04. 이장에서 행정자치부장관으로_김두관 경남지사
<노무현이 선택한 사람들>
“법무부장관과 행정자치부장관 인사는 지나친 파격이란 지적도 있는데, 이번 인사가 파격적으로 보이는 부분도 있다. 그러나 저는 이번 인사가 파격적인 것이 아니라 이를 바라보는 시각이 타성에 젖어 있다고 생각한다. 언제나 그 분야 관록이 쌓여있는 50대나 60대가 장관이 되어야 한다면 우리 사회의 도도한 변화의 흐름을 담아낼 수 없다. 변화가 필요한 곳에는 변화를 추동할 수 있는 인재를 발탁해야 한다.
김두관 군수는 오리지널 지방자치단체장 출신으로 지방자치행정의 전문가다. 그의 업적은 많은 사람들에 의해 검증된 자원이다. 그는 젊다. 고건 총리가 30대 차관에 발탁된 이래 훌륭한 업적을 쌓아온 것처럼 변화는 젊은 사람의 몫이다. 지방자치를 지향하고 공무원 사회에 새로운 변화의 바람이 일어나길 바란다. 이는 변화를 지향한다는 상징적인 의미를 고려한 것이다.
행정자치부가 해야 될 일 가운데 가장 중요한 것은 지방 분권이다. 행정부 개혁은 위원회를 통해 할 것이다. 행자부는 정부 개혁의 밑거름이 될 것이다. 중앙정부는 지자체에 권한을 돌려주고 행정자치를 주도적으로 개혁해 나갈 것이다. 그래서 지방분권의 경험과 비전을 가지고 있는 김두관 장관을 임명한 것이다.”
2003년 2월 27일 오후 노무현 대통령은 청와대 춘추관을 찾아 장관 인선 배경과 원칙 등을 상세히 설명하고 취재진의 질문에 답변했다. 이날의 하이라이트는 최초의 여성 법무부장관 강금실, 최초의 이장 출신 행정자치부장관 김두관, 그리고 최초의 대중예술계 출신 문화부장관 이창동 등 3명의 40대 장관들이었다. 이 가운데 김두관 장관이 44세로 가장 나이가 어렸다. 참여연대가 “사회분야 인사가 대체로 개혁적이고 젊은 인사로 채워진 것은 의심의 여지가 없다.”라고 논평하는 등 대부분의 시민단체는 참여정부의 첫 내각 중 특히 사회분야 인사에 대해 개혁과 변화를 추진하려는 노무현 대통령의 의지가 담긴 조각이었다고 호평했다. 그만큼 김두관 등 40대 장관 트리오에 대한 노무현 대통령의 기대는 컸다.
이렇게 노 대통령이 장관 인선 과정을 국민들에게 직접 밝히는 또 하나의 ‘파격’을 선보였지만 언론은 이를 그대로 전하지 않았다. “里長이 ‘지자체 수장’ 올랐다.” 2003년 2월 28일자 <한국일보>가 흥분된 어조로 전한 사회면 머리기사 제목이다. 노 대통령이 군수 출신 지방자치 행정 전문가라고 소개했지만, 김두관은 실제로 이어리의 선출직 이장 출신이다. 시골 마을 이장을 하던 인물이 전국 250개 지방자치단체를 총괄하는 행정자치부의 수장에 오른 것이다.
1988년부터 1년 동안 경남 남해군 고현면 이어리 선출직 이장을 역임한 김두관 전 장관의 자서전을 보면, 최초의 공직을 ‘마을 이장’이라고 자랑스럽게 기록하고 있다. 법정 선거는 아니었지만 경쟁자가 한 명 있었기 때문에 ‘직선제’ 이장이었던 것이다.
