연구 “법안심사소위원회 심사권한 규정의 법적 개선방안”

- 임대차 3법 개정사례를 중심으로 -

아래는 필자가 2021년 8월 국회 입법조사처의 등재학술지 「입법과정책」에 투고하여 게제된 “법안심사소위원회 심사권한 규정의 법적 개선방안 - 임대차 3법 개정사례를 중심으로 -” 연구논문의 주요내용을 요약한 것이다.

최웅선. 2021. “법안심사소위원회 심사권한 규정의 법적 개선방안 - 임대차 3법 개정사례를 중심으로 -” 『입법과 정책』 제13권 제2호. 국회입법조사처. pp.149-180.

1. 연구배경

임대차 3법이란 문재인 정부의 부동산 안정 대책을 위한 계약갱신청구권·전월세상한제 도입을 위한 「주택임대차보호법」 개정과 임대차신고제 도입을 위한 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 개정을 말한다.

당시 법 개정에 대하여 2020년 6월 11일  더불어민주당 백혜련 의원의 「주택임대차보호법」 개정 발의부터 2020년 8월 18일 더불어민주당 박상혁 의원의 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 개정 공포까지 2개월에 거쳐 소관 상임위원회와 법제사법위원회의 법안심사가 이루어 졌다.

그러나 당시  큰 논란이 되었던 쟁점은 그 이전까지 대부분의 법률안에 대한 본격적인 심층심사는 소관 상임위원회나 법제사법위원회 소속 법안심사소위원회에서 담당하였으나, 임대차 3법 심사에 있어서는 동 안건에 대한 심사 시점까지  「국회법」 상 법안심사소위원회가 설치되지 않았다는 이유로 다수당이자 여당인 더불어민주당 의원들은 법안심사소위원회 회부에 의한 법안심사 없이 소관 상임위원회나 법제사법위원회 전체회의에서만 법안을 심사하고 의결하고자 하였다.

이에 맞서 당시 야당인  미래통합당의 의원들은  「국회법」 상 법안심사소위원회의 법안심사는 의무규정 임을 주장하며 강하게 맞섰지만 각 위원회에 과반수를 차지하는 더불어민주당 의원 들은 소관 상임위원회나 법제사법의원회 전체회의에서 표결로 임대차 3법을 통과하게 하였다.

이 연구는 제21대 국회의 임대차 3법 개정 법안심사 중 법안심사소위원회 미설치 상황에서 법률안의 소위원회 회부가 의무사항인지에 대한 논란이 제기됨에 따라 법안심사소위원회의 안정적 운영을 위한 법적개선 방안을 도출하고자 하였다.

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2. 연구결과

가. 법안심사소위원회 운영 관련 미국 및 우리나라의 현황

법안심사소위원회 심사와 관련하여 미국의 경우를 살펴보면 초기에는 법안심사소위원회의 심사기능을 중시하는 기능주의 관점에 따라 소위원회가 설치되었으나 1970년대와 1990년대를 거치면서 정당을 중심으로 하는 정치적 영향에 따라 상임위원회와 법안심사소위원회의 권한의 비중이 변화되어 왔다.

즉 1970년대에는 소위원회 기능 강화를 위해 상임위원회에 회부된 모든 법안을 법안심사소위원회에 회부하도록 하는 강제조항을 의사규칙에 둔 경우도 있었고, 반면 1990년대에는 반대로 소위원회에 수와 기능을 제한하는 다양한 조치가 시행되기도 하였다.

현재는 중요법안의 경우 상임위원회 전체위원회에서 심사하기도 하지만, 대부분의 경우 소위원회에서 입법청문회(legislative hearing)개최와 축조심사(mark-up)를 통해 법안을 심사한다.

한편 미국은 의회가 자율권을 갖고 제·개정을 할 수 있는 의사규칙으로 법안심사 절차를 규정하고 있으나, 우리나라는 국회뿐만 아니라 국민에 대한 입법예고를 통한 의견수렴이나 법률의 정부 공포 등 수많은 이해관계자의 의사결정이 집합된 법률인 「국회법」에 따라 법안심사절차를 규정하고 있다.

따라서 미국의회 의사규칙의 경우 외부 환경의 변화에 신축적인 대응이 가능하고 상임위원회 별로 특성에 따라 정할 수 있는 장점이 있지만, 심사절차의 안정성, 통일성 및 예측가능성 측면에서는 우리나라와 같이 법률에 의한 절차가 장점을 가질 수 있어 법안심사소위원회 운영체계를 갖고 어느 방식이 우월한지는 논하기 어렵다.

