민주화 이후의 민주주의

최장집

후마니타스

2002년 11월 5일 초판

2010년 6월 10일 개정2판

십 년쯤 전에 정당정치학자인 박상훈의 <정치의 발견>, <민주주의의 재발견>, <만들어진 현실>을 내쳐 읽은 일이 있다. 이 책을 읽으면서 그동안 정당이 무엇인지조차 모르고 있었다는 것을 깨닫게 되었다. 정당정치학이라는 것이 생소했음에도 불구하고 책은 어렵지 않았다. 아마 정치의 바탕을 이루는 정당에 대해서 이만큼 깊이 있고 친절한 책은 찾아보기 어려울 것이다. 그 후로 박상훈의 글을 챙겨 읽기 시작했고, 그가 제시한 기준을 충족하는 정당이 과연 어디일까 살펴보기도 했다. 지금 여야로 갈려있는 두 정당은 당연히 해당이 없고, 뜻밖에도 소수 정당 하나가 그나마 이 기준에 근접해 있는 것이 아닐까 싶어 다 늦게 입당을 생각해 보기도 했다. 물론 생각만으로 그쳤다.

그의 책을 읽다보면 자연스럽게 만나는 것이 정치학자 최장집이다. 박상훈이 그의 학문과 궤를 같이 하는 것으로 보이기도 하고 <민주화 이후의 민주주의>가 상당히 여러 곳에서 인용되고 있어 읽어봐야겠다고 생각만 하고 있었다. 그러다 십 년을 별러 이제야 박상훈이 개정한 개정판을 읽었다.

이 책이 출간된 것은 2002년 11월이었고, 2005년 9월에 1차 개정판이 출간되었다. 이번 개정작업은 2005년 이후 변화된 현실을 반영하기 위한 것이기도 했지만 더 이상 개정하지 않을 책을 만드는데 중점을 두었다고 한다. 그런데 이 개정판조차도 출간된 지 십 수 년이 지났다. 정치는 생물이라는데 정치에 대한 책을 더 이상 개정이 필요 없도록 쓰는 게 가능할까 하는 생각으로 읽었다.

민주화 이전

우리나라 헌법은 유진오 선생이 기초한 것으로 알려졌다. 저자는 “우리 헌법은 제정 과정에서 마땅히 토의되어야 할 중요한 의제나 쟁점이 생략되고 당시 가장 유능한 헌법 학자가 논문 쓰듯 헌법을 썼다고 해도 과언이 아니다”라고 언급하고 있다. 나라의 기초가 되는 헌법이 국민적 합의도 없고 중요한 의제조차 공개적으로 논의한 일도 없이 몇몇 법학자에 의해 만들어졌다는 것이다. 물론 당시 그럴 수밖에 없는 사정이 있었을 것이다. 그렇기는 해도 국가구조가 몇몇 이들의 소신에 따라 결정되었다는 것은 아쉽기 짝이 없는 일이다.

우리는 인구의 절반 이상이 수도권에 모여 산다. 도시화가 세계적인 양상이라고는 하지만 이렇게 중앙 집중화가 이루어지다 보니 그로 인한 폐단이 하나둘이 아니다. 저자는 이런 현상이 바로 정치권력의 중앙 집중화에서 비롯되었다고 말한다.

“한국에서 중앙 집중화는 정치권력이 서울에 집중된 것만을 의미하는 것이 아니라 경제ㆍ사회ㆍ교육ㆍ문화 등 사회 모든 영역에서 자원이 지리적으로 서울이라는 한 곳에 집중되어 있음을 의미한다. 그 결과 한국 사회는 정치ㆍ경제ㆍ사회 각 영역에서 엘리트 집중이 서로 중첩되는 동심원 구조를 이룬다. 이는 조선이 이미 중앙 집중화 문화를 뿌렸고, 일제 통치와 해방 이후 남북한 대결과 60~70년대 국가 주도형 산업화로 이를 더욱 강화시켜나갔다.”

