[미디어 톡] 변화하는 미디어 환경과 방송의 공적 책임
지식협동조합 좋은나라 이슈페이퍼 현안과정책 350호
미디어 패러다임의 변화
미디어 환경이 빠르게 변화하고 있다. 이러한 변화를 주도하는 것은 글로벌 온라인 기반 사업자이다. 유튜브는 이미 국내에서 상당히 거대한 영향력을 발휘하고 있다. 모바일 빅데이터 분석 기업 아이지에이웍스의 발표에 따르면 한달간 국내 유튜브 앱 이용자 수는 4,319만명(전체 인구의 약 83%)에 달하며 월평균 29.5시간을 유튜브를 시청하고 있다.1) 넷플릭스는 국내에서 양질의 콘텐츠를 수급하고 제작하며 미디어 판을 흔들고 있다. 넷플릭스는 까다로운 심의 규정으로 인해 기존 방송에서는 볼 수 없었던 킹덤, 스위트홈 등의 크리쳐 시리즈물을 통해 큰 인기를 끌었다. 지난해 3분기 실적 발표 당시 넷플릭스는 지금까지 국내 콘텐츠에 약 7억 달러(약 8천억원)를 투자했다고 밝혔으며, 올해 아시아 지역의 투자금액을 두 배 이상 늘릴 것으로 알려졌다. 이제 역량있는 제작사들은 지상파가 아닌 넷플릭스에 줄을 서서 선택받기를 기다리고 있는 상황이다.2) 불과 1년 2개월 동안 약 9,500만 가입자를 확보한 디즈니+도 국내진출을 앞두고 있다.3) 이미 진출한 국가에서 디즈니+가 어마어마한 성장했다는 점을 참고할때 국내에서도 빠르게 성장할 것으로 예상해볼 수 있다. 변화의 움직임이 일찍부터 시작한 미국의 경우 수년전부터 미디어 사업자들이 합종연횡과 혁신을 거듭하며 새로운 시대에 기민하게 대응해왔다. 최근 빠르게 영향력을 확대하고 있는 디즈니+는 기존 방송사업자가 시장의 변화에 기민하게 대응한 산물이다.
국내 방송 사업자의 경우 이러한 변화를 감지한지 오래됐음에도 불구하고 별다른 대응을 하지 못하고 있다. 오히려 이런 변화에 대한 대응은 기존 방송 사업자가 아닌 온라인 기반 사업자들이 주도하고 있다. 얼마전 카카오는 자회사 카카오 페이지와 카카오M의 합병을 통해 카카오 엔터테인먼트를 설립하겠다고 밝혔다. 글로벌 IP를 다수 보유한 글로벌 온라인 플랫폼 카카오 페이지와 드라마 및 영화 제작사 집단인 카카오M의 합병은 콘텐츠 기획부터 제작, 공급까지 수직계열화된 종합 콘텐츠 제작사가 온라인을 축으로 탄생했다는 것을 의미한다. 글로벌 플랫폼인 네이버 웹툰을 보유한 네이버의 경우는 CJ와의 지분 교환 방식으로 콘텐츠 제작 시장에 진입했다. 네이버는 지분 교환을 통해 막강한 콘텐츠 제작사인 스튜디오 드래곤의 2대 주주로 올라섰으며, 티빙과도 협업체계를 구축했다. 네이버 웹툰의 IP가 스튜디오 드래곤에서 제작되어 네이버 플랫폼을 타고 전세계로 유통될 채비가 끝난 것이다. 유통사업자인 쿠팡은 쿠팡플레이라는 OTT 서비스를 출시하여 이를 자사 멤버쉽 서비스인 로켓와우 가입시 무료로 제공하고 있다. e-커머스와 OTT의 만남은 해외에서 이미 아마존과 알리바바가 시행해 성공한 모델로 쿠팡도 이러한 시류에 편승한 것으로 볼 수 있다. 온라인 미디어 사업자들은 기존의 방송 사업자들이 하지 못했던 방식으로 경계를 허물며 끊임없이 영상 미디어 산업을 진화시키고 있는 중이다.
