글로벌라이제이션, 관광 그리고 제주

'제주국제자유도시'의 관광적 의미 : 제주는 어디로 가고 있나?

머리말

2002년 제주국자유도시의 출범과 더불어 제주는 본격적으로 내국인 관광지가 아니라 국제관광 시장에 포섭되었다. 신자유주의 경제질서를 반영하고 있는 국제자유도시는 사람과 자본, 물자의 자유로운 이동의 보장이 지구촌화된 세계경제의 전반적인 발전을 이끌 것이라는 주장이다. 제주도는 이를 통해 세계경제 변화에 적극 대응하고 제도개선을 통해 취약한 산업구조를 고도화함으로써 지역경제발전을 도모하고자 하였다. '제주국제자유도시의 핵심은 독자적 특별자치권을 바탕으로 규제완화와 투자인센티브 제공을 통해 국내외 관광객과 투자를 유치하겠다는 것이다. '세계가 찾는 제주, 세계로 가는 제주'라는 구호는 이제 제주는 국제적인 관광지로 발전할 것이라는 장밋빛 희망을 가져다 주었다.

하지만 제주와 제주의 커뮤니티는 '세계화' 란 거시담론, 즉 글로벌라이제이션이란 의미에 대해 어느 정도 인지하고 제주국제자유도시란 정치적 어젠다에 동의한 것일까? 이에 대해 판단은 최근 영국의 브렉시트 찬성 후 찬성한 영국인들 중 '후회', '브렉시트가 뭐냐?'라는 반응과 브렉시트의 역설을 보면 긍정적으로만 볼 수는 없을 것 같다.* 아마도 추측하건데, 국제자유도시를 선포하는 당시 제주와 제주도민들도 대체로 같은 상태이지 않았을까 한다. 대부분의 제주도민은 '그냥 당국이 그렇다고 하니', '뭔가 근사해보여', '안하는 것보다 뭔가라도 일어나면 먹고사는데 도움이 되지 않을가?'라는 막연한 기대에 몸을 맞겨 출범한 것이 아닐까 기대말이다. 대부분의 제주도민은 국제자유도시란 이름 속의 이면에 대해 잘 몰랐을 것이며 나아가 그 당시 집권세력도 그러했을 것으로 확신한다. 하지만 2016년 현재 글로벌라이제이션은 세계 곳곳에서 도전받고 있는 것은 분명해 보인다. 바로 며칠전 영국은 유럽연합 탈퇴를 의미하는 브렉시트를 국민투표로 결정했고, 프랑스와 미국 등 전세계에서는 민족국가적 고립주의를 주장하는 극우적 정치세력이 주목받고 있다.

이런 의미에서 2006년 7월 1일 출범한 제주특별자치도의 법적 근거가 되는 '제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법' 제1조(목적)의 개정 움직임은 시사하는 바가 크다 할 것이다. 비록 국제자유도시의 완전한 페기가 아닌 지난 10여년간 국제자유도시 제주의 방향성(누구를 위한 국제자유도시인지)에 대한 논의제기 차원이지만, 이러한 움직임은 국제자유도시란 제주 비전과 관련해 출범때부터 충분한 제주도민의 공감대와 성찰이 이루어짐이 없이 진행되었다는 것을 의미한다 할 수 있다.**

이 글에서는 이러한 측면에서 제주국제자유도시 비전의 핵심 이슈인 글로벌라이제이션(globalization: 세계화)에 대한 의미를 살펴보고, 글로벌라이제이션과 관광의 관계, 제주관광에서의 의미에 대해 논의해보고자 한다. 제주는 과연 어디로 가고 있는 것일까?

글로벌라이제이션과 관광

글로벌라이제이션(세계화)과 신자유주의(neo-liberalism) 그리고 세계체제론

아놀드 토인비는 역사는 '도전과 응전'이라고 보았다. 이런 의미에서 제2차 세계대전 이후 그 세력을 넓혀 온 신 자유주의에 근거한 글로벌라이제이션이라는 세계질서는 현재 도전받고 있다. 60여년 이상 지배적 세계질서는 흔들리고 있고, 정치경제적 불안정성과 불확실성은 증대되고 있다.