저자의 해석을 들으니 중앙 집중화는 우리가 선택할 여지가 없는 결과라는 생각이 든다. 조선 건국 이래 고착된 것이니. 지금까지 수도 이전 논의가 몇 차례 있었지만 결국 수도 이전이 이루어지지 않았는데, 그러는 동안 수도 이전의 당위성만 거론되었지 수도 이전의 장단점이나 득실을 비교한 것은 보지 못했다.

저자는 건국 이래 활동을 이어온 정당은 노선으로는 보수 정당이요 기능으로는 특정 의제에 집중하는 것이 아니라 포괄정당이 되었다고 진단한다.

“해방 공간에서 활동하던 정치 세력 중에 이승만 그룹과 한민당만 선거 경쟁에 참여했다. 나머지 그룹들은 한국전쟁을 거치며 소멸되어 자유당 대 한민당의 양당제를 형성했다. 이들은 이념적으로 동일했고, 대중의 이익이나 요구에 기반을 둔 것이 아니라 지도자와 그를 둘러싼 엘리트가 중심이 되었으며, 사회 계층이나 직능이나 직업이 조직화되어 정치 세력을 형성하지 못했고, 그러면서 국가 전체의 대의와 이익을 내세우는 포괄정당이 되었다.”

저자는 우리나라는 다른 나라들과 달리 보수주의의 중심세력이 지주계급이 아니라 신흥 엘리트로 이루어졌다고 언급하면서 이는 토지개혁으로 인해 한민당 지도층의 물질적 기반이 와해되었고, 그 결과 5.16 이후 군부가 경제개발 5개년 계획을 시작했을 때 아무도 이를 가로막지 못한 것이 원인이었다고 말한다. 시장 또한 이의 영향으로 이전에 존재하던 것이 발전하고 변화되면서 형성된 것이 아니라 국가의 권위주의 산업화 과정에서 창출되었다고 말한다. 이 때문에 국가가 경제성장 목표를 설정하고 민간 기업에게 직접 자원을 분배하며, 이 과정에서 국가에 의해 육성된 소수의 재벌이 국가 성장목표를 대리 추진하면서 국민경제를 지배하고, 정부의 정책 결정 과정에 노동계의 참여를 허용하지 않게 되었다는 것이다. 그리고 이 모든 것은 정부가 금융 통제라는 무기를 갖고 있기 때문에 가능했다고 말한다.

민주화 과정

저자는 4.19로 인해 이승만 정부가 무너졌는데도 이것이 민주화로 이어지지 않은 것은 경제력이 허약했기 때문인 것으로 진단한다. 1960년 민주당 정부는 ‘산업화가 뒷받침되지 않은 민주주의’이고 1987년 이후 정부는 ‘산업화가 뒷받침된 민주주의’였기 때문이라는 것이다. 다시 말해 5.16이 일어날 당시 국가 전체를 통해 군대만큼 강력한 조직이 없을 만큼 정부가 허약했는데, 이는 산업화가 이루어지지 않았기 때문이라는 말이다. 반면 산업화가 이루어진 이후에 발생한 1980년 신군부의 5.17은 광주민주항쟁과 같은 엄청난 민간의 저항에 봉착했다.

“1963년 대선에서 1.1%라는 근소한 차이로 승리한 박정희는 1967년 대선에서는 10.5%라는 큰 차이로 승리했다. 이는 산업화에 따른 고도성장의 결과로, 대도시에서는 지지율이 15.2% 늘었고 중소도시에서는 14.5%가 늘었다. 반면에 1971년 대선에서는 격차가 7.9%로 축소되었다. 1967년의 압도적인 여당 지지는 고도성장과 이를 추진한 정부의 수행 능력이 가져온 직접적인 효과이며, 1971년 선거는 1969년 삼선개헌을 무리하게 추진한 결과였다.”

저자는 권위주의가 더 이상 존립 기반을 찾을 수 없게 된 것이 바로 우리 사회가 산업화와 도시화로 중산층이 엄청나게 팽창하고 노동자나 농민과 같은 대중이 성장했기 때문이라고 진단한다.

