고성장 시대 한국의 도시들은 신도시 개발과 뉴타운사업 등의 도시개발사업을 중심으로 도시를 만들어왔다. 2000년대 들어서 고성장 시대가 저물고 저성장 시대로 접어들면서 뉴타운사업 같은 도시재개발사업을 추진하기 어려운 상황을 맞이한다.
도시재개발사업은 사회갈등 유발, 공동체 해체, 사업성의 부재 등으로 도시 쇠퇴를 치유하지 못했다. 대안으로 등장한 정책이 도시재생이다. 한국의 도시들은 도심 노후화와 양적 성장의 한계를 극복하고 시민들의 삶의 질 개선을 위해 도시정책 패러다임을 전환하였다. 도시정책 패러다임 전환의 대표적인 것이 도시재생이었다.
이렇듯 도시재생 정책의 추진 배경은 저출산, 고령화와 저성장의 고착화, 지방소멸 위기 확대와 주거환경의 악화, 지역 간 일자리 및 주거환경 양극화 확대이다. 도시재생 정책은 지방소멸과 도시 쇠퇴라는 국가적 위기상황을 예방하고자 하는 국가균형발전전략 선상에서 출발한 것이었다.
도시가 ‘노후 또는 낙후’되는 과정을 ‘쇠퇴’라고 정의하면, 도시재생은 “‘노후 또는 낙후’되어 쇠퇴한 도시의 기능(주거, 일자리, 교육, 돌봄, 지역경제, 교통 등)을 회복하기 위한 능동적이며 융․복합적인 처방”이라고 정의할 수 있다.
[도시재생특별법] 제2조(정의)를 보면, ‘도시재생’이란 인구의 감소, 산업구조의 변화, 도시의 무분별한 확장, 주거환경의 노후화 등으로 쇠퇴하는 도시를 지역역량 강화, 새로운 기능의 도입․창출 및 지역자원의 활용을 통하여 경제적․사회적․물리적․환경적으로 활성화하는 것이다.
그러나 2013년 6월 제정된 [도시재생특별법]에 의한 도시재생사업은 인구감소의 이유로 일어나는 도시 쇠퇴와 소멸이라는 위기를 풀기에는 한계가 있었다. 도시재생사업은 낮은 주민 체감도와 정부 지원 부족, 계획수립 위주의 사업, 지속 가능한 지역사회의 역량 부족, 도시재생 전문가 및 지원조직 육성 미흡 등의 한계를 보였다. 지속적으로 혁신하고 활력 넘치는 도시를 일궈낼 다른 방법, 특단의 대책이 필요했다. 도시 쇠퇴를 예방하고 활력을 제고할 수 있는 도시혁신정책이 필요했다.
도시재생 뉴딜정책 이전에 추진되었던 기존 도시재개발사업 및 도시재생사업의 성과와 한계는 다음과 같다.
첫째, 도시재개발사업은 기반시설이 열악한 판자촌의 주거지 정비와 주거환경 개선에 긍정적인 역할을 했다. 그러나 전면철거형 사업으로 영세 주민의 내몰림 현상을 초래했다. 대규모 택지개발 위주이자 아파트 공급 중심 정책이었기에, 도심 내에 저렴한 장기임대주택 부족을 초래했다.
또한 강제철거 과정에서 세입자들의 격렬한 저항, 공동체 파괴 등으로 용산참사 같은 사회적 갈등을 유발했고, 부동산 시장의 과열을 촉진하여 주택, 상가세입자 둥지내몰림(젠트리피케이션)을 일으켰다.
둘째, 도시재생사업은 도시재개발사업의 부작용 완화와 저성장 시대에 맞는 도시활력의 방안으로써 방향성은 좋았다. 그러나, 낮은 주민 체감도와 정부 지원 부족이라는 한계에 직면했다. 그러다 보니 주민들이 체감할 수 있는 성과를 내기 어려웠다.
셋째, 지역사회의 역량도 한계로 드러났다. 도시재생사업에 있어 지속가능성 확보와 추진동력은 지역기반 거버넌스 구축과 주민들의 역량에서 나온다. 그러나 거버넌스 구축도 미흡했고 지역 주민들의 역량도 모자랐다. 지역사회 역량의 핵심 역할을 수행할 도시재생 활동가(현장전문가) 및 중간지원조직 육성에 중앙정부는 별다른 정책적 심혈을 기울이지 않았고, 각 부처 연계사업 미흡으로 정책 시너지 창출에 한계를 드러냈다.
문재인 정부는 앞서 밝힌 세 가지 한계를 극복하는 방안으로 도시재생 정책을 국정과제로 제시하였다. ‘개발’ 중심에서 ‘재생’ 중심으로 도시정책은 전환했으나, 계획수립 중심, 낮은 주민체감도, 정부지원 미흡 등 한계를 넘어 주민이 체감할 수 있는 통합적이고 체계적인 도시재생 추진전략이 필요했다. 도시재생 뉴딜정책은 이런 문제의식에서 등장했다.
