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by 정동근 변호사 Sep 11. 2021

환경소송(항고소송)에서 인근주민의 원고적격

Ⅰ. 행정소송(항고소송)의 원고적격

1. 개요

행정소송법은 처분 등의 취소나 효력 유무의 확인 등을 구할 ‘법률상 이익’이 있는 자에게 항고소송의 원고적격을 인정하고 있습니다(제12조 전문, 제35조 및 제36조). 즉, 행정소송법에 의하면 행정처분의 직접 상대방이든 제3자이든 상관없이 그 처분의 취소를 구할 ‘법률상 이익’이 있으면 항고소송의 원고적격이 인정됩니다. 따라서 인근주민의 경우에도 그 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있으면, 항고소송을 제기할 원고적격이 인정됩니다.

2. ‘법률상 이익’의 의미

행정소송법 제12조 1문은 “취소소송은 처분 등의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 자가 제기할 수 있다”라고 하여 취소소송의 원고적격을 규정하고 있습니다. 위 ‘법률상 이익’이 무엇을 의미하는지에 대하여 취소소송의 기능과 연결하여 권리구제설, 법이 보호하는 이익구제설, 소송상 보호할 가치 있는 이익구제설, 적법성보장설 등의 견해가 있습니다.

대법원은 “행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 경우에는 취소소송의 원고적격이 인정된다.”고 하면서, “여기서 법률상 이익이라 함은 당해 처분의 근거법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고, 단지 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우에는 여기에 포함되지 않는다.”고 판시하고 있습니다(대법원 2010.4.15. 선고 2007두16127 판결, 2008.9.11. 선고 2006두7577 판결 등).

대법원은 보호 이익의 판단대상인 법률을 ‘처분의 근거법률’에 한정하면서도, 그 근거법률의 범위를 상당히 넓게 인정하고 있습니다. 즉, 당해 처분의 ‘직접적인 근거법률’뿐만 아니라 그 근거법률이 다른 법률을 인용한 경우에는 그 ‘인용된 다른 법률’과(대법원 2004.8.16. 선고 2003두2175 판결, 1995.9.26. 선고 94누14544 판결), 당해 처분의 목적을 달성하기 위한 일련의 단계적인 ‘관련 처분들의 근거법률’도 처분의 근거법률에 포함시키고 있습니다.

그리고 ‘실체법적인 규정’은 물론 ‘절차적법인 규정’에 의하여도 법률상 이익을 인정하고 있으며(대법원 1998.9.4. 선고 97누19588 판결, 1998.4.24. 선고 97누3286 판결), 나아가 근거법률에서 당해 이익을 보호하는 명문의 규정을 두고 있지 않더라도 ‘근거법률의 목적이나 각 조문의 전체 취지’에 비추어 공익의 보호만이 아닌 사익을 보호하고 있다고 해석되는 경우에는 법률상 이익을 인정하고 있습니다(대법원 2004.8.16. 선고 2003두2175 판결). 그러나 처분의 근거법률과 연관되지 않은 다른 법률이나 헌법상 기본권 조항은 법률상 이익의 판단대상에서 제외하고 있습니다.

Ⅱ. 제3자의 원고적격 – 인인소송의 경우

1. 개요

행정소송법에서 원고적격은 ‘법률상 이익’을 가지기만 하면 취소소송을 제기할 수 있도록 규정하고 있어, 행정청의 처분 등의 상대방이 아닌 제3자도 ‘법률상 이익’을 가지기만 하면 그 처분 등에 대한 취소소송을 제기할 수 있습니다. 그 처분 등의 직접 상대방은 항상 원고적격을 가지게 되므로 결국 위 법률상 이익의 해석론에 의한 원고적격의 논의는 처분 등의 제3자 중 어느 범위까지 그 처분 등을 다툴 수 있는 소송법적 지위를 부여할 것인가로 귀결된다고 보아야 합니다.