저자는 지역감정을 중앙 집중화와 이로 인한 불균형적 발전이 가져온 부수적인 현상으로 해석한다. 그렇다면 갈등이 ‘중앙 대 지방’으로 나타나야 하는데 실제로는 ‘지방 대 지방’으로 나타났다. 저자는 지역감정이 ‘지방 대 지방’으로 나타난 결과에 대해서는 이런저런 해석을 내놓고 있는데 정작 왜 중앙 집중화의 결과가 ‘중앙 대 지방의 대결’이 아닌 ‘지방 대 지방의 대결’로 나타났는지에 대해서는 언급하지 않는다.

아무튼 저자는 1980년 ‘서울의 봄’과 ‘광주민중항쟁’이 곧바로 민주화로 이어졌더라면 1987년 민주화 이후에 나타난 지역감정을 기반으로 하는 지역정당 체제가 출연하는 것을 막을 수 있지 않았을까 아쉬워한다. 이는 1980년 제5공화국이 들어서면서 정권이 ‘민주 대 반민주’ 대립 구도를 ‘호남 대 반호남’이라는 퇴영적 지역 대결 구조로 바꿨기 때문인데, 만약 지역정당 체제가 형성되지 않았더라면 사회 균열과 갈등의 양상이 달라졌을 것이라고 예상하기 때문이 아닐까 싶다.

그런데 우리나라에 지역감정이 본격적으로 나타난 것이 언제이고 언제 그것이 지금처럼 심화되었는가? 1971년 대선 득표율을 확인해 보니 호남에서는 65:35로 김대중이 앞섰고 영남에서는 75:25로 박정희가 앞섰다. 이를 보면 지역감정은 이미 70년대부터 나타났고, 편향정도는 호남보다는 오히려 영남이 더 심했다. 하지만 2022년 대선에서는 영남에서 윤석열이 75:25로 앞섰고 호남에서는 이재명이 85:15로 앞섰다. 과거에는 영남이 더 편향적이었는데 지금은 호남이 더 편향적이고 그 정도도 더욱 심해졌다. 저자의 해석대로라면 이는 제5공화국이 ‘민주 대 반민주’ 대립 구도를 ‘호남 대 반호남’이라는 퇴영적 지역 대결 구조로 바꿨기 때문인 것으로 볼 수 있겠다. 생각해보니 제5공화국이 들어서면서 지역감정이 더욱 심화된 것 같기는 하다.

저자는 재야운동권이 본격적으로 출현한 것을 유신체제 이후로 본다. 그리고 그것을 유신체제가 어떤 형태의 정치적 기회도 제공하지 않은 것에 대한 반작용으로 해석한다. 긴급조치에 의한 통치가 유신체제를 그 어떤 체제보다 허약한 정치체제로 만들었다는 것이다. 용수철은 누를수록 튀어나가는 힘이 강해진다는 말이 다시 한 번 입증된 셈이다.

민주화 이후

저자는 민주화 이후 오히려 한국사회가 질적으로 나빠졌다고 평가한다.

“불평등 구조가 빠르게 심화되었고, 사회이동의 기회는 크게 줄어들었다. 정당이 중심이 되는 민주정치는 매우 보수적인 이념을 벗어나지 못하고 사회적 기대와 거리가 먼 정치투쟁의 장이 되었다. 정치에 대한 부정적 평가는 냉소를 넘어 무관심해졌다. 1987년 민주화 이후 투표율은 지속적으로 하락했다. 1987년 대선은 89.2% 총선은 75.8%이던 것이 2007년 대선은 62.9%와 2008년 총선은 46.0%로 떨어졌다. 무엇보다 투표율 감소의 가장 큰 이유는 젊은 유권자의 낮은 투표율 때문이다.”

저자의 이런 우려와는 달리 2007년 대선을 기점으로 투표율이 상승해 그 이후에 치러진 대선에서 모두 75%를 상회했다. 저자는 이를 어떻게 판단하고 있는지 궁금하다.