반면, 전통적인 영상 미디어의 강자 방송사업자들은 별다른 혁신적인 모습을 보여주지 못한채 어려운 상황을 맞이하고 있다. 특히, 지상파 방송사의 경우 상황이 심각하다. 방송사업자 재산상황공표집에 따르면 지상파 방송사업자는 2년 연속 2천억대 적자를 기록하고 있다.4) 주수익원인 광고는 온라인 사업자들에게 빼앗기며 매출이 매년 급감하는 추세이며, 이에 대한 대체수익의 증가도 뚜렷이 점치기 어려운 상황이다. 최초의 뉴미디어라고 불렸던 케이블의 경우 IPTV 등장 이후 매년 가입자가 감소하다가 최근 하나둘 통신사에 매각되는 상황이다. 케이블 사업자 인수로 몸집을 불린 IPTV사도 미래를 낙관하기 어렵다. 우리나라는 미국대비 저렴한 요금으로 아직까지 코드커팅이 발생하고 있지는 않지만 금년부터 본격화될 것으로 예상되는 OTT의 공세 속에서 IPTV가 지금처럼 잘 버텨내리라 확신하기 어려운 상황이다.
현행 방송 규제 체계의 한계
온라인 미디어 사업자들은 오로지 비즈니스적인 가치와 이용자의 니즈만을 살피며 혁신을 주도하고 있다. 온라인 미디어 서비스의 한 유형인 OTT 서비스는 전기통신사업법상 부가통신사업자로 규정되어 낮은 진입규제를 적용받고 있으며, 소유규제, 편성규제, 사후규제 등 방송사업자들이라면 응당 적용받는 규제를 거의 받지 않기 때문에 오로지 시장과 고객의 변화에만 능동적으로 반응할 수 있는 것이다. 규제의 부재 속에 이들은 국가의 경계를 넘나들고, 방송과 영화의 영역을 넘나들고, 미디어와 유통 산업을 넘나들며 영상 미디어 시장의 구조 변동을 이끌고 있다.
반면 기존의 방송 사업자들은 혁신이 어렵다. 방송법이 지나치게 촘촘하게 규제를 하고 있기 때문이다. 국내 방송사업자들은 일반 PP를 제외하면 대부분 엄격한 허가를 통해 진입할 수 있게 되어 있다. 까다로운 소유·겸영 규제는 사업자의 자발적 구조개편을 어렵도록 하고 있다. 콘텐츠 사업자의 경우 편성규제, 광고규제를 받고 있으며, 플랫폼 사업자의 경우 채널 편성, 요금 설정 등에 있어 직간접적으로 정부의 규제를 받고 있다. 재허가 제도는 여전히 공고하고 인허가 과정에서 부과된 각종 부관은 법률에서 규제하지 않는 것들을 추가로 규제하며 사업자들의 운신의 폭을 더욱 좁히고 있다. 아이러니하게도 인허가시 부과되는 부관은 미디어 트렌드 변화가 가속화되는 최근 더욱 강화되는 경향을 보인다. 이처럼 각종 규제가 촘촘히 작동하는 상황에서는 새로운 상품의 등장도 요원하고 혁신적인 시도를 하기에도 어렵다.
OTT 사업자와 방송 사업자의 규제 비대칭성을 조금이라도 해결하기 위해 OTT 사업자와 기존 방송사업자를 동일한 법체계로 묶기 위한 시도가 지난 20대 국회에서 있었다. 국회에서 발의된 이른바 “통합방송법”은 OTT를 방송법에 포함시키고자 하였지만 여러 가지 논란으로 인해 결국 포함시키지 못한 채로 발의되었다. 이는 새롭게 성장하는 방송 영상 서비스인 OTT가 규제 일변도의 방송법에 포함될 경우 성장이 어려울 것이라는 우려 때문이었다.
