하며 민간은 주로 소외되는 경우가 많다. 혹은 되려 친환경적, 친자연적 도시 경관을 마련하겠다는 등 민간이 주체가 될 수는 없는 일종의 이분법적인, 극단적인 개발을 하고 있다고 할 수 있다. 도쿄에서 본 모습은 조금 다르다. 위에서 소개한 5가지 정도의 도시개발제도는 공공기관 혹은 대규모 단지뿐 아니라 도시재생특별지구와 같이 민간 주도 사업에 창의성과 자율성을 부여한 계획을 포함하며 민간 주도의 사업 역시 가능하게 했다. 외에도 민간과 공공부문의 파트너십과 적극적인 사업이 이루어지고 있다. 정리하자면 2002년부터 도쿄도의 계획은 개별 사업에 맞추어 용적률 규제 완화와 함께 공지 확보, 녹지 확보를 포함하고 있었으며 이것이 계획적으로, 장기적으로, 산발적으로 실행되면서 의미를 갖지 않았나 싶다.
출처
장리브가, 윤철재 (2016). 일본의 민간개발 유도형 도시재생정책의 제도적 특징과 활용에 관한 연구. 한국도시설계학회지 도시설 계, 17(5), 91-10
김철영, 박찬돈 (2014). 민간 도시재생사업이 주변지역에 미치는 영향에 관한 연구. 국토계획, 49(4), 221231