이 글을 쓰기 위해 2007 대선부터 투표율을 확인해보니 투표율이 생각만큼 오르지 않았다. 나는 최근 청년의 정치참여가 과열되었다는 생각이었는데 투표양상이 이전과 별다른 차이를 보이지 않는다. 편견이 작동했던 모양이다. 나 정도면 편견이 없다고 할 수 있지 않을까 생각한 것이 이제 보니 착각이었다.

저자는 민주화 이후 언론이 정치에 미치는 영향이 매우 커졌다고 진단하고 있다. 그런데 과연 그런가? 혹시 정치가 언론을 조정하고 있는 것은 아닌가? 나는 과거에도 정치가 언론에 끌려 다녔다는 생각은 해보지 않았다. 요즘은 언론이라 할 만한 언론을 찾아보기 어렵다. 모두 각자의 기준과 정의를 내세우지만 그의 적용은 매우 편파적이다. 모든 언론이 하나같이 피아에 적용하는 기준이 다르다. 상대를 비난했던 잣대가 자기편에게 불리하게 되면 안색 하나 바꾸지 않고 그 잣대를 거둬들이는 일이 다반사가 되었다. 그러니 저자가 개정판 서문에서 ‘더 이상 개정이 필요 없는 책’이 되도록 개정했다고 하지만 적어도 저자의 언론관만큼은 개정이 필요해 보인다.

저자는 그동안 일어난 민주화 운동은 “학생이나 교육 받은 도시 중산층이 중심이 되고 지식인 집단이 배후지지 세력을 형성했으며, 개인의 권리를 요구하거나 노동문제와 같은 계급투쟁이 아니라 독재 타도와 같이 민주주의의 실천을 요구한 정치적 투쟁이었으며, 운동의 중심이 학생과 조직 노동자”였다고 진단한다. 그리고 그랬기 때문에 소요가 가라앉고 제도 정치가 복원된 이후에 중심 행위자의 역할을 하지 못했고, 이 때문에 이슈가 정책으로 전환되지 못했다고 진단한다. 아쉽게도 민주화 이슈가 정책으로 전환되기 위해서 바뀌어야 할 것이 무엇인지에 대해서는 아무런 언급이 없다.

저자는 민주화 이후에 일어난 가장 부정적인 변화가 관료가 무능해진 것이라고 질타한다.

“민주주의 체제에서 한국의 관료는 복지부동, 무책임, 전문성 결여, 무능, 부패, 무사안일과 같이 수행 능력을 평가하는 기준에서 볼 때 거의 모든 요소들이 부정적이다. 민주화 이후 한국의 행정 관료 체제가 유능한 관료에서 무능한 관료로 변한 것은 극적인 변화가 아닐 수 없다. 그것은 박정희 정부처럼 위에서 주어지는 국가 목표가 존재하지 않고, 국가의 방대한 관료 기구를 통제하고 조율하고 평가하고 징벌해 최고 행정 수반이 관료기구를 동원할 수 있게 만드는 정보기구가 없고, 이를 대체할 수 있는 체제를 만들지 못했고, 민주화 이후 단기적 정권 교체로 인해 관료 개개인의 전망을 약화시켰다.”

정권이 교체되면 정책이 달라지는 것이 당연하다. 그러니 이전 정부의 정책이 폐기되는 것을 탓할 일은 아니다. 하지만 정해진 절차를 따라 그 정책을 이행한 관료들에게 책임을 묻는 것은 비열하다. 그리고 그 비열함이 무능을 낳았다. 그러니 그런 관료를 무능하다고 질타할 것이 아니라 소신과 능력대로 일할 수 있도록 만들어주는 게 먼저가 되어야 할 것이다. 그렇기는 해도 저자가 생각하는 무능한 관료라는 것이 어떤 것인지 귀를 기울일 필요는 있다.