현행 방송법은 통신서비스의 기본법인 전기통신사업법과 달리 사업법이 아닌 규범법이다. 다시 말하면 방송법은 시장에서 발생하는 이슈들을 정리하며 방송 산업의 발전을 극대화하기 위한 것이 아닌 민주시민 사회에서 이념과 문화의 전파 도구로서 방송이라는 제도를 통제하기 위해 만든 법률이다. 현행 방송법 제1조는 방송의 자유와 독립 보장, 방송의 공적 책임 고양, 시청자의 권익보호와 민주적 여론형성, 국민문화의 향상, 방송의 발전, 공공복리의 증진 등을 법률의 목적으로 제시하고 있다. 또한, 제5조에서는 방송의 공적 책임을 제6조에서는 방송의 공정성과 공익성을 명시하고 있다. 대부분 선언적으로 명시되어 있는 규정이며 각 매체 성격별로 차등적으로 의무를 지우고 있지도 않다. 방송법이 명시하는 공적 책무는 모든 방송사에게 요구되는 기본적인 의무인 것이다. 이에 따라 방송법의 규제들은 기본적으로 강력하게 설정될 수 밖에 없다. 이러한 상황에서방송 사업자는 전방위적으로 발생하는 산업의 변화에 기민하게 대응하기 어렵다. OTT 사업자에게 아무리 낮은 규제를 부여하겠다고 하더라도 이들이 방송법에 들어오고 싶어하지 않는 이유이다.
방송법 체계와 공익성 조항의 역사
국내 방송법은 태생적으로 정치와 깊숙이 연결되어 있다. 이러한 배경은 방송법이 산업을 강조하기보다 공익성, 공공성, 민주적 가치 등의 사회의 제도적 성격을 강조하는 규범법의 형태로 오늘날까지 이어지게 되는 배경으로 작용했다. 현행 방송법의 체계는 군사정권 시대에 만들어진 언론기본법이 뿌리이며, 민주화의 물결 속에 부활한 1987년 방송법, 2000년 김대중 정부하의 방송개혁위원회가 만든 통합방송법의 체계가 현재까지 그대로 이어지고 있다.
국내 방송법의 주요 이념인 방송의 공익성 개념을 최초로 제시한 것은 아이러니하게도 방송장악의 근거가 된 언론기본법이라 할 수 있다. 언론기본법은 제1조에 여론형성에 관한 언론의 공적 기능을 보장한다고 명시하고 있으며 공공복리 실현이 해당 법률의 목적이라고 기술하고 제3조에 “언론의 공적책임”을 명시하였다. 당시 당당하게 적시된 방송의 공적 책임은 개념의 모호성을 적극 활용하여 언론을 탄압하는 도구로 사용되었다.
이러한 틀은 민주화 이후 부활한 1987년 방송법에 그대로 적용되었다. 1987년의 방송법은 민주화를 강조하는 형태로 만들어졌지만 제1조의 “목적”과 제4조의 “방송의 공적책임”은 언론기본법을 토대로 일부 문구를 변경하고 새로운 문구와 조항을 추가하여 만들어졌다. 2000년 통합방송법은 민주적 가치 실현, 민족문화 창달, 변화와 혁신추구, 시청자 권익 성장을 새로운 시대의 방송이념으로 설정5)하고 방송법, 종합유선방송법, 유선방송관리법, 한국방송공사법을 통합해 제정되었다. 이 법률 또한 기존 방송법의 “목적” 조항과 “방송의 공적 책임”조항을 수정·보완하여 작성되었다. 이 법률들에서 발견되는 공통점은 방송의 공적 책임 조항이 선언적으로만 제시되어 있어 적용 대상이 명확하지 않고 지나치게 모호하다는 점이다. 이는 모든 방송사업자에게 공적 책무를 공히 지울수 있다고 하면서도 구체적으로 무슨 공적 책무를 지어야하는지 알 수 없게 한다는 문제가 있다.
역대 방송법에 기술된 목적과 공적 책임 조항 변화
미디어 환경의 변화와 방송의 공적 책무 재검토의 필요성
미디어 학자들에 따르면 방송에게 공익성을 요구하는 근거는 크게 두 가지로 구분해 볼 수 있다. 주파수 공공수탁론과 방송의 사회적 영향력이다.6) 주파수 공공수탁론은 방송사업자가 희소한 공적 재화인 주파수를 독점적으로 사용할 수 있는 특혜를 받은 사업자이기 때문에 공적책무가 있다는 것이다. 과거 지상파 방송사업자가 주파수를 통해서만 신호를 보내고 시청자가 이를 TV 수상기를 통해 일방적으로 받아보기만 하던 상황이라면 수긍이 가능하다. 그러나 현재 지상파 방송의 직접수신률은 2.6%에 불과하며7)*, 대다수의 국민들은 유료방송을 통해 지상파를 시청하고 있기 때문에 이는 설득력이 거의 없다. 더구나 주파수 공공수탁론은 지상파 방송사업자 외 주파수를 이용하지 않는 방송사업자에게 공익성을 요구하는 근거로는 취약하다. 현재에는 브로드밴드 망의 고도화와 전송 기술의 발전으로 아주 저렴한 비용과 간단한 절차만으로 방송 신호를 송출을 할 수 있다. 주파수를 이용한 방송 송출은 과거에는 특혜였을지 모르지만 오늘날에는 오히려 부담이다. 방송 송출 시스템을 운영하는 인건비와 장비 투자비 등의 운영비가 상당하기 때문이다. 사업자 입장에서는 방송 주파수 송출 시스템을 없애고 네트워크 사업자에게 일정 수준의 송출료를 지불하고 전송하는 것이 훨씬 효율적이다.
