홍콩 자주법, 그 파장은?
The Hong Kong Autonomy Act
트럼프 대통령은 홍콩 자주법과 그에 따른 행정 명령에 서명을 하여 홍콩의 민주 및 자주를 탄압한 관료와 가족, 그리고 그들과 거래한 금융 기관들을 제재하도록 하였다. 이 행정 명령은 기본 결제에 해당되는 것으로 앞으로 각 부처에서 구체적인 조치들을 발표할 예정이다.
트럼프 대통령은 이 조치로 인하여 이제부터 홍콩은 자유 무역, 관세 혜택, 비자 혜택 등 특별한 혜택을 더 이상 받을 수 없으며 중국과 동일한 대우를 받게 된다고 말했다. 이제 동양의 진주가 정말로 사라지게 된 것이다. 기업들은 더 이상 미국 수출 시 관세 우대 혜택을 받을 수 없게 되었다. 그러나 홍콩의 진정한 주력 경제 주체는 금융일 것이다. 홍콩의 금융 기관들은 이제 모두 무엇을 할 수 있고 무엇을 할 수 없게 되었는지 트럼프 대통령이 서명하기 전부터 파악에 노력하고 있었다고 한다. 그리고 만일 중국의 대형 국유 기업 동사회 멤버들이 제재 대상이 된다면 엄청난 문제가 될 것이라고 하였다.
그렇다면 거꾸로 말해 대형 국유 기업의 동사회 멤버들이 제재 대상이 되지 않는다면 어떻게든 해결해 나갈 수 있다는 의미인가? 아무래도 구체적인 제재 대상 인사들의 리스크와 대상 금융 기관의 리스크가 나와야 실질적인 파급 영향 분석이 가능할 것 같다.
하지만 이제부터 미 행정부의 각 부서에서 관련 조치들이 연속적으로 나올 것이므로 이번 조치의 프레임을 이해해 두면 각 조치들이 나왔을 때 그 의미와 영향을 이해하기 용이할 것이다. 그런 의미에서 지금까지 공개된 내용을 보다 면밀히 읽고 이해해 볼만한 가치가 있을 것이다.
우선 대상 관원들은 어떤 범위일까?
우리가 궁금한 것은 아마도 이 조치의 영향이 얼마나 큰지, 홍콩과 중국에는 어떤 영향을 주며 우리 한국에 미칠 파급 효과는 어떤 것들인지 등일 것이다. 우선은 범위를 파악해 보자. 먼저 근거가 되고 있는 법은 Hong Kong Autonomy Act, 즉 홍콩 자치법이다. 이 법은 기본적으로 홍콩의 자주권을 지킨다는 취지이다.
https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/7440
본 법의 서론을 통해 제재의 대상이 (1) 외국 개인 및 법인 및 (2) 이와 같이 확인된 개인 및 단체와 고의적으로 유의미한 거래를 한 외국 금융기관 임을 알 수 있다. 물론 여기서의 '외국'은 '미국'이 아닌 국가이다. 그리고 제재 대상이 되는 사람들이 어떤 사람들인지 구체적인 기준을 제시하지 않았다. 단지 (1) 외국인의 신원 확인을 하고 (2) 외국인의 신원이 확인된 이유에 대한 명확한 설명과 신원 확인을 초래한 활동에 대한 설명을 요구하고 있을 따름이다. 따라서 이론적으로는 어떤 사람도 그 대상이 될 수 있다. 예를 들어 시진핑 주석이 제재 대상이 될 수도 있는 것이다. 결국 미 행정부가 어느 정도의 근거를 가지면 상당한 재량의 폭을 가지고 탄력적으로 대상을 지정할 수 있을 것으로 보인다.
이 법은 또 제재 대상 금융 기관에 대해서는 다음과 같이 적시하고 있다.
a separate report that identifies those foreign financial institutions that, with “actual knowledge” of the conduct, circumstance, or result, conducts a “significant transaction” with any foreign individual or entity named in the First Report (the Second Report).
