노인 연령 기준 상향 이슈와 논점
노인 연령 65세를 상향 조정하자는 주장의 찬반 입장 분석
급격한 고령화 진행과 평균수명 증가로 백세시대를 염두에 둔 정책설계가 필요하다는 논의가 계속됐다. 최근 노인의 연령 기준을 상향 조정하자는 의견이 이어지고 있다.
21일 제19대 대한노인회 회장에 취임한 이중근 회장은 “노인 연령을 75세로 연간 1년씩 단계적으로 상향 조정해 노인 총수를 2050년에도 1,200만 명 정도로 유지하도록 정부에 건의하겠다”고 전했다.
이와 관련해 한덕수 국무총리는 22일 정부세종청사에서 가진 기자간담회에서 “전날 이중근 대한노인회장의 ‘법적 노인 연령 75세 상향’ 제안과 관련해 여성과 연세 드신 분들을 얼마나 활용할지가 성장 잠재력을 높이는 데 굉장히 중요하다”고 밝혔다.
한 총리는 “그런 문제를 당사자인 노인회가 제기한 것은 굉장히 잘 검토해야 할 필요가 있으며, 노인회가 지적한 분야를 신중하고 중요한 아이템으로 보고 검토해 나갈 것”이라며, “사회 전체적인 분야를 고려해 합의를 이뤄야 하는 분야”라고 강조했다.
관련하여 오세훈 시장 또한 23일 ‘새로운 미래를 여는 첫걸음’이란 제목의 페이스북 글로 “초고령화, 초저출생으로 인한 인구절벽 상황, 1,000만 어르신을 대표하는 노인회가 먼저 손을 내밀어 주셨다는 점에서 감사의 말씀을 전한다”며, “유례없이 빠른 속도로 고령화가 진행되며 의료, 연금, 요양 등 복지 수요가 급증하고, 부양할 생산가능인구는 급감하는 등 미래 세대의 부담이 감당할 수 없는 수준에 이르고 있다”고 적었다.
국민연금 수급 개시 연령(65세)과 60세로 묶인 정년 사이의 소득 공백을 해소하기 위한 지자체의 움직임도 일고 있다. 대구시는 22일 공무직 노동자 412명의 정년을 단계적으로 65세까지 연장한다고 밝혔다.
정치권도 본격적인 논의에 나섰다. 국민의힘은 11월 5일 정년 연장을 주제로 회의를 연다. 정년을 최소 63세로 높이자는 방안을 다룰 예정이다. 더불어민주당은 이미 개별 의원들이 정년을 65세까지 연장하는 내용의 고령자 고용법 개정안을 발의했다.
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이러한 변화는 노인을 사회에서 어떤 위상으로 정립해 가야 할 것인지 그리고 우리 사회의 연령 범주와 연령 규범이 적절한 것인지의 추상적인 논의와 함께 정책대상자를 규정하는 연령으로 65세 기준은 적절한 것인지의 구체적인 논의를 포함하고 있다.
노인을 어떻게 규정할 것인가에 대한 균형 잡힌 논의가 필요해 과거부터 흘러온 논점을 정리하고 고령 정책 제도의 방향에 맞는 것이 무엇인지 살펴본다.
우선 3년마다 발표하는 보건복지부의 <2023년 노인실태조사>에 따르면 ‘노인이라고 생각하는 연령’ 기준은 평균 71.6세로 나타나 2020년 70.5세 대비 1.1세 상승했다.
이 조사에서 소득·자산 및 교육 수준이 높은 새로운 노년층이 등장을 강조했다.
2020년 대비 스마트폰 보유율은 56.4%에서 76.6%(20.2%p↑)로, 컴퓨터 보유율은 12.9%에서 20.6%(7.7%p↑)로 상승했다.
‘돌봄제공자가 장기요양보험’이라고 응답한 대상자도 큰 폭으로 증가(2020년 19.1% → 2023년 30.7%)해 공적 돌봄 체계의 역할이 커졌다.
