전세의 본질과 개혁방안
전세사기와 부동산 13
1. 전세의 본질
1) 이쯤해서 우리는 전세 제도를 다시 되돌아 볼 때가 되었다. 전세란 무엇인가?
2) 한국 법 제도에서 전세를 명문으로 규정한 것은 민법상 전세권 규정이다. 본래 전세권은 1) 부동산 소유자에게 전세금을 지급하고, 2) 다른 사람 소유의 부동산을 점유하여 사용수익하며, 3) 그 부동산 전부에 대하여 우선변제권을 행사할 수 있는 권리이며, 4) 제3자에 대해서도 그 효력이 미치는 물권이다. 특히 이러한 전세권은 소유자의 동의를 받지 않더라도, 그 권리를 타인에게 양도하여 본인이 부동산 소유자에게 지급한 전세금을 회수할 수도 있다. 그리하여 전세권은 한자로 傳貰權이고, 영어로는 한국의 고유한 법적 권리로서, 한글 그대로 “Jeon-se”이다
3) 한편 전세금은 임대기간 만료 후 반환되는 돈이기에, 임대인은 주택가격 상승에 따른 자본이익을 목표로 하며, 임차인은 주택 마련을 위한 종자돈 축적의 의도를 가지며, 주거 사다리 역할을 하여 왔다.
4) 그런데 어느 순간부터 한국의 전세는 민법상 우선변제권이 보장되지 않는 후순위 전세로도 활용되고 있으며, 이러한 후순위 전세는 임차인의 임대인에 대한 무이자 대출(이른바 사금융)의 성격을 가지며, 그에 대한 대가로 임차인은 임대 주택을 저렴하게 거주할 수 있는 혜택을 누린다.
5) 그러나 2020년 코로나 19 또는 2008년 세계금융위기와 경제위기시에는 금리 급등락으로 인해 금리에 반비례하여 전세가격 급등락 현상이 발생하고, 이로 인해 깡통 전세 문제가 속출하여 왔다.
6) 또한 전세는 본질적으로 임대인에 대한 무이자 대출이기에, 주택 가격 상승시에는 임대인의 LTV(주택담보대출비율)/DSR(총부채원리금 상환비율)의 금융규제를 회피하는 역할을 하며, 주택 가격의 버블을 확대한다는 부작용에 대해 사회적 공감대가 형성되고 있다.
7) 특히 서민주거 안정을 위한다는 명목으로 보증기관이 보증한 전세대출을 전세금의 80% 이상까지 대출해주면서, 임차인의 종자돈 축적이라는 전세의 목적은 사라지고, 전세대출은 오로지 민간임대사업자의 주택 투자 수단으로 활용되고 있다(2023년 4월 28일자 SBS 8 뉴스 “이자 챙겨 은행 배불린 전세대출...문턱 낮춘 정부 책임”). 2012년 전세대출은 23조원에 이르렀다가 5년간 3배씩 늘어나, 2022년에는 188조원까지 증가하였다.
8) 은행은 국가기관이 보증을 해주니, 전세대출 사업을 머뭇거릴 이유가 없고, 이 모든 전세대출금은 세입자의 통장에도 거치지 않은 채, 바로 금융기관에서 임대인의 계좌로 이체된다. 사실상 2008년 세계 금융위기를 불러온 서브프라임 모기지(신용이 충분하지 않은 저신용 담보 대출) 사태의 한국판이기도 하다.
2. 전세 제도 개혁방안 – 어떻게 할 것인가?
1) 전세 제도 규제의 어려움과 개혁의 필요성
가) 전세 제도는 세입자의 주거 수단이면서, 임대인에게는 본질적으로 금융 수단이기에, 세입자의 저렴한 전세 수요와 임대인의 주택 가격 상승으로 인한 자본이익의 동기가 존재한다면, 민간 시장에서 거래되는 전세 계약을 차단하기는 현실적으로 어렵다.
나) 또한 전세 제도를 직접적으로 제한할 경우, 도시 중심의 주택 월세가 폭등하여 청년 세입자의 주거비가 급등할 가능성이 높다. 2024년 지금도 수도권 청년 세입자의 주거비는 소득 대비 너무나 높다.