방송의 사회적 영향력은 불특정 다수에게 무차별적으로 산포되는 영상 정보들이 사회에 미치는 파급력이 강력하기 때문에 방송사업자에게 공적 책무를 지워야 한다는 논리이다. 과거 지상파 방송이 유일한 영상 매체이던 시절 방송의 파급력은 상당했다. 80~90년대 방송된 드라마들은 시청률이 50~60%씩 나오던 프로그램들도 있었다. 모래시계와 같은 드라마는 방송되던 시간에 거리에 사람이 하나도 없다고 하여 귀가시계라고 불리기도 했다. 각 방송사의 뉴스와 시사 프로그램들은 지금 문제가 되는 우리사회의 이슈가 무엇인지를 보여주고 여론을 주도하였다. 이러한 방송의 영향력은 공론장으로서 방송의 기능을 주목하게 했으며 이는 방송의 공적 책임 문제로 귀결되었다. 여전히 방송은 우리사회의 중요한 이슈를 제기하고 많은 사람들이 즐길 수 있는 오락거리를 던져주지만 과거처럼 절대적인 영향력을 갖고 있지는 않다. 시청률은 대부분 한자리수에 머물고 있으며, 지상파 메인 뉴스의 시청률도 과거에 비할 바가 아니다.
대신 온라인 영역의 영향력은 점차 강해지고 있다. SNS에서는 다양한 정보들이 유통되고 이곳에 접속한 각 개인들이 상호작용을 하며 여론을 만들어 낸다. 포털은 국내 모든 언론사의 뉴스를 제공하고 개인들은 포털이 제공하고 편집하는 뉴스를 보고 그날의 이슈를 파악한다. 각 뉴스에 달린 댓글들은 여론을 증폭시키기도 한다. 전세계 19억명이 쓰는 유튜브에는 1분마다 400시간이 넘는 분량의 동영상 콘텐츠가 올라오고8) 이렇게 방대한 콘텐츠는 엄청나게 다양한 정보와 볼거리들을 제공하며 여론에 영향을 미치고 오락거리를 제공한다. 과거 방송이 주도하던 여론과 문화에 대한 영향력이 SNS, 포털, 유튜브 등의 온라인 미디어들로 분산되고 있는 것이다.
방송매체이용행태조사에 따르면 TV를 필수매체로 인식하는 비율은 매년 빠르게 감소하고 있으며, 이 자리를 스마트폰이 대체하고 있다. 연령이 어릴수록 TV를 필수적인 매체로 인식하는 비율이 상당히 낮다는 것은 전통적인 방송미디어의 영향력이 감소하고 이 자리를 온라인 미디어가 대체하는 현상이 앞으로 점점 심화될 것임을 의미한다. 과거 방송은 지배적인 위치의 커뮤니케이션 매체였지만, 오늘날 방송은 수많은 커뮤니케이션 미디어 중 하나에 불과하며 앞으로도 과거와 같은 위치에서 사회적으로 강력한 영향력을 발휘하기 어려워질 것이다.
새로운 시대의 방송 정책 방향
현재 방송법의 가장 큰 문제는 지나치게 공익 일변도로 설정된 정책 목표이다. 40년 전에 만들어진 언론기본법의 토대와 20년 전 개정된 통합방송법의 체계는 현재 급변하고 있는 미디어 커뮤니케이션 환경과 산업의 변화를 오롯이 담아낼 수 없다. 이 같은 체제에서 방송미디어 산업의 혁신은 어렵다. 정부는 이러한 변화에 대응하기 위해 규제개혁을 외치지만 방송법에는 여전히 촘촘한 규제들이 살아있다.