1인 가구(독거노인)의 비중은 32.8%로 2020년 대비 13.0%p 증가했고, 자녀와 동거하는 가구는 10.3%로 2020년 대비 9.8%p 감소했다.
이 조사를 통해 새로운 노년층의 소비력과 역량 증가, 고령층의 전반적인 의료·돌봄·복지 수요 증가, 1인 가구 증가에 맞는 정책이 요구됐다.
노인 연령 기준에 대한 생각 / 2023년 노인실태조사 결과 발표(보건복지부)
우리나라 법과 정책에서의 노인 연령 규정
실정법상 연령 기준은 복지서비스의 수혜 대상을 제한하기 위한 기준, 제재나 처벌 또는 불이익의 대상자를 확정하기 위한 기준, 고용 관련 기준 등으로 제시되고 있다. 법령에 나타난 노인의 연령 규정은 다음과 같이 정해져 있다.
법령에 나타난 노인의 연령 규정 / 보건복지포럼. 2011.10
노인복지정책의 중심인 보건복지부의 사업 지침에 제시된 사업 내용별 노인 연령 기준을 살펴보면 대부분이 65세 또는 60세다.
정책 대상자로서의 노인의 연령 / 보건복지포럼. 2011.10
국제기구의 은퇴 연령과 평균수명
노인 연령 기준 관련 국제 동향은 국제기구에서 발표하는 각종 통계자료와 발간물을 통해 확인할 수 있다. UN의 경우 15세에서 64세 사이의 인구를 생산연령인구로, 65세 이상을 노인인구로 규정한다.
그러나 인구 고령화가 많이 진행되지 않은 회원국을 고려해 60세 이상에 대한 통계도 많이 제시하고 있다. OECD, EU의 경우 노인인구비율, 노년부양비, 총부양비, 교통사고 사망률, 자살률, 장기요양 관련 등 많은 지표 산출에 있어 노인인구를 65세 이상으로 정의하고 있다.
노인 연령 기준 상향 조정의 연구
노인 연령을 65세에서 상향 조정해야 한다는 연구는 일찌감치 있어 왔다. 연령 상향 조정에서 중요한 관건은 노인 정책 대상자가 달라진다는 점이다.
2011년 정경희 한국보건사회연구원 선임연구위원은 <백세시대 노인의 연령 기준 관련 논점과 정책적 함의>라는 연구보고서를 발표했다. 이 보고서에서 정 연구원은 노인을 무조건 ‘비생산적’으로 간주하는 부정적인 태도에서 벗어나 자신의 경륜과 능력을 발휘해 사회에 이바지할 수 있는 존재로 인식하고 노인의 경제적·사회적 기여를 증진하는 방향의 정책 마련이 필요하다고 보고했다.
정 연구원은 나이 기준보다는 노인의 욕구에 기초해 정책대상자를 선정하는 변화가 이루어져야 한다고 강조했다. 고령화의 진전에 따라 노인 내의 다양성도 증가하고 있다고 언급하며 연령 기준을 유연화해야 한다는 것이다. 구체적으로 노인 연령 기준을 몇 세로 조정하자는 의견은 제시하지 않았지만, 해외 사례를 들어 사회적 합의 도출에 기초한 정책의 유연화를 제안했다.
일본의 노인 정책은, 1983년 노인보건법 제정에 따라 실시된 노인보건사업에서 70세 이상인 자를 기준으로 하되, 65~70세 미만인 자인 경우는 장애 인정을 받은 와상자에 한정하고 그 이외의 사업은 65세 이상인 자를 대상으로 실시해 왔다.
그러나 2008년 노인보건법 폐지와 함께 「고령자의 의료의 확보에 관한 법률(고령자의료확보법)」 신설로 장수의료제도(후기고령자 의료제도)를 실시하면서 적용 대상은 75세 이상의 후기고령자를 기준으로 하되, 65~74세 이하는 일정한 장애 상태에 있고 지자체가 인정하는 자로 변경했다.
독일의 장기요양보험은 욕구라는 기준에 기초해 정책대상자를 선정하고 있다. 즉 연령과 상관없이 장기요양보호의 필요성이 있는지가 급여대상자를 선정하는 기준이다.