글로벌라이제이션의 개념에 대해 한국민족문화대백과사전에서는 정치, 경제, 문화 등 사회의 여러 분야에서 국가 간 교류가 증대하여 개인과 사회집단이 갈수록 하나의 세계 안에서 삶을 영위해 가는 과정으로 정의하고 있다. 세계화는 사회적, 경제적 관계가 국경을 넘어 세계로 확대되어 발전할 것이며  이를 통해 궁극적으로 민족국가적 차이는 희미해지고 세계는 동일한 사회경제적 질서를 이루는 체계로 재편될 것을 의미하는 것이다. 글로벌라이제이션의 근저를 이루는 경제이론은 신자유주의(neo-libaralism)이다. 신자유주의는 국가의 시장개입을 최소화하는 자유방임경제를 지향함으로써 비능률을 해소하고 경쟁시장의 효율성 및 국가경쟁력을 강화를 목적으로 한다. 이를 위해 소극적인 통화정책과 국제금융의 자유화를 통하여 안정된 경제를 성장시키기 위해서 정부의 재정을 팽창시키고 근로의욕을 감퇴시켜 이른바 '복지병'을 야기하는 정부의 공공복지 제도를 확대를 경계한다. 이러한 선상에서 의료나 전력 등 공공재의 민영화는 신자유주의에서는 도모해야 할 일이다.

이러한 신자유주의적 세계화에 대한 시각은 긍정론과 부정론이 공존한다. 긍정론은 세계가 단일한 지구적 시장과 경쟁원칙을 강화함으로써 인류에게 발전을 가져온다는 것이다. 부정론은 세계화가 초국적 자본에 의한 세계 경제의 지배와 그에 따른 지구적 수준에서의 불평등 강화, 반복적인 불황과 실업을 야기 시키고 있다는 점을 강조하고 있다. 물론 이 사이에 세계화는 지구적 불평등을 강화시키는 위기인 동시에 경제·문화적 삶을 향상시킬 수 있는 새로운 기회라고 보는 절충론도 있다.

글로벌라이제이션의 부정론은 세계를 중심부와 주변부, 선진국과 후진국 등 이원화된 세계로 파악하고 중심부인 선진국은 후진국을 착취하여 부를 축적한다고 본다. 이를 대표하는 시각이 경제에 기반한 신식민주의론의 근거가 되는 종속이론과 세계체제론적 시각일 것이다. 종속이론은 개발도상국의 경제발전이 각 국가의 경제발전의 경로나 정책에 의한 것이 아니라 중심과 주변(수도와 위성)으로 구성된 세계자본주의의 구조에 의해 규정된다고 보는 시각이다. 주로 1960년대 라틴아메리카에서 제기되어 발전되어온 이론이다.

한편 세계체제론은 1970년대 중반 뉴욕주립대학 교수인 월러스타인이 주장한 이론이다. 월러스타인은 세계경제는 16세기 유럽에서 기원하여 19세기 이후 지배적인 세계체제로 확산되었는데, 이 세계자본주의 체제는 단일한 분업하에서의 상이한 필수품의 생산에 입각한 불평등한 교역관계로 서로 연관되어 있는 중심부, 반주변부, 주변부의 3가지 국가군으로 구성되어 있다고 보았다. 이 3가지 국가군은, 국가기구의 강도와 노동통제의 방식이 서로 다르다. 강력한 국가기구를 가지고 자유임금·노동에 기초하여 제품 생산에 주력하는 중심부는, 허약한 국가기구를 가지고 강제노동에 기초하여 농산물 경작에 주력하는 주변부에 대하여 국제교역과정에서의 잉여를 수탈하는 것으로 파악하였다. 반주변부는 중심부에 의해 수취당하며 동시에 주변부를 수취하는 제3의 구조적 위치를 점유하고 있는 나라들이다. 그러므로 세계자본주의 체제는 기능면에서 단일한 자본주의적 생산양식에 입각하여, 불균등한 교환관계를 통하여 잉여가 주변부에서 중심부로 이전되는 상호간의 영합게임으로 간주된다.     