[주택 월세가격지수 추이(한국부동산원), 2015년 6월부터 2024년 7월까지 전국, 서울 기준]다) 그럼에도 불구하고 ① 전세와 전세대출이 전세사기에 악용되고 있는 점 및 ② 전세가 주택 투기 수단으로 활용되고 있는 점을 감안하면, 전세 제도에 대한 개혁이 필요하다는 데 사회적 공감대가 형성되고 있다. 그렇다면, 전세 제도를 어떻게 개혁할 것인가?
2) 전세 제도 개혁 방안
가) 민간 임대주택의 전세금 가격을 공시가격을 한도로 제한하는 방안
⑴ 이른바 무자본 갭투기로 인한 전세사기를 방지하고, 임대인의 LTV, DSR 금융 규제 회피 동기를 차단하기 위해서는, 전세금을 주택의 공시가격만큼으로 제한하는 방식이 필요하다. 현재 주택의 공시가격은 주택에 대한 조세 산정 등의 목적으로 산정되는 것으로서, 시장 가격의 60 ~ 70%로 공시된다.
⑵ 주택의 공시가격이 현재 시세의 60% 내지 70% 선에서 정해지고 있는 점을 감안하여, 전세금을 주택의 공시가격 이상 거래할 수 없도록 제한하는 방식이다. 이 경우 공시가격을 넘는 전세금은 사실상 반전세로 전환될 가능성이 높으며, 이 경우 후순위 전세로 인한 전세 사기의 위험은 최대한 방지할 수 있다.
나) 공공 주택의 전세 확충 방안
⑴ 전세의 본질은 무이자 대출이기에, 임대인의 경제적 신용과 담보 자산에 대한 사전 확인이 매우 중요한데, 현실적으로는 임차인이 임대인을 직접 만나지 못하는 경우가 매우 많으며, 이른바 빌라와 전세사기 사건의 경우 바지 임대인으로 확인되는 경우만 수천 세대가 넘는 상황이다.
⑵ 한편 전세사기와 깡통 전세로 인한 두려움으로 인해 민간 전세는 꺼리는 상황이나, 월세에 대한 현실적인 주거비 부담으로 인해 전세에 대한 수요는 존재하는 상황이다. 이로 인해 최근에는 아파트 전세에 대한 수요가 급증하고 있따.
⑶ 이에 따라 민간임대사업자의 10년 의무 임대기간을 장려하되, 민간 임대주택은 공시가격을 한도로 보증금을 제한하고, 세입자들의 주거 안정을 도모하기 위해서는 10년 공공 주택 전세 방안을 추가하는 것이 타당한 것으로 판단된다. 현행 공공주택특별법에 따르면, 20년 장기전세주택 방식이 존재하는데, 이 제도를 더욱 확충하는 방식이다.
다) 등록 민간임대주택에 대한 보증보험 사전 가입 의무 위반시, 형사 처벌 필요
⑴ 한편 민간 주택임대사업자의 투기 수단으로 활용되는 부작용을 차단하기 위해서는, 주택임대사업자의 전세금에 대한 사전 보증보험 가입 의무 부과하고(2023. 6. 1. 시행 민간임대주택특별법에 일부 반영됨), 이를 위반할 경우에는 형사 처벌함이 타당하다.
⑵ 미추홀구 전세사기에서 보는 것처럼, 다수의 임대주택을 보유하고 있는 민간임대사업자가 전세금을 반환하지 못하는 경우, 다수의 세입자에게 치명적인 상황이 발생함을 확인할 수 있다.
⑶ 민간임대주택특별법상 민간임대사업자의 보증보험가입의무 위반시, 최초 형사 처벌(3년 이하 징역 또는 3,000만 원 이하 벌금)을 규정하고 있었으나(2015. 12. 29. 시행), 현재는 임대사업자의 시위를 계기로 3,000만 원 이하의 과태료 방식으로 변경되었다(2021. 9. 14. 시행).
라) 비등록 민간임대주택의 전세에 대한 보증보험 가입 의무화 및 인상율 상한제 논의 필요
⑴ 전세금의 본질은 무이자 대출이기에, 금리 변동에 따라 전세금이 크게 변동되었던 사실은 지난 역사를 통해 확인되고 있다.
