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by 정동근 변호사 Sep 11. 2021

도로법, 국토계획법과 도로개설

도로는 국토계획법 외에 도로법이라는 개별법의 규율을 받는 시설로, 일반적으로 행정청이 설치하는 경우가 많은 기반시설에 해당합니다. 또한 도시지역과 비도시지역을 불문하고 반드시 도시계획시설결정을 통해 설치되어야 하는 시설물입니다.

도로의 개설절차는 도로구역결정과 도시계획시설결정이라는 두 개의 축로 구성됩니다. 개발사업법들이 구역지정단계에서 도시계획결정을 의제하고, 유료도로법이 정하는 특별규정 외에는 도로법을 적용하도록 함으로써 크게 두 개의 축이 형성되어 있습니다.

Ⅰ. 도로법상 도로구역결정

1. 도로법의 입법목적과 내용

도로법은 교통의 발달과 공공복리의 향상을 입법목적으로 삼고(도로법 제1조), 이를 위해 도로망 정비와 도로 관리를 위한 계획수립, 노선지정･인정 그리고 도로의 시설기준 등에 대해 규정하고 있습니다.

도로법은 도로의 관리에 관한 규정과 사용관계를 규율하는 규정으로 나뉩니다. 도로의 관리는 도로계획의 수립, 노선지정･인정 및 폐지, 도로의 신설, 개축 수선과 유지를 의미하는 것이지만(도로법 제20 내지 37조), 사용관계를 규율하는 것 역시 넓은 범위의 관리에 포함된다고 해석할 수 있습니다.

2. 도로법상 도로의 개념과 종류

도로법상 도로의 종류는 아래 표와 같으며, 도로의 종류에 따라 관리주체와 비용부담주체가 달라집니다.

도로법 제2조

1. "도로"란 차도, 보도(步道), 자전거도로, 측도(側道), 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 제10조에 열거된 것을 말하며, 도로의 부속물을 포함한다.

제10조(도로의 종류와 등급) 도로의 종류는 다음 각 호와 같고, 그 등급은 다음 각 호에 열거한 순서와 같다.

1. 고속국도(고속국도의 지선 포함)

2. 일반국도(일반국도의 지선 포함)

3. 특별시도(特別市道)ㆍ광역시도(廣域市道)

4. 지방도

5. 시도

6. 군도

7. 구도

3. 도로법상 도로개설절차

국토계획법상 도시계획시설결정절차에 대응하는 도로법상 도로개설절차는 노선인정･지정 → 도로구역결정 → 준공검사로 요약됩니다.

노선인정･지정은 노선번호, 노선명, 기점, 종점, 중요 경과지 등을 개략적으로 결정하는 것이며, 구체적인 위치와 면적은 도로구역결정단계에서 확정됩니다.

도로구역결정 시에는 설계도서, 자금 계획, 사업 시행 기간 외에 도로공사 세부계획(위치도 및 도로계획평면도, 수용할 토지 등의 명세서) 등이 포함되어야 합니다(도로법 제25조, 도로법 시행령 제24조). 도로구역결정은 도로의 위치, 면적 뿐 아니라 이와 동시에 구체적인 설계도를 확정하는 의미를 가집니다.

4. 도로법의 적용범위

도로법은 도로에 관한 일반법의 지위에 있습니다. 도로법 외에 도로에 관해 규율하는 개별법에서 도로법을 보충적으로 적용하거나, 준용하도록 규정하고 있으므로, 다른 법률관의 관계를 살펴봄으로써 도로법의 적용범위를 파악할 수 있습니다.

도로법상 노선지정･인정과 도로구역결정을 통해 설치된 도로에는 도로법이 적용되는 것이 원칙이지만, 그 밖의 법률에 근거하여 설치된 도로에 대해서는 별도의 근거법이 적용됩니다. 예컨대 사도법과 농어촌 도로정비법은 그 법에 의해 설치된 도로에만 적용될 뿐 도로법의 적용을 전면적으로 배제하고 있습니다.

사도법 제2조(정의) 이 법에서 "사도"란 다음 각 호의 도로가 아닌 것으로서 그 도로에 연결되는 길을 말한다. 다만, 제3호 및 제4호의 도로는 「도로법」 제50조에 따라 시도(市道) 또는 군도(郡道) 이상에 적용되는 도로 구조를 갖춘 도로에 한정한다.

1. 「도로법」 제2조 제1호에 따른 도로

2. 「도로법」의 준용을 받는 도로

3. 「농어촌도로 정비법」 제2조 제1항에 따른 농어촌도로

4. 「농어촌정비법」에 따라 설치된 도로

농어촌도로 정비법 제2조(농어촌도로의 정의) ① 이 법에서 "농어촌도로"란 「도로법」에 규정되지 아니한 도로(읍 또는 면 지역의 도로만 해당한다)로서 농어촌지역 주민의 교통 편익과 생산ㆍ유통활동 등에 공용(共用)되는 공로(公路) 중 제4조 및 제6조에 따라 고시된 도로를 말한다.

② 농어촌도로(이하 "도로"라 한다)에는 대통령령으로 정하는 것으로서 도로의 효용(效用)을 다하게 하는 시설 또는 인공구조물을 포함한다.