긍정론이든 부정론 또는 절충론이든 어떤 경우에도 논의 기반이 되는 경제체제는 자본주의 시장경제가 있다. 신자유주의 자본주의 시장경제의 지리적 산업적 경계의 약화를, 세계체제론은 선진국을 중심으로 한 글로벌화된 시장경제에서 구조회된 착취구조를 이해하는데 도움을 준다. 이러한 의미에서 신자유주의는 글로벌라이제이션의 긍정론을, 세계체제론은 부정론을 측면의 사고체계라 할 수 있다.

세계체제론적 관점의 재화 및 서비스의 흐름과 중심부, 반주변부, 주변부 국가 도식/ 이미지: 구글이미지

글로벌라이제이션, 관광 그리고 제주

역내 관광을 제외한 국제관광의 증가의 결정적인 계기는 제2차 세계대전 이후 독립한 민족국가들은 부족한 개발자본을 확보하기 위해 본격적으로 국제관광의 구조에 속하는 정책을 취하기 시작한 때 부터라 볼 수 있다. 여기에 제트엔진을 탑재한 상용여객기의 등장으로 인한 시공간의 압축과 이동비용의 감소, 문화상대주의에 기반한 서구인들의 이국취향은 이들은그들의 식민지였던 지중해 연안에서 아프리카와 동남아시아, 태평양, 카리브해 등 '남'으로의 여행을 촉진시킨 배경이라 볼 수 있다. 본격적인 국제관광의 시작은 이처럼 자본주의 중심세력인 서구, 문명, 도시, 회색을 의미하는 '북'에서 주변세력인 제3세계, 전통, 농촌, 원색을 의미하는 '남'으로 이동이다.***

국제관광 흐름과 국제관광총량 추세/ 이미지: 구글이미지

글로벌라이제이션은 사람과 자본, 물자의 자유로운 이동을 전제하고 있다. 관광은 사람의 이동 현상을 본질로 한다는 점에서 국제관광총량의 증가는 글로벌라이제이션 추세를 반영한다고 볼 수 있다. 관광의 국제화와 더불어 제3세계로 다국적체인호텔들의 세계화도 진행되었다는 점은 관광과 글로벌라이제이션의 관계를 그려볼 수 있는 대표적 예라 할 것이다. 이처럼 관광은 성격상 중심부에서 주변부로의 이동이며, 특히 국제관광의 이러한 흐름은 세계체제론의 시각과 부합한다. 실질적으로 관광으로 인해 발생한 잉여는 관광지에 남기보다 외부로 유출되고 이로 인해 개발을 위한 자본의 축적이 어렵고 질낮은 일자리와 자연환경 개발를 동반 한다는 전개과정을 살펴보아도 그러하다. 관광이 갖는 이 같은 특성으로 인해 관광에 대한 비판론자는 관광을 '신식민주의'의 첨병이며, 관광객은 반갑지 않은 '이방인(stranger)'이며 '침략자'적 성격을 지니게 된다.

글로벌라이제이션이 관광을 촉진시키지만 그 촉진은 관광지와 지역사회에 파괴적이다. 전통적인 1차산업 위주의 경제는 글로벌라이제이션으로 인해 경쟁력은 약화되고 1차산업에서 배출된 여유 노동력은 관광산업에서 흡수된다. 이렇게 조정된 산업구조의 변화를 되돌리기는 상당히 힘들다. 왜냐하면 이미 관광지의 대부분의 경제구조는 관광을 기반으로 구조화되어 버렸고, 개발이란 미명하에 도시화, 관광지화의 진행으로 농사지을 생산력 있는 토지를 잃게 되버리게 되는 경우가 많기 때문이다. 시간이 경과함에 따라 지역주민들의 라이프스타일 자체의 도시화는 이를 돌리기 더욱 어렵게 구조를 고착화시킨다. 이로 인해 관광화의 속도는 가속화되어 갈 수 밖에 없게 된다. 생산력없는 쓸모없는 땅으로 여긴 곳은 불야성을 이루는 리조트와 카페, 그리고 관광객들로 넘친다. 어떤 사람들은 이것이 발전으로 보이지만, 지속가능성에 의문이 제기된다는 진정한 발전, 또는 지역의 가치를 높이는 발전이라는 측면에서는 의문의 여지가 있다.