김두관은 1958년 경남 남해군 고현면 이어리의 가난한 농사꾼 집안의 6남매 중 다섯째로 태어났다. 초등학교 4학년 때 부친의 작고로 가세는 급속히 기울었다. 남해종고 졸업생 240명 가운데 4년제 대학 합격생이 김두관을 포함해 단 3명뿐이었으나 그는 가정형편 때문에 국민대 어문계열 등록을 포기했다. 고향에서 마늘농사를 짓다가 동년배보다 2년 늦게 대학에 진학해서 도중에 군 복무를 마쳤다. 복학을 미룬 채 고려대 운동권 학생이던 동생과 시국토론을 벌이며 늦깎이로 사회현실에 눈을 떴다. 그때부터 민통련(민족통일민중운동연합) 간사를 맡아 민주화운동을 시작했다.
1986년 직선제개헌추진본부 충북지부 결성대회 주도 혐의로 3개월간 옥고를 치른 그는 고향으로 내려갔다. “농민운동을 하겠다.”는 게 이유였다. 남해농민회를 조직해 사무국장을 맡았고, 문화공간이자 북 카페 격인 ‘책사랑 나눔터’를 열었다. 이어리 이장을 하는 동안에는 ‘어촌계 혁명’을 일구었다. 150가구가 소유한 마을 공동어장을 20가구만 분배받는 불합리를 해소하기 위해 30세의 젊은 이장이 나서서 나이 많은 어촌계원들을 끈질기게 설득해냈다. 덕분에 오랜 갈등을 해결할 수 있었다.
김두관은 1988년 13대 총선 당시 남해·하동군 농민회의 결정으로 ‘민중의 당’ 후보로 출마해서 4명 중 3위로 참패했다. 이듬해에는 지역주민 주주 공모를 통해 <남해신문>을 창간하고 대표이사를 맡았다. <남해신문>은 7년 동안 지역행정 감시자 역할과 함께 지역주민들의 목소리를 담는 정론지로 자리매김했다.
1995년 1기 지방선거에서 남해군수로 당선된 김두관은 겨우 37세로 기초 단체장 중 최연소였다. 여당 후보의 압승이 예상되던 상황에서 그는 55.6%의 득표율로 첫 번째 기적을 이루어냈다. 취임 후에는 언론개혁부터 단행했다. 연간 2,000만 원씩 뿌려지던 기자 촌지를 폐지하고, 계도지 명목으로 지방일간지에 지급돼온 구독료 6,000만 원도 전면 중단시켰다. 거기에 더해 기자실까지 전면 개방하자 전국이 또 한 번 발칵 뒤집혔다. 그러나 개혁행정을 하겠다는 군민과의 약속을 지키기 위해 끝까지 타협하지 않고 꿋꿋이 밀어붙였다.
군수 업무추진비 내역을 인터넷에 공개해 큰 반향을 불러일으켰고, 겨울철 축구전지훈련장을 유치해 세외 수입을 올리는 등 수완을 발휘했다. 1996년 남해에서 벚꽃축제를 벌일 때는 “군수가 시범을 보여야 관광객들이 따라 할 수 있지 않겠느냐?”며 남해대교 번지점프대에서 맨 먼저 뛰어내리기도 했다.
1998년 2기 지방선거 때도 김두관은 과반이 넘는 득표율로 무난히 재선에 성공하며 7년 동안 군수로 재직했다. 그가 군수로 일하는 동안 민원 공개법정 개설, 마을 공동묘지 공원화 시범사업, 남해 잔디, 월드컵 프로젝트 등이 성공사례로 주목받았다. 특히 2002년 월드컵을 앞두고 모든 이들이 월드컵유치위원회만 바라보고 있을 때 남해군은 직접 세계를 돌며 훈련캠프 유치 활동을 벌여 덴마크 팀과 유리한 조건으로 계약을 성사시켰다.