⑵ 한편 금리 인하로 인한 전세 가격 급등시, 다시 갭투기 용도로 악용될 가능성 높으며, 이미 금리 인하를 예상하고 갭투기가 시작된 곳도 확인되고 있다. 이에 따른 전세 제도를 활용한 갭투기의 부작용을 어떻게 방지할지에 대한 대책 마련이 필요하다.
⑶ 저출생과 고령화로 인해 한국의 부동산 투기는 끝났다고 보는 낙관적인 입장이 있으나, 여전히 한국사회의 수도권과 대도시를 중심으로 한 갭투기 수요는 존재하는 것으로 판단된다.
⑷ 전세를 이용한 주택투기수단으로 활용되는 갭투기를 방지하기 위해서는, 전세 제도에 대한 규제가 필요하나, 최근 확인되고 있는 전세사기 사건 이후로도 세입자의 전세에 대한 수요는 여전히 강력한 것으로 판단되며, 이로 인해 직접적인 규제가 사실상 어렵다. 이에 따라 서민 주거안정을 위한 5억 이하의 전세에 대해서는 사전 보증보험 가입을 의무화하도록 하는 방안이 필요하다.
⑸ 한편 이미 많이 알려진 주택투기수단으로 활용되는 전세의 부작용을 근거로 서민 주거로 보기 어려운 전세금 5억 원 초과 전세 계약에 대해서는 임대료 인상율 규제에서 제외하는 것이 타당한 것으로 판단된다. 전세금이 5억 원을 초과할 경우에는 인상율 상한제에서 제외함으로써 임차인 보호의 대상이 아니라는 메시지를 전달하여, 임차인에게는 5억 초과 전세에 대해 거리를 두는 효과를 가져오고, 임대인이 전세를 주택 투기 수단으로 활용하는 것도 간접적으로 규제할 수 있는 것으로 판단된다. 반면에 전세금 5억 원 초과 금액에 대하여 인상율 상한제 적용을 받기를 원하는 주택임차인은 민법상 전세권 등기를 하게 되면, 민법 제312조의 2에 따라 5% 인상율 상한제를 적용받을 수 있다.
⑹ 전세 세입자 보호 기준을 일응 5억 원으로 산정한 이유는 전세사기특별법 제정 과정에서 국토교통부에서 제시한 자료에 따르면, 2022년 기준 전국 연립·다세대 전세계약 중 5억 이하가 98.4%라는 데에서 착안한 것이다. 2022년은 한국에서 주택가격이 가장 높았던 시기이다. 다만 현재 주택도시보증공사에서는 수도권 7억원, 그외 지역 5억원 이하까지 전세금 보증을 허용하고 있다.
마) 전세대출을 어떻게 할 것인가?
⑴ 전세사기 피해자 중 70%가 넘는 다수의 피해자에게 전세대출 채무가 확인되고 있다.
⑵ 전세대출을 받은 상태에서 전세사기를 당한 경우, 임대인이 전세금을 반환하지 않기 때문에, 주택 가격 하락의 위험이 전세입자에게 전가된다.
⑶ 2008년 미국의 서브프라임모기지 사태는 신용등급이 낮은 저소득층을 대상으로 주택자금을 빌려주는 주택담보대출에 대한 채무불이행이 대량 발생하면서, 그와 연관된 파생상품으로 인한 자산손실이 급증하면서 미국내 4대 금융기관이었던 리만브라더스 투자은행이 2008년 9월 15일 파산 신청한 사건이었는데, 한국의 세입자에 대한 전세대출은 2008년 미국의 서브프라임모기지 사태와 유사하다.
⑷ 현재 한국에서는 임대사업자에 대한 80% 사업자 대출 이외에 전세입자에 대한 80% 전세대출을 통한 임대주택 공급 사업이 계속되고 있다.
⑸ 금융기관의 전세대출금은 특별한 사정이 없는 한 보증기관을 통해 보증되고 있으나, 나머지 세입자의 전세금에 대해서는 아무런 보증이 없는 상황이 지속적으로 발생하고 있다.