이런 측면에서 글로벌라이제이션이란 포장 뒤에 감추어진 신자유주의란 비수에 대해 제주는 무지했다고 볼 수 있다. 아니면 이러한 것을 모두 감안 할 수 밖에 없을 정도로 삶이 극도로 긴박했다고 판단할 수 밖에 없다. 제주특별자치도 국제자유도시로 출범한 2006년이 과연 이럴 상황이었냐 하는 것은 판단하기 나름이지만 아무래도 후자보다는 전자 쪽에 가까운 상황이 아니었을까 판단해 본다.

제주관광의 미래

글로벌라이제이션의 과정인 관광화는 자원과 규모의 한계가 명확한 제주도와 같은 섬관광지에서 그 영향이 더욱 크다. 섬은 본질적으로 고립성이란 특성으로 인해 시장경제의 부의 원천인 자본과 노동, 토지 그리고 기술력에 한계를 갖출 수 밖에 없다. 하지만 고립성은 섬 자체의 독특한 이색적 환경과 문화의 원형을 비교적 오래 간직하게 한다. 이러한 측면에서 '섬'은 기본적으로 관광목적지로서 매력성이 높다. 하지만 확장성의 한계로 인해 일단 관광체계에 편입된다면, 같은 크기의 내륙의 관광지보다 관광에 대한 의존성은 높고, 관광으로 인해 발생하는 구조적 부정적 영향, 특히 자본의 외부유출과 경제에 대한 내부통제력 약화와 외부의존성 심화, 난개발등의 환경오혐, 쓰레게나 교통체증, 토지가격 상승, 젠트리피케이션, 주거비용의 상승 등 삶의 질의 악화와 같은 영향의 강도는 더 크다.

2006년 제주특별자치도 국제자유도시의 출범의 내재적 의미는 바로 이런 글로벌라이제이션의 구조에 제주가 본격적으로 스스로 진입하겠다는 진군의 나팔소리라 볼 수 있다. 하지만 글로벌라이제이션과 관련한 긍부정적 의미에 대해 정확히 파악하고 부정적 영향을 최소화할 수 있는 체력을 키우는 제도와 시스템을 정비하는 등 충분히 대비했냐는 점에서 볼 때 제주의 정책당국과 제주도민 모두는 무지했다고 볼 수 밖에 없다. 오직 세계화하면 발전한다는 성장 이데올로기에만 매몰되고 현혹되어 우리 자신의 체력을 키우는데는 실패했지 않나 싶다. 관광량 증대 및 투자유치를 위한 무비자확대와 투자이민제의 시행으로 인한 중국관광 대상 산업의 인클루시브 관광(inclusive tourism: 예, 패키지관광) 구조를 자발적으로 생성시킴으로 인한 경제의 지역통제권의 상실 및 자본의 중국유출 구조가 정착화되고 있다. 또한 투자 유치 명목의 대규모 부동산 개발, 하드웨어 위주의 개발, 몰개성적 제주다움에 근거하지 않은 무계획적 난 개발, 도민복지 실현보다는 중심부 중앙정부 의도에 부합하는 수단적, 도구적 제주개발에 대한 지역주민들의 피로감 호소 등을 보면 그러하다.

또한 문화적으로 지역주민과 관광객, 원주민과 이주민에 의해 한정된 제주라는 섬공간에 대한 이용차이는 다문화적 이해를 촉진시키기 보다 문화적 몰이해와 대치를 촉발시키고 있다. 이 점은 지역주민과 관광산업, 관광객, (지방)정부 사이에 존재하는 모순을 과장시켜 갈등을 유발함으로써 많은 지역 관광지를 이들 이해관계자 사이에 이해가 상충하는 경쟁공간으로 변화시킬 수 있다.