전국적 주목을 받은 김두관의 풀뿌리 실험은 성공적이었다. 하지만 7년 동안 열정과 아이디어를 다 소진한 터에 군수 3선 도전은 무의미했다. 경상남도 시장·군수협의회 총무, 경상남도자치연대 추진위원장, 자치연대 공동대표 등으로 일하는 동안 더 큰 도전을 하고 싶었던 그는 2002년 지방선거에서 무소속으로 경남지사 출마 결심을 굳힌 상태였다. 그런데 때맞춰 새천년민주당 노무현 대통령 후보가 부산·울산·경남지역 3개 선거구 중에서 적어도 하나는 당선시키겠다고 선언을 했다. 사실 당선은커녕 후보를 구하기조차 힘든 지경이었다.
노무현 후보는 결국 김 군수에게 SOS를 쳤다. 민주당 입당에 난색을 표한 김두관을 몇 시간 동안 간곡하게 설득했다. “김 군수는 누구하고 정치를 하려고 그럽니까? 역사의 길에 동행합시다.” 김두관은 선거 30일 전날 민주당에 입당을 하며 “노무현 후보와 함께 지역주의와 금권정치를 혁파하겠습니다. 가난하고 약한 자의 편에 서겠습니다.”라고 선언했다.
그러나 상대는 ‘호남당’이라는 꼬리표를 붙여 집요하게 그를 공격했고, 지지율은 썰물처럼 빠지기 시작했다. 결과는 16.9%대 74.5%로 처참한 패배였다. 심지어 월드컵 열기를 타고 인기가 급상승한 정몽준 후보보다 지지율이 떨어진 여당 대통령 후보의 경남선거대책본부장을 맡을 사람이 없을 지경이었다. 결국 그것도 약관 43세의 김두관의 몫으로 떨어졌다.
대통령직인수위 시절, 노무현 당선자는 김두관을 불러 청와대 참모직을 제안했다. 그러나 그는 이를 단호하게 거절했다. “청와대에서 대통령을 보필하려면 기획력과 아이디어가 있어야 하는데 저는 그런 능력이 부족합니다. 저는 현장을 뛰어다니는 야전 체질입니다. 솔직히 말씀드리면 내각에서 일하고 싶습니다.” 김두관은 실제로 지방분권과 행정혁신에 대해서만큼은 자신이 있었다.
하지만 공직 경력이라고는 시골 군수 두 번이 전부인 김두관의 발탁에 대해 여권 내부에서도 반대의 목소리가 적지 않았다. 대표적인 인물이 고건 총리였다. 헌법상 장관 제청 권한을 가진 고건 총리는 완강하게 김두관을 반대했다. 한 나라의 행정자치부장관을 시골 군수 출신에게 맡길 수는 없다는 논리였다. 행정자치부는 내무부의 후신으로 과거 중앙부처에서 가장 힘이 센 곳이었다. 그래서 늘 국회 다선 중진의원이나 차관 또는 경찰 총수 출신의 고위관료 등 쟁쟁한 거물급들이 가던 자리를 듣지도 보지도 못하던 지방 촌놈에게 맡긴다니 놀라 자빠질 일이었다. 남해군수는 과거 임명직 시절 4급 서기관이 맡던 자리였다. 게다가 나이도 새파란 44세였다.
정찬용 인사보좌관 내정자는 “이제 시대가 변해서 기존의 권한을 줄이는 게 미션이다. 행자부는 옛날의 내무부가 아니다. 행자부를 해체하는 장관으로서 김두관이 적격이다.”라고 하면서 간신히 이해를 구했다. 내각 명단이 발표되자 이번에는 한나라당이 ‘현실을 무시한 실험내각’이라고 혹평했다. 특히 김두관에 대해 ‘연공서열 파괴에 따른 조직관리의 문제점’을 지적했다.
지역균형발전은 참여정부의 핵심 키워드다. 김두관은 7개월이라는 비교적 짧은 기간 동안 장관직을 수행했지만 지방분권과 균형발전의 기초를 닦는 많은 일을 해냈다. 우선 지방분권특별법과 주민투표법 등의 법제화를 추진했다. 오늘날 종종 이뤄지는 주민투표의 근거는 이때 마련된 것이다. 행정자치부의 지방자치단체 통제 수단인 양여금 제도를 폐지하고 국가균형발전특별회계(균특회계)를 신설했다.