“국정 운영에 있어서 이전의 권위주의 정부나 민주 정부 사이에 커다란 차이가 있었다고 보기 어렵다. 김대중 정부에서 일정한 차이가 나타났지만, 그것은 집권 엘리트들이 달라서가 아니라 IMF라는 외적 충격 때문이었다. 김대중 정부는 작고 효율적인 정부를 강조했지만 부처 통폐합과 인원 감축을 중심으로 행정 관료 기구를 다소 축소 조정한 것 외에 국가 규모를 줄이고 중앙 집중화를 완화하며 권력 분산을 진지하게 추구한 것은 아니다. 민주주의 발전 모델이라고 하면 민주주의 규범에 걸맞은 국가 발전의 이념과 목표를 설정하고 이를 추진할 수 있도록 과거 권위주의적 행정 관료 기구를 개혁하는 것이다. 하지만 새로운 집권 엘리트들은 그 어느 것도 진지하게 시도하지 않았다.”

“김대중 대통령은 집권 초 민주주의와 시장경제의 병행 발전을 천명했지만 이것이 개혁 정책으로 구체화되지 못했다. 금융위기를 극복한 것은 IMF 개혁 패키지를 수동적으로 이행한 것 외에 다른 것은 없었다. 세계화라는 새로운 환경에서 시장은 어떻게 조직되어야 하는가를 중심으로 재벌 구조조정, 민영화, 노동, 고용, 사회 복지를 담을 수 있는 틀을 제시하지 못했다. 박정희 모델은 민주화와 더불어 해체되었으나 민주주의 아래에서도 그 정신은 국가 부문에서 그대로 계승되고 있다. 이는 새로운 집권 엘리트들이 민주적 발전 모델을 제시하는데 실패했다는 말이다.”

또 하나. 민주화 이후 재벌의 경제력 집중은 오히려 권위주의 때보다 강화되었다. 민주화 이후 새 정부들은 집권과 동시에 재벌개혁을 약속했지만 이런 약속은 집권 초기를 지나면서 사라졌다.

결론

저자는 한 사회의 민주주의 발전은 민주주의를 이해하는 수준과 같이 가기 때문에 민주주의가 사회에 뿌리내리고 질적으로 발전하기 위해서는 먼저 민주주의에 대한 그 사회의 이해가 발전해야 한다고 말한다. 민주주의에 대한 이해가 잘못되었다면 가르치면 된다. 하지만 민주주의를 왜곡하는 사람들은 누구보다 학식이 높은 사람들이다. 저자의 주장이 공허하게 느껴지는 이유이다.

“한국 민주화가 실질적인 개혁에 무력하고 보수화된 이유는 개혁을 추진하는 세력에게 이념이나 비전이나 프로그램이 갖춰져 있지 않았고, 이를 실행하는 과정에서 불가피하게 발생하는 손실과 불이익을 기득권층에 부담시킬 능력이 없었기 때문이다.”

저자 뿐 아니라 저자와 생각을 같이 하는 정당정치학자 박상훈의 주장대로라면 이것은 정당이 정당으로서 기능을 제대로 발휘하지 못하기 때문이다. 그리고 그 허약한 정당 때문에 대통령이 권위주의로 흐를 수밖에 없다고 진단한다.

“대통령이 권위주의적이 되는 것은 기본적으로 정당이 허약하기 때문이다. 정당이 사회에 뿌리 내리지 못하고 그러니 그 기반에서 권력이 나올 수 없는 것이다. 결국 권위주의적 대통령이 나오지 않게 하기 위해서는 정당을 민주적으로 발전시키는 것이 핵심이다. 오늘날 우리 정당의 가장 큰 숙제는 정당과 사회의 거리를 줄여야 한다는 것이다. 즉, 정당을 사회 갈등에 뿌리내리도록 해야 한다는 것이다.”

결국 민주주의는 건강한 정당이 있어야 가능하다는 말이다. 그런데 우리나라에서 건강한 정당을 기대하는 게 현실적인 일인가?