그럼에도 불구하고 이를 저지할 실천적인 대책은 전무하고, 있다고 하더라고 형식적이다. 제주는 이미 다양한 외부의 이해관계 속에서 글로벌라이제이션의 구조에 포섭되었고 이 구조에서 혜택을 보는 세력이 존재하기 때문이다. 이러한 상황에서 어쩌면 제주는 자체적으로 할 수 있는 대응에는 한계를 갖을 수 밖에 없다. 한가지 위안이라면 제주, 정확하게 말하자면 한국이 세계체제론적 관점에서 완전한 주변부라기 보다는 글로벌라이제이션에 어느 정도 헤택도 보고 제도적으로 어느 정도 세계화에 대응할 수 있는 반주변부라는 점이다.  '제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법' 제1조(목적)의 개정을 통해 실질적인 제주도민의 복지향상을 도모하고자 하는 움직임은 반주변부로 통제권을 다시 확보할 수 있는 수단이라는 점에서 의미 있는 움직임라 볼 수 있다.

이 가운데 글로벌한 경쟁과 희소한 자원이라는 맥락에서 많은 이해관계자의 욕구가 충돌하는 글로벌라이제이션 환경에서 이들 이애관계자의 협력을 이끌어 내어 어떤 관광시장에 초점을 맞출 것이며, 어떻게 이들에게 고유의 경쟁력을 가진 관광지로 인식하게 만들고, 이들 관광객이 기대하는 관광경험을 협력적으로 창출해 이들의 기대를 충족시킬지에 대한 이해하려는 노력도 병행해야 한다. 문제는 글로벌라이제이션의 영향은 즉각적이지만 대처방안의 효과는 장기적이다. 이러한 시간적 갭의 차이에서 발생하는 모순을 이해관계자가 어떻게 이해하고 협력을 이끌어 낼 수 있어야 한다.

세계체제론적 시각에서 보면 반주변부인 제주는 경계에 서 있다. 중심부에 종속화 과정을 심화시켜 반주변부에서 주변부로 떨어지느냐 아니면 중심부의 강점은 살리고 주변부의 약점을 보완하여 중심부로 접어들 것이냐의 기로에 있는 것이다. 지난 과반세기동안 국제적 위상이 제주와 같았던 한국을 반추해보자면 불균형발전과 압축성장은 주변부에서 반주변부, 반주변부에서 중심부로 이르는 지름길이라 볼 수 있지만, 그 폐해 또한 만만치 않음을 우리는 알고 있다. 과연 제주의 미래는 어디로 향해 달려가야 할까?

*이 글을 작성 중에 2016.6.24일 영국은 유럽연합 탈퇴 찬반투표에서 탈퇴 찬성 52%, 반대 48%로 유럽연합 탈퇴, 이른바 브렉시트(Brexit)가 확정됐다. 최근까지의 반응을 보면 브렉시트 탈퇴 측에서 이미자 유입감소, EU탈퇴로 인한 자국민 복지증진 등 EU에 납부하는 분담금이 자국민의 복지에 사용에 돌려질 것이라는 주장은 많은 부문 정치적 선동논리일 가능성이 높아 보인다.

** 제주특별법에는 고도의 자치권과 국제자유도시 조성을 통해 국가발전에 이바지함을 목적으로 돼 있어 그간 국제자유도시 진행과정에서 투자유치를 명목으로 제주도민은 주체가 사실상 객체로 취급되었다. 실제로 2002년 제주국제자유도시특별법에는 '도민이 주체가 되어', '제주도민의 복지향상' 등이 명문화돼 있었지만, 현행 제주특별법에는 이런 문구가 삭제됐다. 제주특별법의 목적이나 법이 지향하는 본질적 가치라고 할 수 있는 '도민의 삶의 질 향상'은 배제된 채, 개발 등 수단적 가치가 더 강조됐던 탓이다.

***국민관광적 측면에서 보면 관광이란 현상은 주로 중심부인 도시에서 주변부인 농촌으로의 이동 볼 수 있다.

참고문헌

Tourism management dynamics: trands, management and tools, elsevier, 2006.

Tourism, globlization and cultural chang: an island community perspective, channel view publications, 2004.

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