⑹ 이에 따라 전세대출에 대한 규제가 필요하다는 의견이 많으나, 정작 당사자인 세입자 입장에서는 저리 대출을 통해 더 나은 임대주택에 살 수 있어 만족도가 높은 상황으로 전세대출에 대한 규제가 쉽지 않은 상황이다.
⑺ 세입자가 전세 대출을 받을 경우, 전세사기 또는 깡통전세로 인한 위험을 방지하기 위해서는, 이에 대해서는 세입자의 전세대출에 대한 보증보험 가입을 의무화하는 방법이 유일하다.
바) 전세사기에 대한 형사처벌 강화
⑴ 전세사기 국면에서 전세사기 세입자들이 가장 원통하다고 여기는 것이 전세사기 가해자들에게 최대 15년 이상의 형을 선고할 수 없다는 현실이다. 전세사기는 형법상 사기로 처벌되어 여러 사건이 병합되어, 형량이 가중된다고 하더라도 형법상 가중 형량은 기본 형량의 1/2이며, 사기죄의 기본 형량은 10년 이하이기 때문이다. 그로 인해 전세사기범의 피해 금액이 1천억원을 넘더라도 현행 형법상 최대한 가중하더라도 최대 15년 이상의 형을 선고할 수 없다.
⑵ 이에 따라 전세사기 피해자들은 전세사기범에 대한 형량을 특정경제가중처벌법에 따라 가중처벌될 수 있기를 학수고대하고 있다. 또한 전세사기범에 대해서는 국가의 몰수·추징이 이루어질 수 있기를 간곡히 바라고 있다.
사) 법률상 전세 제도를 직접 제한하기 위해서는, 도심 내 소득 분위 70%까지 자유롭게 살 수 있는 공공임대주택 공급 필요하다.
⑴ 지구촌에서 가장 살기 좋은 도시 1위로 선정되고 있는 비엔나의 경우에는 시민의 50%가 임대주택(시영주택 + 진흥기금지원주택)에 거주하고 있다(첨부 베를린시 세입자단체와 비엔나 사회주택 방문 요약 보고서 참조). 비엔나의 임대주택은 임대료 수준도 소득 분위 70%까지 시장 임대료를 부과하되, 각 소득 수준에 따라 주거급여를 지원하는 방식이다. 한편 오스트리아의 평균 연금은 2022년 기준 퇴직 전 근로소득의 87%에 이른다. 한국은 40% 전후이다.
OECD 순연금대체율(https://www.oecd.org/en/data/indicators/net-pension-replacement-rates)
⑵ 반면에 한국은 소득 수준에 따라 차등적인 임대주택과 임대료를 결정함으로써 공공임대주택의 슬럼화로 인해 공공임대주택의 이미지가 악화되고 있다. 맹모삼천지교를 기본으로 하는 부모들은 교육을 이유로 공공임대주택의 거주를 꺼리기도 한다. 한편 한국에서의 부동산 자산의 불평등은 도심내 토지의 개발이익을 개인이 사유화함으로 인해 발생하는 것이며, 도심에 고속철을 개통하든, 학교와 병원을 개원하든, 공원을 새로 개발하든, 그 모든 개발이익을 도심에 토지를 보유한 개인이 사유화하는 상황이다. 이로 인한 주택 투기 수요는 노인 복지가 충분하지 않은 한국의 현실에서 각자 도생을 위한 생존전략이기도 하다. 그리하여 한국의 지식인들이 아무리 부동산 투기에 대해 비판적인 의견을 제시하더라도, 지식인들은 부동산 투기의 현실을 따라잡지 못하고 있다.
⑶ 이에 대한 대안으로서, 공공임대주택은 무주택자들이 공유할 수 있는 사회적 자산으로서 역할을 할 수 있다. 도심 내 임대주택에는 시민의 문화시설 등을 복합 개발함으로써, 임대주택은 시민의 공유자산이라는 인식을 보편화할 필요가 있다. 이를 위해서는, 용산정비창과 같은 서울 도심내 공공 토지를 민간에게 매각하는 도시개발 행정은 중단되어야 한다.