2021년 국회입법조사처의 노인 연령 기준 이슈와 논점
2021년 국회입법조사처에서 발표한 <노인 연령 기준의 현황과 쟁점>(김은표) 보고서에 의하면, 2021년 노인이 생각하는 노인 연령 기준은 70.5세였다. 노인 연령을 둘러싼 쟁점으로 노인 연령 기준의 상향 조정, 정년과 연급 수급 개시연령의 불일치, 노인 연력 기준의 통일 또는 폐지가 있다.
우리나라 기대수명은 1970년 62.3년에서 2019년 83.3년으로 늘어났고, 이로 인한 고령화는 저출산과 함께 국민연금 등의 복지 재정 문제의 주요 원인으로 지목받았다. 반면, 건강 상태 향상 등으로 고령자도 계속 일할 수 있는 여건이 만들어졌으나 정년은 60세 이상으로 유지되고 있다.
또한 노인 무임승차제는 1982년 이후 65세 이상을 대상으로 하고 있다. 이에 따라 변화하는 시대 상황을 반영해 일부 사회보장제도의 노인 연령 기준을 상향 조정하고 정년을 연장 또는 폐지하자는 의견이 제기됐고, 정부도 노인 무임승차제 등의 경로우대제도 연령 기준 조정을 논의했다.
노인 연령 기준의 현황
노인 연령 기준 현황 / 국회입법조사처
이 보고서에서 사회보장제도 등의 노인 연령 기준 현황과 쟁점을 다뤘다. 노인 연령 기준을 노인이 대상인 사회보장제도의 연령 기준, 고용 관련 연령 기준, 주관적 기준으로 살펴봤다.
사회보장제도에서 노인을 대상으로 하는 복지서비스 대상은 대부분 65세 기준이다. 가장 핵심적인 역할을 하는 국민연금은 수급 개시연령이 62세(2021년 기준)이지만, 2033년까지 5년마다 1세씩 상향돼 65세로 늘어나고, 소득 하위 70% 노인에게 지급되는 기초연금의 수급 연령은 65세 이상이다.
또한 노인 무임승차제, 철도 운임 할인, 고궁 등의 무료입장과 같은 경로우대제도와 취약 노인에게 돌봄서비스를 제공하는 노인맞춤돌봄서비스 모두 연령 기준이 65세 이상이다.
노인장기요양보험제도는 65세 이상 또는 노인성 질병을 앓는 65세 미만이 대상이고, 노인일자리사업은 사업유형에 따라 60세 또는 65세 이상이 대상자에 해당한다.
정년은 「고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률」 제19조에서 60세 이상으로 명시하고 있고, 고령자는 55세 이상으로 정의했다. 또한 2019년 대법원은 손해배상의 기준이 되는 일반 육체노동자의 가동연한을 기존 60세에서 65세로 상향했다.
노인 연령 기준 상향 조정의 찬반 쟁점
노인 연령 기준은 국민연금, 기초연금 등의 노후 소득보장제도와 노인을 대상으로 하는 사회서비스 대상자를 선정하는 기준이기에 중요하다.
기대수명 연장으로 고령자의 경제·사회활동이 활발해짐에 따라 노인 연령 기준을 상향하자는 주장에 대해 찬성하는 입장과 반대하는 입장이 대립하고 있다.
찬성 입장은 생산연령인구의 감소, 노년부양비의 증가, 도시철도 운영의 적자 등을 주요 이유로 들고 있다. 통계청에 따르면 생산연령인구(15~64세)는 2017년 3,757만 명이었으나 2030년에는 3,395만 명으로 감소할 전망이다.
노년부양비는 2010년에는 생산가능인구 6.7명이 노인 1명을 2018년에는 5.1명이 1명을 부양하였으나, 2030년에는 2.6명이 노인 1명을 부양할 것으로 예상된다.
또한 도시철도 운영에서 지속적으로 적자가 발생하고 있는데 이를 해소하는 방안 중 하나로 연령 기준을 상향하자는 것이다.