취소소송에 있어 제3자의 원고적격의 유형으로는 경업자소송, 경원자소송, 인인소송(이웃소송) 등이 있는 바, 아래에서는 인인소송을 위주로 하여 제3자의 원고적격을 검토하겠습니다.

2. 인인소송의 의의 및 인정범위

인인소송이란 특정인에 대한 수익적 처분이 인근주민에게는 불이익하게 되는 경우 그 인근주민이 자기의 법률상 이익의 침해를 다투는 소송을 의미합니다. 인인소송은 해당 처분의 근거법규 및 관련 법규가 공익뿐만 아니라 인근주민의 개별적 이익도 보호하고 있다고 해석되는 경우에 인근주민에게 원고적격이 인정됩니다.

인인소송은 주로 국토계획법, 건축법 및 환경법 분야에서 이루어집니다. 그 중 시설의 설치를 함에 있어 환경영향평가를 실시하여야 하는 경우라든가 당해 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 설정되어 있는 경우에, 대법원 판례는 환경영향평가대상지역 안의 주민은 특단의 사정이 없는 한 원고적격이 인정되고, 환경영향평가대상지역 밖의 주민은 해당 처분으로 인하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받을 우려가 있음을 입증해야 원고 적격이 인정된다고 판시하고 있습니다.

3. 관련 판례

1) 공장 부지의 인근주민

대법원은 주거지역 내 연탄공장건축허가처분에 대하여 인근주민이 취소를 구한 사안에서, “구 도시계획법 및 구 건축법상 주거지역내 일정한 건축을 금지하고 또는 제한하고 있는 것은 공공복리의 증진을 도모하고자 하는데 그 목적이 있는 동시에 주거지역 내에 거주하는 사람의 주거의 안녕과 생활환경을 보호하고자 하는데도 그 목적이 있으므로, 주거지역 내에 거주하는 사람이 받는 위와 같은 이익은 법률에 의하여 보호되는 이익이 라고 할 것”이라고 하여 원고적격을 긍정하였습니다(대법원 1975.5.13. 선고 73누96, 97 판결).

그러나 대법원은 콘크리트제품 제조공장입지지정승인처분에 대하여 인근 주민이 취소를 구한 사안에서는, “콘크리트제품 제조공장입지지정승인처분이 취소됨으로 인하여 그 공장설립예정지에 인접한 마을과 주위 토지 및 그 지상의 묘소가 분진, 소음, 수질오염 등의 해를 입을 우려에서 벗어나는 것과 같은 이익은 그 입지지정승인처분의 근거법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이라고 할 수 없다.”고 하여 원고적격을 부인하였습니다(대법원 1995.2.28. 선고 94누3964 판결).

2) 공설화장장 시설부지의 인근주민

상수원보호구역 내에 공설화장장 설치를 위하여 해당 부지를 상수원보호구역에서 제외하는 상수원보호구역변경처분을 하고, 이어 해당 부지 위에 화장장을 설치하기로 하는 도시계획결정처분을 한 데 대하여 인근주민이 위 각 처분의 취소를 구한 사안에서, 대법원은 상수원보호구역변경처분의 취소청구에 대하여는, “상수원보호구역 설정의 근거가 되는 구 수도법 제5조 제1항 및 동법시행령 제7조 제1항 이 보호하고자 하는 것은 상수원의 확보와 수질보전일 뿐이고, 그 상수원에서 급수를 받고 있는 지역주민들이 가지는 상수원의 오염을 막아 양질의 급수를 받을 이익은 직접적이고 구체적으로는 보호하고 있지 않음이 명백하여 위 지역주민들이 가지는 이익은 상수원의 확보와 수질보호라는 공공의 이익이 달성됨에 따라 반사적으로 얻게 되는 이익에 불과하므로 지역주민들에 불과한 원고들은 위 상수원보호구역변경처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 없다.”고 하여 원고적격을 부정하였습니다(대법원 1995. 9. 26. 선고 94누14544 판결).

