혁신적 주거 정책의 도입과 퇴행 그리고 사회주택의 쟁점

저비용사회 실현을 위한 안전망, 사회주택 2

혁신 지자체장 당선 및 대안적 주거정책 도입

2010년 제5회 지방선거 이후 지역 사회혁신을 행정의 방향으로 삼는 혁신적인 지방자치단체장의 당선으로 다양한 대안적 주거 정책이 지방정부의 주요 정책으로 도입되었다. 사회경제기업인 민간이 단체장의 공약과 연계한 부담가능한 주택 공급이 시작되었다.  

특히, 금천구의 홀몸어르신 맞춤형 임대주택 (주)아이부키의 ‘보린주택’ 공급과 은평구 내 빈집을 리모델링하여 1인가구 청년들의 셰어하우스로 공급한 (주)두꺼비하우징의 ‘공가’ 등이 그것이다. 보린주택과 공가 등을 시작으로 민간 주도 협동조합주택들과 청년들이 함께 사는 셰어하우스, 입주자협동조합이 스스로 운영하는 공공주택 등 다양한 공동체주택들이 세상에 선보이기 시작했다.       

또한 관악구의 경우, 사법고시 폐지 이후 쇠퇴한 고시원을 리모델링하여 부담가능한 주택으로 리모델링하는 흐름에 지자체의 협조가 이어졌다.      

그림 1. 새로운 공유주택들(출처 : 한국사회주택협회 홈페이지)

2012년 7월 서울시는 사회혁신의 마중물 자금의 역할을 하는 '사회투자기금'을 설치하였다. 서울시 사회투자기금은 사회투자기금은 사회적기업이나 협동조합 등을 지원하고자 만들어졌다. 서울시가 사업비를 무이자로 수행기관에 빌려주면 수행기관은 사회경제기업 등에 3％ 이하 이자율로 재융자하는 마중물 기금이다.

서울시는 2014년 사회투자기금 내에 사회주택 사업을 지원하기 위한 ‘소셜하우징’ 계정을 생성하여 사회적부동산 개발 금융 모델을 만들었다. 사회투자기금 내 '소셜하우징' 계정은 장기융자 및 투자금융으로 발전하지는 못한 한계는 있지만, 사회주택 개발사업 시 브릿지금융 역할을 긍정적으로 수행했다.

그러나 2021년 4월 오세훈 서울시장 취임 후 전임시장인 박원순 시장의 혁신정책 지우기를 시작한다. 오세훈 시장은 사회적기업·협동조합·마을기업 등 이른바 ‘사회경제기업’에 대해 강도 높은 수술을 진행하였다. 자생력 없는 단체들에 대한 구조조정을 진행하고, 각종 단체에 대한 ‘중복 대출'과 ‘짬짜미 대출'로 논란이 된 ‘사회투자기금’을 폐지하고 중소기업육성기금에 통합하겠다고 밝혔다.

지방정부별 사회주택 관련 조례 제정 현황

사회주택 정책을 선도했던 곳은 서울시였다. 서울시는 2015년 1월 2일 「서울특별시 사회주택 활성화 지원 등에 관한 조례」를 공포·시행했다. 2015년 1월은 한국의 사회주택이 제도화가 된 기념비적인 날이라 할 수 있다. 서울시 사회주택 조례 제정은 다른 지방정부로 확산되었다. 서울시 사회주택 조례 제정 이후 시흥시, 고양시, 전주시, 부산시, 경기도, 울진군 등이 관련 조례를 마련하게 된다.

서울특별시 2015. 1. 「서울특별시 사회주택 활성화 지원 등에 관한 조례」

시흥시 2016. 5. 「시흥시 사회주택 지원에 관한 조례」

전주시 2018.12. 「전주시 주거복지 지원조례」

부산광역시 중구 2019. 3. 「부산광역시 중구 사회주택 지원에 관한 조례」

부산광역시 동구 2019. 6. 「부산광역시 동구 사회주택 지원에 관한 조례」

고양시 2019. 6. 「고양시 청년을 위한 사회주택 지원에 관한 조례」

부산광역시 2019. 8. 「부산광역시 사회주택 활성화 지원에 관한 조례」

경기도 2020. 5. 「경기도 사회주택 활성화 지원에 관한 조례」

울진군 2021. 5. 「울진군 사회주택 지원에 관한 조례」

사회주택 정책을 선도했던 서울시도 지방정부의 정권교체로 사업의 퇴행이 일어났다. 2021년 4월 박원순 전 서울시장 유고로 치러진 서울시장 재보궐선거에서 당선된 오세훈 현 서울시장은 사회주택 사업을 예산낭비 등 문제가 많은 사업으로 매도했다. 오세훈 시장은 표적 감사, 신규사업 중단 등으로 사회주택 정책을 지워갔다.