도시철도 운영 적자를 둘러싸고, 2024년 4월 총선 공약으로 당시 이준석의 개혁신당이 ‘노인 무임승차 폐지’를 언급된 바 있다.
반면 반대 입장에서는 노인 연령 기준을 상향하기 위해서 먼저 노인 빈곤 문제를 해결하고 장애인 등 소외계층에 대한 보호장치를 마련해야 한다고 했다.
우리나라는 OECD 국가 중 가장 높은 수준의 노인 빈곤율을 나타내고 있어서 노인 무임승차제 등의 적용 연령을 상향한다면 노인 빈곤 문제는 더욱 악화할 것이고, 도시철도 운영 적자의 주원인은 노인 무임승차제로 볼 수 없다는 것이다.
한편 정부는 2012년에 장기적으로 고령자 기준의 변경을 검토한다고 밝힌 바 있고, 보건복지부는 2020년에 경로우대제도 개선 논의에 착수한다는 계획을 발표했다. 일부에서는 정부의 경로우대제도 개선 논의의 결과 연령 기준이 상향된다면, 이를 시작으로 노후 소득보장제도와 노인을 대상으로 하는 사회서비스에도 연쇄적으로 영향을 미쳐 대상자 연령 기준이 모두 상향될 것이라고 우려했다.
정년과 연급수급 개시연령의 불일치도 관건이다. 「고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률」에서의 정년은 60세로 고정인 반면, 국민연금 수급 개시연령은 현재 63세, 기초연금 수급 연령은 65세 이상으로 이 기간 차이만큼 소득 공백이 발생한다. 2033년에는 국민연금 수급 개시연령이 65세로 상향 조정될 예정이기에 소득 공백은 더 길어져 노인 빈곤의 위험은 커질 것으로 예측된다.
이러한 소득 공백을 해소하기 위해서는 정년을 연장 또는 폐지하거나 국민연금 수급 개시연령을 하향하는 방안을 고려해 볼 수 있지만 기대수명 연장과 심각한 저출산으로 국민연금 등의 재정 문제가 드러나면서 수급 개시연령을 낮추는 것은 현실적으로 쉽지 않아, 정년 연장 또는 폐지를 중심으로 논의가 이루어질 가능성이 높다. 그러나 정년 연장 또한 심각한 청년 실업문제로 인해 세대 갈등을 유발할 수도 있으므로 이에 대한 지속적인 논의가 필요하다.
국민연금 수급 개시연령 상향 / 보건복지부
해외 주요국 사례
미국은 노령·유족·장애인연금(Old-Age, Survivors and Disability Insurance OASDI)의 수급 연령이 66세 이상이지만 정년은 폐지된 상태다.
일본은 국민연금·후생연금의 수급 개시연령이 65세이고 정년은 기업이 정년 폐지, 정년 연장(65세까지), 계속고용제도(65세까지 계약직으로 재고용) 중에서 선택할 수 있다.
독일은 법정연금보험 등의 공적연금(Gesetzliche Rentenversicherung GRV)의 수급 개시연령을 2029년까지 65세에서 67세로 상향하고 정년 또한 2029년까지 65세에서 67세로 연장할 계획이다.
이 보고서의 결론으로 노인 연령 기준은 단순히 청장년과 노인을 구분하는 기준에 그치는 것이 아니라 노후 소득보장제도와 노인을 대상으로 하는 사회서비스 대상 선정 기준이므로 중요성이 크며, 기대수명의 지속적인 연장과 심각한 저출산 문제는 복지 재정에 상당한 부담을 줄 것으로 전망돼 노인 연령 기준의 조정은 풀어야 할 과제라고 밝혔다.
하지만 OECD 국가 중 가장 높은 노인 빈곤율과 노인 자살률을 보이는 상황에서 노인 무임승차제 등을 포함한 사회보장제도의 연령 기준을 무턱대고 상향하는 것은 이러한 상황을 더욱 악화시킬 수 있다고 언급했다.