하지만 도시계획결정처분의 취소청구에 대하여는 “구 도시계획법 제12조 제3항의 위임에 따라 제정된 구 도시계획시설기준에관한규칙 제125조 제1항이 화장장의 구조 및 설치에 관하여는 구 매장및묘지등에관한법률이 정하는 바에 의한다고 규정하고 있어, 도시계획의 내용이 화장장의 설치에 관한 것일 때에는 구 도시계획법 제12조뿐만 아니라 구 매장및묘지등에관한법률 및 동법시행령 역시 그 근거법률이 된다고 보아야 할 것이므로, 구 매장및묘지등에관한법률시행령 제4조 제2호가 공설화장장은 20호 이상의 인가가 밀집한 지역, 학교 또는 공중이 수시 집합하는 시설 또는 장소로부터 1,000미터 이상 떨어진 곳에 설치하도록 제한을 가하고, 동법 시행령 제9조가 국민보건상 위해를 끼칠 우려가 있는 지역, 구 도시계획법 제17조의 규정에 의한 주거지역, 상업지역, 공업 지역 및 녹지지역 안의 풍치지구 등에의 공설화장장 설치를 금지함에 의하여 보호되는 부근주민들의 이익은 위 도시계획결정처분의 근거법률에 의하여 보호되는 법률상 이익”이라고 하여 원고적격을 인정하였습니다.

3) 환경영향평가대상지역의 인근주민

대법원은 “환경영향평가대상사업의 경우에는 처분을 함에 있어서 반드시 환경영향평가를 거쳐야 하므로 처분의 직접적인 근거법률인 해당 법률뿐만 아니라 환경영향평가법령도 처분의 근거법률이 된다.”고 하면서(대법원 2004. 12. 9. 선고 2003두12073 판결, 1998. 9. 22. 선고 97누19571 판결, 1998. 4. 24. 선고 97누3286 판결), “실체법적 규정이외에 ‘환경영향평가법령상의 환경영향평가절차 규정’, 즉 ‘환경 영향평가대상사업의 사업자로 하여금 설명회나 공청회 등을 개최하여 환경 영향평가대상지역 안의 주민의 의견을 수렴한 다음, 이를 포함하여 환경영 향평가서를 작성하여 당해 사업에 관한 승인기관의 장에게 제출하도록 하고, 승인기관의 장으로 하여금 환경부장관과 제출된 환경영향평가서에 대한 협의를 거쳐 그 협의내용이 사업계획에 반영되도록 한 후에 당해 사업에 관한 승인 등을 하도록 한 규정’도 처분의 근거법률에 포함된다.”고 하였습니다(대법원 1998. 9. 22. 선고 97누19571 판결, 1998. 4. 24. 선고 97누3286 판결).

그리고 대법원은 “처분의 근거법률인 해당 법률 및 환경영향평가 법령의 규정은 개발사업이나 건설사업이 환경을 해치지 아니하는 방법으로 시행되도록 함으로써 환경공익을 보호하려는 데에 그치는 것이 아니라, 그 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경 영향평가대상지역 안의 주민들이 개발 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호목적으로 하고 있다.”고 하여, 법률상 이익을 긍정하고 있습니다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 판결, 1998. 9. 22. 선고 97누19571 판결).

한편, 법률상 이익의 입증과 관련하여, ‘환경영향평가 대상지역’ 또는 ‘행정처분의 근거법령에서 구체적으로 정한 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위’ 내의 주민인지 아닌지 여부를 기준으로, “그 지역 내의 주민에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해의 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호이익이 인정됨으로써 원고적격이 인정되지만, 그 지역 밖의 주민은 당해 처분으로 인하여 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해의 우려가 있다는 것을 입증하여야 원고적격이 인정된다.”고 판시하였습니다(대법원 2010. 4. 15. 선고 2007두16127 판결, 2007. 6. 1. 선고 2005두11500 판결, 2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결, 2006. 3. 16. 선고 2006두330 판결).

행정소송에 대해 더 궁금하신 점이 있으시거나 관련 소송을 진행하고자 하신다면 정동근 변호사에게 문의해 주시기 바랍니다.