특히, 2022년 8월 26일 오세훈 서울시장은 자신의 유튜브 채널인 ‘서울시장 오세훈TV’에서 ‘나랏돈으로 분탕질 쳐놓고 슬쩍 넘어가시려고? 사회주택의 민낯’이라는 제목의 영상 게시했다. 해당 영상에서 오세훈 시장은 “사회주택이라는 이름으로 서울시민의 피 같은 세금 2014억원이 낭비됐다”며 박원순 시장의 사회주택 정책을 신랄하게 비판했다.

출처 : 서울시장 오세훈 tv

사회주택 정책 전개 과정에서 드러난 쟁점

하나, 공공주택사업자(LH공사 또는 GH공사 등 지방정부 도시공사 등)와 사회주택사업자(사회적경제 주체) 간의 관계 정립 필요했다.  

사회주택은 LH공사 또는 지방정부 도시공사가 공급하는 공공임대주택으로 해결하기 어려운 맞춤형 주거복지와 주거공동체 측면에서 사회주택사업자가 공공주택사업자와 협력하여 추진하는 공익주택이다. 따라서 두 주체는 경쟁 관계가 아닌 상호보완 관계여야 한다. 이유인 즉 사회주택사업자는 공공주택사업자의 지원을 통해 지역 및 세대 맞춤형으로 사회주택을 건설, 운영 등을 할 수 있기 때문이다.

둘, 사회주택사업자 역할을 하는 사회적경제 주체 중에서 기획 단계부터 건설, 임대운영의 전 단계의 주택사업을 추진한 경험과 전문성을 갖춘 사업자의 수가 적었다. 이는 현재도 크게 나아지지 않고 있다. 더구나 경험이 축적한 사회적경제 주체는 서울시 중심으로 사회주택 사업을 진행하고 있어 수도권인 경기도조차 사업을 수행할 수 있는 사업 주체는 적다.

㈜녹색친구들, ㈜두꺼비하우징, ㈜아이부키, ㈜어울리, 마을과집협동조합 등 경험과 전문성을 갖춘 사회적경제 주체는 서울시를 기반으로 사회주택 사업 추진하고 있다. 서울시 중심으로 사회주택사업자가 성장한 것은 서울의 개발 여건이 지방보다 우수했으며 또한 서울시가 2015년 1월 사회주택 지원조례를 최초 시행하고 정책적 지원이 뒷받침되었기 때문이었다. 서울시를 제외한 다른 지역은 개발 여건이 좋지 않고 정책적 지원도 미약한 측면에서 사회주택사업자의 성장이 더딜 수밖에 없다.     

셋, 사회주택 사업 모델에 한계가 명확했다.  대표적인 사업 모델인 토지임대부 사회주택, 사회적주택, 매입약정형 사회주택 등이 사업을 성장, 발전시키기에는 자체적인 한계를 지니고 있었다.

(1) 토지임대부 사회주택 방식의 한계 : 서울시가 2015년 1월 사회주택 지원조례를 제정하고 본격적으로 추진한 사회주택 사업 모델로 사업자가 공공의 토지를 장기간 저렴하게 임차하여 공급하는 장점이 있었다. 그러나 「공유재산 및 물품관리법」상의 한계, 시세 80% 이하 수준의 임대료로 30년 운영기간 내 건축비용 회수의 어려움, 토지담보대출 불가, 임대보증금 가입불가 등의 문제점이 한계로 작용한다.

근본적으로 우리나라의 부동산 관련 법령체계에서 토지와 건물을 분리하여 사용하고 거래하는 방식이 고려되지 않아, 건물에 대한 금융권의 융자 등을 일으키기 어려운 한계 등으로 현재에는 더 이상 신규사업을 하지 않고 있다.

