주택특별공급 당첨취소를 다투기 위한 권리구제수단
1. 주택특별공급 당첨취소의 근거 법령
주택공급에 관한 규칙[시행 2021. 5. 28.] [국토교통부령 제851호, 2021. 5. 28., 일부개정]은 주택법 제54조 이하에 따라 주택 및 복리시설을 공급하는 조건·방법 및 절차 등에 관한 사항을 규정함을 목적으로 하고 있으며, 주택공급에 관한 규칙 제50조 내지 제56조에서 입주자 선정 및 관리에 관하여 구체적으로 규정하고 있습니다.
사업주체는 주택의 입주자를 선정하거나 사업계획상의 입주자를 확정하려는 경우에는 입주대상자로 선정된 자 또는 사업계획상의 입주대상자로 확정된 자에 대하여 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률에 따라 구성된 주택전산망을 이용한 무주택기간 및 주택소유 여부 등의 전산검색을 국토교통부장관이 정하는 방법과 절차에 따라 국토교통부장관에게 의뢰해야 하며(동 규칙 제52조 제1항 본문), 전산검색의 확인 결과 공급자격 또는 선정순위를 달리한 부적격자로 판정된 자에 대해서는 그 결과를 통보하고, 통보한 날부터 7일 이상의 기간을 정하여 주택 소유 여부를 증명할 수 있는 서류, 세대주, 세대원 및 해당 거주지 등을 확인할 수 있는 증명서류 등을 제출하도록 하여 공급자격 또는 선정순위의 정당 여부를 확인한 후 입주자를 선정하거나 사업계획상의 입주대상자를 확정하여야 합니다(동조 제3항).
2. 주택특별공급 당첨자와 사업주체의 법률관계
가. 공법관계와 사법관계의 구별기준
공법관계와 사법관계의 구별은 기본적으로 관련법규정과 법률관계의 성질을 고려하여 결정하여야 합니다. 따라서 관련법규가 문제의 법률관계가 공법관계라는 것을 전제로 하고 있는 법규정인 경우 그 법률관계는 공법관계이지만, 어떤 법률관계가 사법형식에 의해 규율되고 있는 것이 명백한 경우에 그 법률관계는 사법관계가 됩니다.
나. 공법관계와 사법관계의 구별실익
공법관계에 관한 소송은 행정소송으로 제기하여야 하지만 사법관계에 관한 소송은 민사소송으로 제기하여야 하는 점, 공법관계의 경우 공법규정 또는 공법규정을 유추적용하지만 사법관계의 경우 사법규정 및 사법원리가 적용된다는 점 등에서 구별실익이 있습니다.
다. 주택특별공급 당첨취소의 경우
생애최초 주택구입자 등 특별공급에 당첨된 사실이 있고, 관련 법 규정이 정책적 배려가 필요한 사회계층의 주택마련을 지원하기 위한 입법인 점, 사업주체가 한국토지주택공사인 점을 고려할 때 사안의 법률관계는 공법관계라고 보아야 합니다.