즉, 자신이 이 법에 저촉된다는 것을 "알면서"도 제재 대상 사람들과 "상당한 거래"를 한 외국 금융 기관들이다. 그러나 이렇게만 이야기해서는 어떤 금융 기관이 해당될지 잘 알 수가 없다. 미국의 글로벌 법률 회사 Morgan Lewis는 관계 법의 사례를 들어 여기서 거론하는 금융 기관(“financial institutions”)은 다음과 같이 광범위한 금융 기업들을 모두 포함할 수 있다고 하였다. 단, 이는 미국 시각으로 본 것으로 해석된다.
연방 예금보험공사(FDIC)의 예금이 보험에 가입되어 있는 피보험 은행(외국인 은행 포함)
상업은행 또는 신탁회사
미국증권거래위원회에 등록된 증권 또는 물품의 중개인 또는 딜러 및 모든 중개인 또는 딜러
투자은행 또는 투자회사
환전소
여행자 수표, 수표, 우편환 또는 이와 유사한 상품의 발행인, 상환인 또는 출납인
신용카드시스템 운영자
보험 회사
자금 전송에 종사하는 자(핀테크 산업 등 기존 금융기관 시스템 외 국내외 자금 전달을 촉진하는 자 포함) 또는 자금 전송에 종사하는 자
자동차, 비행기, 보트 판매 등 차량 판매에 종사하는 사업체; 부동산 폐업 및 정산 관련자
재무장관이 유사한 활동을 하도록 결정하거나, 현금거래가 범죄, 세금 또는 규제사항에서 높은 유용성을 가지는 장관이 지정하는 모든 기업 또는 기관
https://www.morganlewis.com/pubs/hong-kong-autonomy-act-a-new-chapter-in-us-china-relations
이렇게 보면 금융 기관 및 비슷한 금융 회사들이 모두 대상이 될 수 있다.
그럼 제재의 내용은 구체적을 무엇인가?
"외국 개인 또는 법인이 이해관계가 있는 미국 관할구역의 대상 재산의 취득, 보유, 사용, 양도, 보류, 철회, 운송 또는 수출 금지, 그러한 재산과 관련된 권리, 권력 또는 특권의 거래 또는 행사 금지, 금지 등이 포함된다. 외국인 개인에 관하여, 대통령은 국무장관에 대해 미국으로의 비자를 거부하도록 지시하고 국토안보부 장관에게 외국 개인이나 법인을 미국에서 제외하도록 지시할 권한이 있다. "
그러니까 간단히 말해서 미국 관할 구역 내의 재산권을 행사할 수 없게 되고 개인의 경우에는 비자를 거부한다는 의미이다. 그런데 금융 기관에 대한 제재 내용을 보면 굉장히 엄격하다.
"The sanctions against financial institutions apply both to foreign and US financial institutions that do business with foreign financial institutions, and in some circumstances, to US or foreign individuals or entities acquiring, holding, or using US property in which a foreign financial institution has an interest. These sanctions are also mandatory and more extensive than those against foreign individuals and entities summarized above. In general, these sanctions against financial institutions, whether US or foreign, curtail monetary transactions with any foreign financial institution that knowingly enters into a significant transaction with the foreign individual or entity identified in the First Report or any updates to the First Report."
"금융기관에 대한 제재는 외국계 금융기관과 거래하는 외국계 및 미국계 금융기관에 모두 적용되며, 어떤 경우에는 외국계 금융기관이 지분을 보유한 미국 재산을 취득, 보유 또는 사용하는 미국계 개인이나 기업에도 적용된다. 이러한 제재는 또한 의무적이며 위에서 요약한 외국 개인과 법인에 대한 제재보다 더 광범위하다. 일반적으로, 미국이든 외국인이든 이러한 금융기관에 대한 제재는 제1차 보고서 또는 제1차 보고서 업데이트에 명시된 외국 개인이나 기업과 고의로 유의적인 거래를 하는 외국 금융기관과의 통화 거래를 감소시킨다."