(2) 사회적주택 방식의 한계 : 사회적주택은 공공주택사업자의 관리부담을 줄이고 사회주택사업자의 사업비 부담도 줄이면서 입주자들의 공동체 활성화를 도모할 수 있는 장점이 있었다. 사회적주택이 기존 매입임대주택과 토지임대부 사회주택의 한계를 극복하는 사업 모델이었다.

그러나 사회적주택은 일반 건축업자들이 조성한 다세대주택이 대부분으로 공동체 공간(입주자들의 커뮤니티 위한 공유 공간)이 충분하지 않았으며, 수요자 및 지역적 특성이 반영되지 않아 주거서비스 제공에 한계가 많았다. 이런 한계를 극복하기 위한 등장한 시업 모델이 매입약정형 사회주택 사업이다. 매입약정형 사회주택은 공공주택사업자가 주택의 매입조건에 커뮤니티 공간 설치 등의 조건을 사전 제시하고 이를 고려한 주택을 건축하도록 하여 기획단계부터 사회주택사업자가 참여하는 사업 모델이다.            

(3) 매입약정형 사회주택 방식의 한계 : 사업기획 단계부터 사회주택사업자가 참여하여 수요맞춤형 주택공급이 가능한 사업 모델이다. 준공과 동시에 공공주택사업자가 토지와 주택을 매입하므로 사회주택사업자의 경제적 부담을 줄일 수 있는 장점을 가지고 있다.

그러나 토지발굴 이후 공공주택사업자와 매입약정 체결에 이르기까지 상당 기간이 소요되어 애초 사회주택사업자가 물색한 토지의 토지주가 변심하면 사업추진 불가한 경우 다수 발생한다. 또한 건축물 매입을 위한 감정평가 시 공동체 공간을 공용공간(복도, 계단 등)으로 취급하여 감정평가 금액이 조성원가에도 미치지 못하여 공동체 공간을 조성할수록 사업성을 악화시키는 구조였다.

(4) 사회주택 사업 예측의 불투명성과 낮은 실효성 : 한국의 사회주택은 일부 지방정부가 조례를 제정하여 지원을 하고 있지만, 법령에 정의된 개념이 아니고 정책에 의해 추진되고 있는 것이 현실이다. 그래서 사회주택의 신규 공급은 국토교통부와 LH공사, 지방정부와 지방공사 등 공공의 정책이나 추진 계획에 의존하는 구조이다. 따라서 정치적 상황이나 지방자치단체장의 방침에 따라 영향을 많이 받는다.

특히, 2021년 박원순 전 서울시장 유고로 치러진 서울시장 재·보궐 선거에서 당선된 오세훈 서울시장은 사회주택 사업을 예산 낭비 등 문제가 많은 정책사업으로 판단한다. 이에 표적 감사, 신규사업 중단 등 정책적 불투명성이 커지게 하였고, 결국 신규사업 중단으로 이어진다.  

사회주택 사업은 사회적 부동산개발 사업이다. 그래서 부동산개발에 동맥인 보증, 융자, 출자 등 지원이 이루어져야 한다. HUG(주택도시보증공사)나 HF(한국주택금융공사)의 보증은 필수적이다. 그러나 사회주택 사업의 안정성*에도 불구하고 사회주택사업자의 재무구조 현황만 따지다 보니, 보증조건과 심사절차가 매우 까다로워 금융지원의 실효성이 낮아지는 문제가 발생한다.

*HUG나 HF 보증 시 사회주택의 안정성 : 사회주택은 주변 시세에 비해 80% 이하의 저렴한 임대료는 물론 쾌적한 주거환경 제공으로 예비입주자들의 대기기간이 길어 공실률이 매우 낮아 임대운영의 안정성이 높음

이러한 한계를 넘어서는 사회주택 사업 모델이 등장하기도 전에 윤석열 정부로 정권이 교체되어 사회주택 사업은 긴 어둠의 터널 속에서 빠져 헤어 나오지 못하고 있다.

출처 :  염철호(2023), ‘사회주택 현황 및 제도개선 방안’, 21p [그림 17]을 재구성, (재)동천·건축공간연구원 주최‘공익적 주택법제 발전 방향 세미나(2023. 3.