그런데 이에 대한 행정자치부의 내부 반발이 거세게 일어났다. 그동안 주무부처 장관이 되면 부처 이익을 옹호하는 것이 일반적인 관례였지만 김두관은 거꾸로 대의를 위해 작은 이익을 포기하라고 관료들을 설득했다. 그리고 행정자치부가 쥐고 있던 권한의 30%를 지방자치단체에 이양하고 지방예산편성지침 삭제를 추진했다. 또한 충남 계룡시를 자치시로, 충북 증평군을 자치군으로 승격시켰다.
이 모든 것들은 행정 현장에서는 천지개벽에 가까운 변화였다. 중앙정부에 몰려있던 돈과 권한을 정부 수립 이후 최대 규모로 지방자치단체로 돌려보낸 것이다. 지방이 먼저 요청하지 않았음에도 불구하고 노무현 대통령의 국정철학과 김두관의 신념이 이를 만들어낸 것이다.
김두관은 장관 취임 뒤 6개월도 채 되지 않아 중대 위기를 맞았다. 8월 11일 한총련 대학생들이 미군 사격훈련장 난입 및 장갑차 점거 시위에 나서자 한나라당이 주무장관인 김두관 해임건의안 제출 카드를 들고 나왔던 것이다. 국회의 과반수를 차지한 거대야당의 횡포로 9월 3일 해임건의안이 가결되었지만 야당 내부에서조차 사유가 적절하지 않다는 목소리가 나올 정도였다.
한나라당이 발의한 해임건의안은 김두관의 정책적 오류를 문제 삼은 것이 아니라 박희태 전 대표의 말실수에서 드러난 것처럼 ‘기껏 이장·군수 출신이 장관을 한다.’는 극도의 거부감과 불쾌감에서 비롯된 것이었다. 표면적인 이유는 한총련 대학생들의 미군 훈련장 진입 시위였지만 이는 사실 행정자치부장관이 해임까지 될 만한 성질의 것이 아니었다.
한나라당과 보수언론 등 우리 사회의 오랜 보수기득권층은 노무현이라는 비주류의 집권에 대해 강한 거부감을 보여 왔는데, 그 상징의 하나가 바로 김두관 장관이었던 것이다. 이장, 지방대 졸업, 37세 직선 군수, 군청 기자실 폐쇄, ‘민중의 당’ 및 ‘새천년민주당’ 당적으로 총선 및 도지사 선거 도전 등 ‘가당찮은’ 이력으로 장관이 된 것이 고깝게 보인 터에 불법 시위 사건이 발생하자 이를 빌미로 대대적인 정치공세에 나선 것이다. 결국 김두관 장관 해임건의안은 수적 우위를 내세운 한나라당의 정치적 승리로 끝났고, 임명권자에게 더 이상 정치적 부담을 줄 수 없다고 생각한 김 장관은 9월 17일 직을 물러났다.
해임건의안이 통과된 직후 노 대통령은 예고 없이 춘추관을 찾았다. “내가 김 장관을 처음 발탁할 때는 참여정부가 추구하는 학벌 없는 사회, 그리고 보통사람들에게 희망을 주는 상징적인 의미를 살려보려고 했다. 김장관은 이장도 했고, 대단히 모범적인 군수를 두 번이나 했다. 전국적으로 아주 모범적인 사례로 잘 알려지기도 했고, 실제로 남해군민들한테 굉장히 지지도가 높다.”라면서 해임건의에 대한 아쉬움을 토로했다. 이어 “보통 사람의 꿈을 일구어냈고, 앞으로도 더 성공시켜 나가야 되는 ‘코리안 드림’의 상징이 김 장관”이라며 “내가 키워줄 수 있으면 최대한 키워주고 싶다.”고 강조했다.