또한 연령 기준 조정은 단지 복지 재정의 관점에서 접근할 것이 아니라 우리 사회를 위해 헌신한 노인들의 행복한 삶에 초점이 맞춰져야 할 것이며, 노인 연령 기준의 조정은 우리 사회가 당면한 과제라고 하더라도 열악한 노인의 경제·사회적 환경에서 발생하는 문제들을 해결해 가도록 전 세대가 참여한 사회적 합의로 도출해야 한다고 마무리했다.
2024 국정감사 이슈로 본 노인 연령 기준
22대 국회 첫 국정감사에서 고령 인구가 많아지면서 노인 연령 기준을 상향해야 한다는 주장이 보고서에 채택됐다.
국회 입법조사처의 <2024 국정감사 이슈 분석>에 따르면 ‘초고령사회 대비 노인 기준 연령 상향’은 국회 보건복지위원회의 주요 국감 이슈였다.
통계청에 따르면 2025년에 우리나라는 전체 인구 대비 65세 노인인구 비율은 20%를 넘어 초고령사회에 진입한다고 했지만, 현재 증가 추세로는 이미 초고령사회에 진입했다고 봐도 무방하다.
65세 이상 노인인구 추계 / 통계청, 장래인구추계(2023.12 기준)
노인인구 비율은 2050년에 40.1%를 돌파하고, 2070년에는 47.5%까지 상승할 것으로 예측된다. 65세 이상 노인인구가 전체 인구의 절반에 육박한다는 의미다. 75세 이상 노인인구도 큰 폭으로 늘어 2070년에는 전체 인구의 31%에 달하게 된다.
노인 관련 사업별 연령 기준 / 보건복지부(2024.06.19.)
노인 관련 사업이 현금성 지원, 일자리 및 고용, 의료, 돌봄 및 보호, 주거, 사회활동, 교통, 경로우대 등의 항목으로 다양하게 시행되고 있다.
노인 연령 기준, 정년 연장 관련 대안 모색
노인 연령 기준을 상향하고, 법정 정년을 연장해야 한다는 주장은 고령화와 노인 빈곤, 연금재정의 악화 등에 대응하기 위해서다. 우리나라의 잠재성장률이 지속적으로 하락하는 주요인으로 생산가능인구의 감소가 지적되면서, 정년연장으로 노인의 노동력을 활성화해 생산가능인구를 확충하자는 것이다. 국민 스스로가 70세 상향을 희망하는 분위기인데다, 높아진 신체적 기능, 생애사적 사건 기준 상승, 생산 인구 감소, 복지 지출 증가 문제 해결 등이 사안에 포함돼 있다.
국회 입법조사처의 <2024 국정감사 이슈 분석> 보고서에서, 노인 연령 기준 상향과 정년 연장은 가파른 고령화 추세를 고려했을 때 불가피한 측면이 있지만, 노동시장과 복지제도 등이 복잡하게 얽혀 있는 문제이며, 특히 정년 연장은 청년 일자리를 감소시킬 수 있다는 우려가 제기될 수 있다며 신중하게 접근해야 한다고 분석했다.
2024년 노인 일자리 사업지침 연령 기준 / 보건복지부
전문가들은 단지 복지 재정 관점에서 접근할 것이 아니라 우리 사회를 위해 헌신한 노인들의 행복한 삶에 초점을 맞추고 청년 세대를 비롯한 사회 전 세대의 합의 도출에 기초한 정책의 유연화가 선행되어야 한다고 말한다. 즉, 노인 기준 나이 상향에 앞서 관련 보건복지제도와 일자리 제공 등 사회적 합의가 마련돼야 한다는 주장이다.
일방적이고 획일화된 연령이 아니라 노화의 다차원성을 반영한 정책대상자의 설정이 이루어져야 한다는 것이다. 어떠한 영역에서 어떠한 연령 기준을 가져가는 것이 노인의 취약한 위상과 노화로 인해 발생하는 욕구를 충족하는 데 있어 적절한 것인지에 대한 활발한 논의가 필요하다.
글 황교진 / 디멘시아뉴스