3. 특별공급 당첨 취소가 처분에 해당하는지 여부 및 권리구제수단
행정소송법상 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 의미합니다(행정소송법 제2조 제1항 제1호)
가. 판례는 “대한주택공사(한국주택토지공사의 전신)의 설립목적, 취급업무의 성질, 권한과 의무, 주택개발사업의 성질 및 내용 등에 비추어 위 공사가 관계법령에 따른 주택개발사업을 시행하는 경우 이는 법률상 부여받은 행정작용권을 행사하는 경우에 해당된다고 볼 것이므로, 위 공사가 주택개발사업을 시행하면서 그에 따른 이주대책을 수립하는 과정에서 특정인을 그 대상자로 선정하여 ○○아파트를 배정하였다가 후에 그 당첨을 취소하고 새로운 분양계약체결을 거부하는 경우 그 처분이 위법, 부당하다면 대한주택공사를 상대로 그 취소소송을 제기하는 것은 별론으로 하고 민사소송으로 위 이주대책에 ○○아파트특별공급대상자임의 확인을 구할 수는 없다”(수원지방법원 1993. 7. 29 선고 92가합21497 판결)라고 판시하여, 이주대책을 수립하는 과정에서 아파트특별공급대상자로 당첨이 된 자의 당첨을 취소한 행위를 처분으로 본 사례가 있으며,
다른 사안에서도 “공익사업법 제78조 제1항이 사업시행자에게 이주대책의 수립ㆍ실시의무를 부과하고 있다고 하여 그 규정 자체만에 의해 이주자에게 사업시행자가 수립한 이주대책상의 ○○아파트 입주권 등을 받을 수 있는 구체적인 권리가 직접 발생하는 것으로 볼 수 없고, 사업시행자가 이주대책에 관한 구체적인 계획을 수립하여 이를 해당자에게 통지 내지 공고한 후, 이주자가 수분양권을 취득하기를 희망하여 이주대책에 정 한 절차에 따라 사업시행자에게 이주대책대상자 선정신청을 하고 사업시행자가 이를 받아들여 이주대책대상자로 확인ㆍ결정하여야만 비로소 구체적인 수분양권이 발생하게 되는바, 수분양권의 취득을 희망하는 이주자가 한 분양신청에 대해 사업시행자가 그 대상자가 아니라고 하여 위 확인ㆍ결정 등의 처분을 하지 않고 이를 제외하거나 또는 원하는 내용의 분양대상자로 결정하지 아니한 경우， 이주자에게 원하는 내용의 구체적 수분양권이 직접 발생한 것으로 볼 수 없어，그 처분이 위법한 것이라면 이주자는 사업시행자를 상대로 그 처분의 취소를 구하는 항고소송을 제기할 수 있을 뿐, 곧바로 사업시행자를 대상으로 민사소송 또는 공법상 당사자소송으로 수분양권의 확인 등을 청구하는 소송을 제기하는 것은 허용되지 않는다”(서울중앙지방법원 2010. 12. 31 선고 2010가합100891 판결)라고 판시한바 있습니다.
나. 위 판례들에 비추어 볼 때, 동 규칙 제53조에서 사업주체가 부적격자로 판정된 자에게 그 결과를 통보하고 증명서류 등을 제출하도록 하여 공급자격 또는 선정순위의 정당 여부를 확인한 후 입주자를 선정한다고 규정한 점, 한국토지주택공사의 설립목적, 취급업무의 성질, 권한과 의무, 주택특별공급제도의 성질 및 내용 등을 보면 사업주체가 입주선정자로 확정함으로써 입주선정자의 권리가 비로소 발생한다고 볼 수 있습니다.
만약 사업주체가 LH 한국토지주택공사라면, LH 한국토지주택공사는 사업주체로서 주택법에 의해 제정된 주택공급에 관한 규칙으로부터 입주자 선정 권한을 위임받은 것이고, LH 한국토지주택공사는 당첨자에게 이주대책대상자에 선정하지 않을 의사를 분명히 한 것이므로, 이는 주체, 내용, 형식, 절차 면에 있어서 행정처분으로의 외형을 가지는 것일 뿐 아니라 입주자 선정 확정과 관련하여 당첨자의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위이므로, 그 자체로 행정처분이 된다고 할 것입니다.
따라서 위 행정처분을 다투기 위한 권리구제수단으로는 행정소송을 제기하여야 합니다.
4. 당첨취소행위를 거부처분으로도 볼 수 있는지 여부
사업주체의 당첨취소행위를 입주자선정에 대한 거부처분으로도 볼 수 있는지에 대하여, 전술한바와 같이 위 행위가 ① 공권력의 행사에 해당하고, ② 당사자의 권리의무에 변동을 준다고 볼 것이므로, ③ 당첨자에게 신청권이 있는지가 문제됩니다. 행정청의 거부처분이 항고소송의 대상이 되려면 처분의 상대방에게 신청권이 있어야 하고, 그 신청권은 법규상 또는 조리상 인정되는 신청권 이어야 합니다(대법원 1996. 6. 11 선고 95누12460 판결).