한편 근래  우리나라의 법안심사소위원회 제도와 관련하여 2019년 4월 16일 「국회법」 제57조(소위원회) 제2항 개정을 통해 “상임위원회는 소관 법률안의 심사를 분담하는 둘 이상의 소위원회를 둘 수 있다.”라는 내용을 신설함으로써 임의조항이지만 처음으로 법안심사소위원회 설치근거가 법조문으로 마련될 수 있었다.

또한  「국회법」 제58조(위원회의 심사) 제2항 개정을 통해 종전의 “상임위원회는 안건을 심사함에 있어 상설소위원회에 회부하여 이를 심사·보고하도록 한다. 다만 필요할 경우 특정한 안건의 심사를 위한 소위원회에 회부할 수 있다.’라는 내용을 ”상임위원회는 안건을 심사할 때 소위원회 회부하여 이를 심사·보고하도록 한다.’라고 변경하여 안건의 소위원회 회부를 의무화하였다.

그러나 법안심사소위원회의 설치가 임의조항으로 규정된 상황에서는 안건의 소위원회 회부가 의무조항이 되더라도 법안심사소위원회가 설치되지 않은 상황에서 법안심사가 생략될 경우 앞서 임대차 3법 개정심사 과정에서와 같은 논란이 계속 제기될 수밖에 없다.

나. 법적 개선방안 제시

이와 같은 논란 해소를 위하여 미국의회 사례와 우리나라의 2019년 4월 16일 「국회법」 개정을 통한 법안심사소위원회 설치 근거마련의 취지 등을 고려할 때 아래와 같은 추가적인 법적 개선방안을 제시할 수 있다.

먼저 법안심사소위원회의 설치 근거를 명확히 해야 할 필요가 있다.

「국회법」 제57조(소위원회) 제2항 ‘법안심사소위원회의 설치’를 현재 임의조항에서 과거 ‘상설소위원회의 설치’ 규정이나 현재 ‘청원심사소위원회’와 같이 의무조항으로 변경하는 것이 필요하다.

청원심사의 경우 국회에 제출되는 청원에 대하여는 헌법상 청원권의 실질적 보장을 위하여 「국회법」에 그 처리절차를 규정하고 위원회에 청원심사를 전담할 청원심사위원회를 두도록 의무조항으로 규정하고 있다(국회법 §125).

따라서 현재 「국회법」제57조(소위원회) 제2항 “상임위원회는 소관 법률안의 심사를 분담하는 둘 이상의 소위원회를 둘 수 있다.”를 “상임위원회는 법률안 심사를 위하여 둘 이상의 법안심사소위원회를 둔다.”라고 의무조항으로 개정할 필요가 있다.

다음으로 상임위원회의 법안심사에 관한 규정을 명확히 할 필요가 있다.

즉 안건의 시급성 등 상임위원회 전체회의에서 심사하는 것이 효과적인 경우 전체회의에서 법안심사를 할 수 있는 근거를 마련할 필요가 있다.

다만 이 경우 적용요건은 제한적으로 규정해야 할 것이다.

따라서 현행 「국회법」 제58조(위원회의 심사) 제2항 “상임위원회는 안건을 심사할 때 소위원회에 회부하여 이를 심사·보고하도록 한다.”를 “상임위원회는 안건을 심사할 때 소위원회에 회부하여 이를 심사·보고하도록 한다. 다만, 안건의 시급성 등을 고려하여 필요한 경우 교섭단체의 간사와 협의하여 의결로 회부하지 않을 수 있다.”로 개정할 필요가 있다.

또한 이 때 소위원회 회부 시 정밀한 법안심사를 위해 시행하는 축조심사 의무화 규정은 상임위원회 전체회의 심사에서도 동일하게 적용할 필요가 있다.

이를 위하여 「국회법」제58조(위원회의 심사) 제5항 “제1항에 따른 축조심사는 위원회 의결로 생략할 수 있다. 다만, 제정법률안과 전부개정법률안에 대하여는 그러하지 아니하다.”를 “제1항에 따른 축조심사는 위원회 의결로 생략할 수 있다. 다만, 제정법률안, 전부개정법률안, 소위원회에 회부하지 않는 법률안에 대하여는 그러하지 아니하다.”라고 개정할 필요가 있다.

< 링크 : 법안심사소위원회 심사권한 규정의 법적 개선방안 - 임대차 3법 개정사례를 중심으로 - (kci.go.kr) >

법안심사소위원회 심사권한 규정의 법적 개선방안.pdf