김두관은 2006년 2월 18일, 열린우리당 3차 전당대회에서 34.9%의 지지로 상임중앙위원(현재의 최고위원격)에 선출됐다. 정동영, 김근태 의원에 이은 3위였으며, 유일한 국회의원 무경험자였다. 1년 전, 150표 차이로 실패했던 바로 그 선거에서 이뤄낸 쾌거였다. 그리고 2006년 5월 경남지사 도전, 2008년 총선 패배를 딛고 일어선 김두관은 드디어 2010년 지방선거에서 또 하나의 기적을 일구어냈다.
2012년 김두관은 경남지사직을 사퇴하고 민주통합당 대선후보 경선에 뛰어들었다. 머슴골(민주당 기초단체장 모임) 회원들이 적극 그를 도왔다. 경기 부천시장 출신인 원혜영 의원이 공동선거대책위원장을 맡았고, 구청장 출신인 김재균·송석찬 전 의원도 공동선거대책본부장에 이름을 올렸다. 이 밖에도 전북 정읍시장 출신의 유성엽 의원, 전남 함평군수 출신인 이석형 산림조합중앙회장 등이 많은 도움을 주었다.
그는 ‘99% 서민의 나라, 평등한 대한민국을 만들겠다.’는 꿈을 안고 출발했으나 개표 결과는 문재인, 손학규 후보에 이어서 3위에 그치고 말았다. 득표율도 겨우 11.6%에 머물렀다. 전국적인 지명도, 조직력, 후보 개인의 정책준비 등 여러 면에서 부족했던 탓이었다.
김두관은 바닷가 소년, 가난한 농민의 아들, 늦깎이 사회운동가, 자수성가, 지역주의에 정면으로 항거, 공직선거에 출마해 당선된 경험보다 떨어진 적이 더 많다는 점, 기득권 주류의 심기를 건드려 탄핵을 받은 비주류 정치인(‘고졸 대통령’과 ‘이장 출신 장관’)이라는 점 등 노무현 대통령과 닮은 점이 많았다. 오히려 김두관은 노 대통령보다 더 많은 공직선거에 출마했다. 10번 선거에 나가 4번 당선됐다. 패배할 줄 알면서도 소신과 원칙을 위해 온몸을 내던졌다. 그를 리틀 노무현이라고 부르는 이유다.
그러나 차이도 뚜렷하다. 노 대통령은 처음부터 정치인의 길을 걸었고 김두관은 행정가의 길을 걷다 정치에 입문했다. 지방자치에 대한 관심과 애정은 높았지만 활동 공간은 달랐다. 노 대통령이 연구(지방자치실무연구소) 분야에서 특히 뛰어났다면 김두관은 실천(지방자치개혁연대) 분야에서 발로 뛰었다. 2012년 대선 후보 경선 당시 김두관 캠프에 합류한 이들이 바로 현장에서 만난 지방자치단체장과 지방의원 출신들이다.
김두관은 두려운 마음으로 20대 국회에 입성했다. 그는 2014년 7·30 재선거 당시 오랜 정치적 기반인 경남 남해를 떠나 경기도 김포에 자리를 잡았다. 400Km가 넘는 지역구 이동이라는 비난을 감수하며 수도권 출마를 결행했지만 지역 토박이의 벽에 부딪혀 10%가 넘는 차이로 낙선했다. 그래도 굴하지 않고 꿋꿋하게 1년 8개월 동안 골목 곳곳을 누비며 2016년 총선을 준비했고, 끝내 김포시장 출신 여당 후보를 상대로 18.6% 차이 낙승을 거두었다. 비록 3~4선 후배들이 즐비하지만 김포(갑) 초선 국회의원 김두관은 민선 남해군수, 행정자치부장관, 민선 경남지사 등 다양한 행정가 경험을 비로소 정치에 접목할 수 있게 됐다.