주택공급에 관한 규칙 제43조는 각 호의 요건을 모두 갖춘 자에게 한 차례에 한정하여 추첨의 방법으로 입주자를 선정하여 특별공급하게 할 수 있다고 규정하고 있습니다. 당첨자는 위 요건을 모두 충족하였고 추첨에서 당첨되었음에도 입주자로 선정되지 못 하고 있으므로, 사업시행자에 대하여 입주자로 선정할 것을 요구하는 법규상 또는 조리상 신청권이 있다고 판단됩니다. 따라서 이 사건 당첨취소행위를 거부처분으로 보아 거부처분 취소소송으로 다투는 방법도 있을 것입니다.
5. 당첨 취소처분 취소소송의 피고
사업주체가 LH 한국토지주택공사인 경우, LH 한국토지주택공사는 공공단체이므로 특정한 행정목적을 수행함에 있어서 필요한 한도 내에서 행정주체의 지위에 서게 되며 그 자체가 행정청이 됩니다. 위 판례들의 견해에 비추어 보면 입주자선정취소는 한국토지주택공사가 행정청의 지위에서 한 처분으로 보아야 하므로 취소소송의 피고는 한국토지주택공사가 됩니다(행정소송법 제13조 제1항).
6. 관련 판례
가. 지방자치단체가, 주택공급에관한규칙 제15조 제1항 제5호에 해당함을 사유로 특별분양을 신청한 자에게 입주권 부여를 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분인지 여부에 관한 판례
1) 사실관계
원고 소유의 토지가 서울특별시장이 기업자가 되어 시행하는 서울 목동지구 택지개발사업의 사업시행지구로 편입되었고, 서울특별시장과 원고 사이에 위 토지 매수를 위한 협의가 성립되지 아니함으로써 위 토지는 중앙토지수용위원회의 수용재결에 의하여 수용되었습니다. 원고는 그가 주택공급에관한규칙 제15조 제1항 제5호에의 규정에 따라 서울특별시가 건립하는 아파트의 특별분양권을 취득하였음을 주장하여 피고에게 목동아파트입주권을 특별분양하여 줄 것을 진정하였으나, 피고는 원고가 특별분양대상자에 해당하지 아니하여 특별분양을 하여 줄 수 없다는 취지의 진정회신을 하였습니다. 이에 원고는 아파트특별분양거부처분에 대하여 취소소송을 제기하였습니다.
2) 대법원의 판단
대법원은 “주택건설촉진법의 위임에 따라 건설부장관이 제정한 주택공급에관한규칙[시행 1991. 8. 1.] [건설부령 제489호, 1991. 8. 1. 일부개정] 제15조 제1항 제5호는 주택건설사업의 원활화를 기하기 위하여 당해 주택건설사업에 협조한 자에게 당해 주택을 공급할 때에 한하여 특별공급의 기회를 부여하는 것으로서 그 취지는 단순히 사업주체로 하여금 그러한 대상자들에게 특별분양을 할 수 있는 권능을 부여하는 데 그치는 것이 아니라 그와 같은 요건을 갖추기 위하여 공공사업에 협력한 자에게 특별공급의 기회를 요구할 수있는 법적인 이익을 부여하고 있는 것이라고 보아야 할 것이므로 그들에게 특별공급신청권(이는 특별공급을 받을 권리와는 다른 개념이다)이 인정되며 따라서 사업주체인 지방자치단체가 위 조항에 해당함을 이유로 특별분양을 요구하는 자에게 입주권 부여를 거부한 행위는 항고소송의 대상이 되는 거부처분이라 할 것이다”라고 판시하여 입주권 부여 거부 행위의 처분성을 인정하였습니다(대법원 1992. 1. 21. 선고, 91누2649, 판결).