지금의 방송법처럼 모호한 공적 책임을 모든 방송사업자에게 적용하는 것은 글로벌 미디어 빅뱅에서 우리나라만 뒤처지게 만들 가능성이 크다. 이 같은 체계에서 방송의 공익성은 도그마(Dogma)로 기능한다. 공익성이라는 마법이 사업자 간 구조 개편을 막고 비효율적인 경영을 하더라도 각종 규제를 통해 보호하는 사업자들을 양산하여 시장 전체의 동력을 떨어트릴 수 있다. 결국 국내 방송산업의 경쟁력은 해외 사업자에게 밀리게 되어 해외 사업자들이 국내 방송 시장에서 영향력을 강화하게 될 것이다.
물론 방송의 공적 책무를 완전히 간과할 수는 없다. 방송은 여전히 여론과 문화에 미치는 영향력이 크다. 중요한 것은 공적 책무 적용 대상과 내용의 명확화이다. 이를 위해서는 우선 공공영역과 사적영역을 명확히 분리해낼 필요가 있다. 오래전부터 많은 방송 전문가들은 방송에서 공적영역과 사적영역의 분리가 필요하다고 주장하였으나 아직까지 실행되지 못하였다. 공적 영역을 명확히 분리하여 구체적이고 실효성있는 공적 책임을 부여하고 이를 제대로 준수하도록 할 필요가 있다.
민간 영역의 경우 방송사업을 영위한다는 이유로 주어진 과도한 공적책임의 부담을 덜어주고 이들이 새로운 시대의 변화하는 미디어 환경에 기민하게 대응할 수 있도록 기반을 마련해줄 필요가 있다. 모호한 공적 목표에 의해 주어진 과도한 규제들은 과감히 덜어내고 시장의 효율성을 극대화해 혁신을 이끌어낼 필요가 있다. 이를 통해 글로벌 미디어 기업과의 경쟁을 버텨내고 우리나라 기업이 글로벌 미디어 기업으로 재탄생할 수 있는 기반을 마련해 줄 필요가 있다.
오래전부터 방송은 이념 전파의 도구이자 산업이었다. 방송은 국민의 의식에 강력한 영향을 미치는 지배적 커뮤니케이션 매체였으나 오늘날 방송은 다양한 커뮤니케이션 매체 중의 일부분이다. 이념 전파의 도구로서 기능하던 방송의 역할이 축소된 반면 방송의 산업적 역할은 점차 강화되고 있다. 변화한 환경에 맞게 전체 커뮤니케이션 지형 속에서 방송의 역할을 재검토할 필요가 있다. 그것이 새로운 시대가 요구하는 미디어 정책 방향이 아닐까 생각한다.
참고문헌
1) 아이지에이웍스(2020.10.08.). YouTube 앱 분석 리포트, (https://hd.mobileindex.com/report/?s=135&p=3)
2) 김동하(2021.02.01.). 넷플릭스로의 끝없는 줄서기, 이대로 괜찮을까, 머니투데이 칼럼, (https://news.mt.co.kr/mtview.php?no=2021012915157895493)
3)Statista(2021.02.12.)Disney+ Passes 90M Subscribers Three Years Ahead of Schedule
4) 방송통신위원회(2020). 방송사업자재산상황공표집
5) 방송개혁위원회(1999). 방송개혁위원회 활동 백서
6) 강명현(2017). 한국방송정책의 이념, 한울아카데미, 윤석민(2005). 커뮤니케이션 정책 연구, 커뮤니케이션 북스
7) 방송통신위원회·과학기술정보통신부(2020). 지상파 UHD방송 활성화를 위한 정책방안.
방송통신위원회와 과학기술정보통신부가 조사한 자료에 따르면 유료방송 없이 지상파만 직접 수신하는 가구는 2.6%이며, 유료방송을 가입하고도 지상파를 직접 수신하는 가구는 12.2%로 파악됨.
8) Youtube Korea(2021). Youtube Academy, (https://creatoracademy.youtube.com/page/lesson/discovery?hl=ko#strategies-zippy-link-1)
9)방송통신위원회(2020). 방송매체이용행태조사
본 글은 지식협동조합 좋은나라 이슈페이퍼와 프레시안에 실린 글입니다.
https://www.pressian.com/pages/articles/2021022216002722068#0DKU