한편 도로법과 완전히 분리되지 않은 채 도로개설절차 중 별도의 개설절차를 마련하고 있는 법률도 있습니다. 가령, 유료도로법은 도로법에 비해 우선적으로 적용되지만, 스스로 정하고 있지 않은 사항에 대해서는 도로법을 적용하도록 하고 있습니다.

유료도로법

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. "도로"란 「도로법」 제2조제1호에 따른 도로를 말한다.

2. "유료도로"란 다음 각 목의 도로를 말한다.

가. 이 법에 따라 통행료 또는 사용료를 받는 도로

나. 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제26조에 따라 통행료 또는 사용료를 받는 도로(이하 "민자도로"라 한다)

제3조(다른 법률과의 관계) 유료도로의 신설ㆍ개축ㆍ유지ㆍ수선 또는 그 밖의 관리에 관하여 이 법에 규정되지 아니한 사항은 「도로법」에 따른다.

Ⅱ. 국토계획법상 도시계획시설결정

1. 국토계획법상 도로의 종류

도로는 국토계획법상 기반시설 중의 하나로, 반드시 도시계획시설로 설치해야 하는 시설입니다.

도시계획법

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

6. "기반시설"이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다.

가. 도로･철도･항만･공항･주차장 등 교통시설

제43조(도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ관리) ① 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다. 다만, 용도지역ㆍ기반시설의 특성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

도시계획시설의 결정･구조 및 설치기준에 관한 규칙이 도로를 비롯한 각종의 도시계획시설의 설치기준에 대해 정하고 있는데, 동규칙은 특히 도로에 대해 많은 조문을 할애하고 있습니다(동규칙 제9 내지 21조).

먼저 도로의 종류를 구분하고 모든 종류에 적용되는 일반적 기준을 규정한 뒤에, 도로의 종류별로 특별한 설치기준을 두고 있습니다. 이밖에 주목할 만한 것은 용도지역별 도로율도 규정하고 있는데, 주거지역, 상업지역, 공업지역에 한해서 도로의 설치비율의 하한뿐만 아니라 상한까지 규정하고 있습니다(동규칙 제11조).

도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙

제11조(용도지역별 도로율) ①용도지역별 도로율은 다음 각 호의 구분에 따르며, 「도시교통정비 촉진법」 제15조에 따른 교통영향평가, 건축물의 용도ㆍ밀도, 주택의 형태 및 지역여건에 따라 적절히 증감할 수 있다.

1. 주거지역 : 15퍼센트 이상 30퍼센트 미만. 이 경우 간선도로(주간선도로와 보조간선도로를 말한다. 이하 같다)의 도로율은 8퍼센트 이상 15퍼센트 미만이어야 한다.

2. 상업지역 : 25퍼센트 이상 35퍼센트 미만. 이 경우 간선도로의 도로율은 10퍼센트 이상 15퍼센트 미만이어야 한다.

3. 공업지역 : 8퍼센트 이상 20퍼센트 미만. 이 경우 간선도로의 도로율은 4퍼센트 이상 10퍼센트 미만이어야 한다.

동규칙에 따르면 도로는 ① 사용 및 형태, ② 규모, ③ 기능의 세 가지 기준에 따라 구분됩니다.

세 가지 다른 기준에 의한 구분이기 때문에, 하나의 도로가 다양한 분류에 해당될 수 있습니다. 예컨대 강남구 태헤란로는 대로 2류이자 보조간선도로인 일반도로이며, 서울시에서 최근에 설치하는 자전거전용도로는 특수도로로, 폭이 좁을 경우 소로 3류에 해당할 수 있습니다.

2. 국토계획법상 도로개설절차

도시계획수립절차로 종결되어 후속하는 개발행위의 허가요건이 되는 용도지역제, 개발제한제, 지구단위계획과 달리, 도시계획시설계획은 적극적으로 시설물을 설치하는 계획으로서 후속하는 별도의 절차를 마련하고 있습니다.

구체적으로는 도시계획결정권자가 직접 또는 사업자를 지정하여, 구체적인 설계도와 자금계획서 등이 포함된 실시계획을 수립하고 공사를 한 뒤에 준공검사를 받는 순서로 나아갑니다.

실시계획의 수립과 인가에 관한 근거규정이 국토계획법에 있기는 하지만, 실시계획 그 자체는 도시계획이 아닙니다.

도로법상 노선지정·인정과 도로구역결정의 기준으로서 도로정비기본계획 등의 상위계획이 있는 것과 마찬가지로 도시계획결정의 기준으로서 도시기본계획, 광역도시계획, 국토종합계획이 존재합니다.

도로법상 노선지정·인정 절차가 대외적 구속력이 업는 행정계획으로서 도시기본계획에 대응하는 것이라면, 도로구역결정은 도시계획시설결정과 실시계획인가의 성격을 함께 갖는 처분에 해당합니다.

국토계획법상 도시계획시설결정이 중요한 의미를 갖는 것은 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법), 도시개발법, 택지개발촉진법, 주택법 등의 각종 개발사업법들이 구역지정이나 개발계획 수립단계에서 도시계획결정을, 사업시행계획단계에서 시행자지정과 실시계획인가를 의제하고 있기 때문입니다.

개발사업으로 설치되는 도로는 이러한 의제규정을 통해 도시계획시설의 지위를 갖습니다.