즉, 외국의 금융 기관뿐만 아니라 제재 대상 외국계 금융 기관과 거래하는 외국 및 미국 금융 기관에 모두 적용이 된다. 게다가 외국계 금융 기관이 지분을 보유한 미국 재산을 취득, 보유, 사용하는 미국계 개인 또는 기업들도 해당된다. 이것은 해당 금융 기관의 자산을 미국인들은 구매해서는 안된다는 뜻이다. 지분이 어느 정도인지 정의하지 않았으므로 조금이라도 있어서는 안 된다는 취지로 보인다. 그러니 제재 대상 금융 기관들이 제재로 인하여 자산 매각에 나서면 가격을 낮추더라도 미국 금융 회사들이 직접 구매할 수는 없을 것이다. 적어도 제3 국 금융 기관이 중개해야 하는데 그 경우 이 중개를 한 제3 국 금융 기관도 제재 대상이 되므로 사실 상 일단 제재 대상이 된 금융 기관이 자산을 매각하려면 중국 등 반미 국가에게 판매하는 수밖에 없을 것이다.
이렇게 고립무원이 된 대상 금융 기관에게 가해질 제재 조치는 다음과 같다.
1) 미국 금융기관이 외국 금융기관에 대출하거나 신용을 제공하는 행위 금지(예: 신용 한도)
(2) 연방준비제도 이사회(FRB) 또는 뉴욕 연방준비제도 이사회(Federal Rebound of New York)의 미국 정부 채무상품의 1차 거래상으로서 외국 금융기관의 사전 지정을 금지하거나 계속하는 행위
(3) 외국 금융 기관이 미국 정부 기금 또는 저장소의 대리인으로 활동하지 못하도록 금지한다.
(4) 미국 관할구역의 대상이며 외국 금융기관과 관련된 외환거래의 금지
(5) 금융 기관 간, 금융 기관 간, 금융 기관 간, 경유 또는 기타 금융 기관에 대한 신용 또는 지급의 이전이 미국 관할의 대상이 되고 외국 금융 기관과 관련된 경우 금지
(6) (국적이든 본국적이든 관계없이) 외국 금융 기관이 이해관계가 있는 미국 관할권의 대상 재산의 취득, 보유, 보유, 사용, 이전, 보류, 철회, 운송, 수입 또는 수출, 권리, 권한 또는 권한을 취급하거나 행사하는 행위 금지 그러한 재산과 관련된 거래를 수행하며, 그러한 재산과 관련된 것.
(7) 해외 금융 기관에 대한 미국 관할 대상 물품, 소프트웨어 및 기술의 직간접적인 수출, 수출 및 이전(국내)에 대한 제한 또는 금지
(8) 미국 개인 또는 기업이 해외 금융 기관의 상당한 양의 지분 또는 채무상품에 투자하거나 구매하는 것을 금지한다. 법, 제7조 (b).
상기의 모든 조항은 기본적으로 한 마디로 압축할 수 있을 것이다. '퇴출!' 그리고 중국, 홍콩은 모두 '실명제'를 하고 있다. 그러므로 제재 대상 사람의 리스크가 공표되면 자동적으로 "알면서"가 성립한다. 그리고도 거래를 하면 그들의 거래 금액이 소소한 출납이 아닌 이상 "상당한 거래"도 성립할 것이다. 그러면 금융 기관 입장에서는 이들과의 거래를 하고 미국의 제재를 받던지, 아니면 이들과의 거래를 거부해야 한다.
이론적으로 중국 내 금융 기관들은 모두 제재 대상이 될 수 있는 개연성이 있다. 물론 중국의 금융 기관이 해당 정보를 미국이나 기타 누구에게든 제공할 리는 없지만 말이다. 그리고 위안화 자산은 미국 입장에서 그렇게 중요한 자산이 아니다. 사실 미국의 금융 제재가 가해지면 전 세계가 모두 위완화 자산에 대한 평가가 달라질 것이다.
아마도 목전에 가장 중요한 의미를 가지는 것은 홍콩의 금융 기관일 것이다. 만일 케리 람과 같은 홍콩 정부의 관료들이 제재 대상이 된다면 상식적으로 홍콩의 주요 금융 기관, 예를 들어 HSBC, Standrad Charted, 중국은행 같은 홍콩 달러 발권 은행들은 곧바로 제재 대상이 될 것이다. 홍콩에 진출한 금융 기관 중에서 이 3개 발권 은행과 거래하지 않는 은행이 있을까? 곧바로 홍콩 금융계는 무너질 것 같다.