[2021년 10월 1일 빈곤사회연대 활동가들의 용산정비창 점거 사진]
아) 인구의 수도권 집중에 대한 지역균형 회복 전략 필요
⑴ 헌법재판소에서 2004. 10. 21.자로 신행정수도건설특별법에 대하여 위헌결정을 선고한 이후, 인구의 도시 집중 및 수도권 집중은 더욱 심화되었으며, 수도권 인구는 2019. 12.에 이르러 한국 인구의 50%를 돌파했다.
⑵ 이로 인해 서울에 거주하는 청년들은 본인이 고소득층이 아니고, 부모의 지원을 받지 않는 한, 비좁은 집에서 거주하는 1인 세입자들이 많으며, 서울을 벗어나 수도권에 거주하는 청년들은 매일 매일 출퇴근 시간에 미어터지는 지하철과 길게 늘어선 버스를 타고 출퇴근을 하는 세입자가 많다. 이로 인해 수도권에 거주하는 청년 세입자의 마음에 기성세대에 대한 뾰족하고 분노어린 생각이 깊이 자리를 잡고 있다.
⑶ 이로 인해 2016년부터 심화된 한국의 저출산 문제는 지역균형을 회복하지 않고는 백약이 무효인 상황이다. 서울에 주택 공급을 늘려 한국의 저출산 문제를 해결하자고 주장하시는 분들이 계시는데, 그들이 가진 땅의 가치를 올리고 싶다는 주장일 뿐, 서울에 아무리 주택 공급을 늘리더라도 저출산 문제를 해결할 수는 없다.
⑷ 영국과 프랑스는 진보정당인 노동당과 사회당의 집권 시기에, 지역균형발전 정책을 적극적으로 시행하여 지난 100여 년의 도시화 역사에도 불구하고 런던과 파리권의 인구 집중도를 약 20%로 제한하고 있는데, 한국의 진보정당은 아무런 구체적인 지역균형회복 정책이 없다.
[연합뉴스 2023년 11월 2일 기사에서 인용]
3. 결론
1) 세입자를 위한 전세 제도 개혁방안은 토지에 바탕을 둔 주거의 문제이면서 금융의 문제이다. 한편 한국의 수도권 집중으로 인한 주택 투기 수요는 여전하며, 금리 인하시 전세 급등으로 인한 주택 가격 급등 부작용 발생 우려가 매우 높다.
2) 그럼에도 불구하고 주택 세입자는 여전히 저렴한 전세에 대한 수요가 많다. 반면에 주택 세입자가 안정적으로 거주할 수 있는 장기임대주택은 여전히 부족한 상황이다.
3) 한편 정부는 전세대출을 통해 임대주택 공급을 장려하고 있고, 세입자 또한 저리 전세대출을 통해 월세보다 만족도가 높은 상황이어서, 위와 같은 현실 속에서는 현행 전세 제도의 개혁방안으로는 아래와 같은 방안이 순차적으로 가능할 것으로 판단된다.
가) 민간 임대주택의 전세금 가격을 공시가격을 한도로 제한하는 방안
나) 공공 주택의 전세 확충 방안
다) 등록 민간임대주택에 대한 보증보험 사전 가입 의무 위반시, 형사 처벌 필요
라) 비등록 민간임대주택의 전세에 대한 보증보험 가입 의무화 및 5억 초과 전세에 대한 인상율 상한제 논의 필요
마) 세입자가 전세 대출을 받을 경우, 전세사기 또는 깡통전세로 인한 위험을 방지하기 위해 전세대출에 대한 보증보험 가입을 의무화하고,
바) 전세사기에 대한 형사처벌 가중과 범죄 수익에 대한 몰수·추징을 강화해야 하며,
사) 전세 제도를 직접 제한하기 위해서는, 도심 내 소득 분위 70%까지 자유롭게 살 수 있는 공공임대주택 공급이 필요하며,
아) 궁극적으로 인구의 수도권 집중에 대해 지역균형 회복을 통해 부동산 투기 공화국을 극복해야 한다. 지역균형 회복은 이미 철 지난 유행가처럼 들리지만, 지역균형의 회복 없이는 한국의 저출산 대책과 대도시에서의 주거안정 대책은 백약이 무효인 상황이다.