나. 이주대책대상자의 법적 지위와 권리구제방법
이주대책에 관한 근거법령인 공익사업법 제78조 제1항과 같은 법 시행령 제40조는 이주대책의 일반적 기준과 이주대책 수립시 통지에 관한 사항만을 규정하고 있을 뿐 구체적인 이주대책대상자 선정기준, 절차, 시기, 방법 등 세부적인 사항에 관하여는 사업시행자에게 넓은 재량을 부여하고 있는데, 이주대책이 수립·실시되는 경우 이주자는 사업시행자에 대하여 어떠한 권리를 갖게 되고, 그 권리의 성질이 무엇인지, 그 권리가 침해된 경우 어떠한 방법으로 권리구제를 받을 수 있을 것인지 문제됩니다.
이에 관하여
① 이주자는 공익사업법 등 관계법령에 의하여 실체법상의 택지 또는 주택의 수분양권을 바로 취득하게 되고, 따라서 이주대책대상에서 제외된 자는 사업시행자에 대하여 수분양권이 있음의 확인을 민사소송으로 구할 수 있다고 보는 견해
② 이주자는 관계법령에 의하여 수분양권을 취득하지만 아직 추상적인 권리나 법률상의 지위에 불과하므로 이주대책을 수립한 이후 이주대책이 정하는 바에 따라 구체적인 권리로 바뀌게 되고, 따라서 공법상 당사자소송으로 수분양권 또는 법률상 지위의 확인을 구할 수 있다고 보는 견해
③ 이주대책에 관한 법률규정에 의하여 택지분양권이나 아파트입주권 등을 받을 수 있는 권리가 직접 발생하는 것이라고 볼 수 없고, 사업시행자가 이주대책에 관한 구체적인 계획을 수립하여 이를 해당자에게 통지 내지 공고한 후 이주자가 사업시행자에게 이주대책대상자 선정신청을 하고 사업시행자가 이를 받아들여 이주대책대상자로 확인·결정하여야 비로소 구체적인 수분양권이 발생하고, 따라서 이주자는 분양신청에 대한 거부처분의 취소를 항고소송으로 구할 수 있을 뿐 그와 같은 이주대책대상자 확인 결정이 없는 상태에서 사업시행자를 상대로 민사소송이나 공법상 당사자소송으로 이주대책상의 수분양권 확인을 구할 수 없다고 보는 견해가 대립해왔으나,
판례는 1994. 5. 24. 선고 92다35783 전원합의체 판결 이래로 ③의 견해를 취하고 있습니다.
다. 도시계획사업으로 철거되는 주택의 소유자에게 주택공급에 관한 규칙에 따른 특별공급을 하는 경우, 이는 공익사업법에서 정한 이주대책에 갈음하는 성질을 가진다는 판례
대법원은 이유 중 “주택법의 위임을 받아 제정된 주택공급에 관한 규칙[건설교통부령 제592호 일부개정 2007. 11. 21.] 제19조 제1항 제3호 (다)목은 도시계획사업으로 철거되는 주택의 소유자에게 국민주택 등을 특별공급할 수 있다는 취지로 규정하고 있다. 한편, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령’ 제40조 제2항 단서는 ‘사업시행자가 택지개발촉진법 또는 주택법 등 관계 법령에 의하여 이주대책대상자에게 택지 또는 주택을 공급한 경우(사업시행자의 알선에 의하여 공급한 경우를 포함한다)에는 이주대책을 수립ㆍ실시한 것으로 본다’고 규정하고 있으므로, 위와 같은 국민주택 등의 특별공급은 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제78조 제1항에서 정한 이주대책에 갈음하는 성질을 가진다.(대법원 2007. 11. 29. 선고 2006두8495 판결)”라고 판시하여 다른 이주대책대상자결정 판례 사안과 마찬가지로 국민주택 입주권부여 신청거부행위에 대해서도 처분성을 인정하였습니다.
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