여기에 하나 반대 방향의 보도들이 있다. 먼저 Blackbull Markets Limited의 Kyle Quindo의 홍콩 PEG는 과거 태국 바트화의 경우와 같이 단박에 무너질 가능성이 있다며 홍콩 페그제는 취약하다는 보도가 있었다.
그리고 이어서 트럼프 대통령의 강경파 측근들이 홍콩 페그제를 공략해야 된다는 건의를 하고 있다는 보도가 뒤를 이었다.(https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-07-07/trump-aides-weigh-proposals-to-undermine-hong-kong-s-dollar-peg?srnd=economics-vp) 그러나 결국 트럼프 대통령이 페그제를 종식시키자는 건의를 물리쳤다는 보도를 볼 수 있었다. (https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-07-13/trump-aides-rule-out-ending-hong-kong-dollar-peg-as-punishment?srnd=premium-europe)
필자는 페그제를 종식시키자는 건의를 물리친 트럼프 대통령이 상기 홍콩 발권 은행들을 제재하는 일은 없을 것이라고 본다. 왜냐하면 3대 홍콩 발권 은행에 대한 제재는 페그제를 공략하는 정도가 아니라 전 세계에 금융 핵폭탄을 터뜨리는 것과 다름없는 파급 효과가 있을 것이기 때문이다.
필자 혼자만의 생각인지는 모르지만 사람들이 트럼프 대통령의 의도를 잘 못 읽고 있다는 생각도 든다. 얼마 전 USTR의 라이트하이저 대표는 이번 미중 무역 협상의 최종 목적이 무엇인지 모르겠다고 발언하여 큰 파문이 일었었다.
이에 대해 역시 트럼프 행정부의 미중 무역 협상은 "전술만 있을 뿐 전략이 없다"라는 비난이 쏟아지고 있다고 한다. 그런가? 트럼프 대통령 본인이야 그렇다 쳐도 오랜 기간 중국에 대한 반감과 공격 전략을 만들어온 라이터하이저나 피터 나바로가 "전략이 없는" 사람들 같은가? 필자는 그렇게 생각할 수가 없다. 지금까지 미중 무역 협상을 보면 중국 측이 시간을 끌며 궁리하다가 어떤 조치를 하면 즉각적으로 대응 조치를 해오던 트럼프 행정부이다.
그렇다면 라이트하이저 대표의 이 말은 무슨 의미일까? 필자는 라이트하이저가 강경한 인물이지만 기본적으로 자유시장주의자라고 생각한다. 그는 이번 미중 무역 협상을 통해서 중국을 괴롭히는데 목적이 있었던 것이 아니라 미국에 유리하고 자유 무역 주의에 맞는 그런 협상 결과를 도출하고자 했을 것이다. 그런 그가 최종 목적이 무엇인지 모르겠다는 것은 아마도 "협상을 통한 소기의 목적 달성이 어렵다"라는 시사라고 생각한다.
필자는 트럼프 대통령 또한 중국과 전쟁을 하고 싶은 것이 아니라 미중 간의 무역 관계를 '바로잡고 싶었던 것'이라고 생각한다. 보라! 트럼프 대통령이 홍콩 페그제를 무력화 하자는 건의를 기각했다는 기사가 나지 않았는가?(https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-07-13/trump-aides-rule-out-ending-hong-kong-dollar-peg-as-punishment?srnd=premium-europe) 필자가 그렇게 생각해서일까? 홍콩 자주법 서명을 발표하는 트럼프 대통령은 그 어느 때 보다도 피곤해 보였다.
트럼프 대통령은 지금 민주당의 압력과 중국의 어이없는 코로나 대응으로 인해 원하지도 않는 대중 강경 조치를 해야만 하는 상황일지 모른다. 이러다 미중이 정말로 군사 충돌하는 사태가 안 일어나리라는 법이 없지도 싶다. '확증 편향'일 수 있지만 상하원 민주 공화 양당이 모두 동의한 이번 홍콩 자주법에 대하여 법정 기일인 10일을 다 채워서 마지막 순간에 서명한 것도 필자에게는 트럼프 대통령의 고뇌로 여겨진다. 부디 필자의 이런 생각들이 모두 틀린 생각이기를 바란다. 미국! 파이팅! 지금은 중요한 순간이다!
