국가유공자·보훈보상대상자 등록거부처분과 행정소송의 쟁점
1. 국가유공자 등록거부처분 및 일부취소
직무수행이나 교육훈련과 사망 또는 상이 간에 상당인과관계는 인정되지만 그 직무수행이나 교육훈련이 국가 수호와 직접적인 관련성이 없는 경우에는 국가유공자법상 국가유공자로 인정될 수는 없지만 보훈보상자법상 보훈보상대상자로 인정될 수 있습니다.
또한 국가유공자법 제6조에 의하면, 국가보훈처장은 국가유공자 및 그 유족 등의 등록신청을 받으면 국가유공자 또는 지원대상자 및 그 유족 등으로 인정할 수 있는 요건을 확인한 후 그 지위를 정하는 결정을 하여야 합니다.
따라서 신청인이 국가유공자 등록을 하였더라도 처분청은 등록신청 자체를 단순히 배척하여 거부처분을 하여서는 안 되고, 신청의 일부를 받아들이는 의미에서 보훈보상자법상의 보훈보상대상자로 등록하는 처분을 하여야 합니다. 그러므로 처분청이 위와 같은 경우에 등록신청 전부에 대하여 단순 거부처분을 한다면 이는 위법한 처분입니다.
2. 증명책임과 직권심리
신청인은 국가유공자 인정요건 즉, 공무수행으로 상이를 입은 사실과 그로 인한 신체장애의 정도가 법령에 정한 등급 이상이라는 사실을 증명할 책임을 부담합니다. 그리고 신청인이 그 상이를 불가피한 사유 없이 본인의 과실이나 본인의 과실이 경합된 사유로 입었다는 사실을 증명할 책임은 처분청에게 있습니다.
대법원은 2009. 5. 28. 선고 2008두6394 판결에서, “법원이 인과관계의 존재는 인정하면서도 직권으로 본인 과실이 경합한 사유가 있다는 이유로 그 처분이 정당하다고 판단하는 것은 행정소송법이 허용하는 직권심사주의의 한계를 벗어난 것으로서 위법하다”고 판단하였습니다. 따라서 처분청이 공무수행과 상이 사이의 인과관계가 존재함에도 불구하고 인과관계가 존재하지 않는다고 보아 비해당결정을 한 경우, 이는 위법한 처분으로 취소되어야 하고, 법원이 본인의 과실이 경합되었다는 이유로 처분이 적법하다고 판단하는 것은 직권심리의 한계를 벗어나는 것으로 허용될 수 없습니다.
3. 공상인정절차와 상이등급절차의 개별성
신청인이 군복무 중 발생한 상이를 이유로 국가유공자 등록신청을 하였으나 처분청이 상이와 군복무 사이에 인과관계가 인정되지 않는다며 거부처분을 한 경우, 법원이 상이와 군복무 사이의 인과관계는 인정되지만 상이가 상이등급을 받을 수 있는 대상이 아니므로 거부처분이 적법하다는 판단을 할 수 있는지 여부가 문제됩니다.
공상인정절차와 상이등급판정절차는 순서에 따라 개별적으로 진행되고, 각 절차에서 판단되어야 할 요소가 상이합니다. 따라서 법원은 처분청이 상이와 군복무 사이에 상당인과관계가 인정되지 않는다는 이유로 한 거부처분에 대하여 인과관계는 인정되나 상이등급을 받을 수 있는 대상이 아니므로 처분이 적법하다는 판단을 할 수 없습니다. 처분청이 상이등급판정절차에 나아가지 않았음에도 불구하고 법원이 상이등급을 받을 수 있는 대상인지의 여부를 판단하는 것은 직권심리의 한계를 벗어나는 것입니다.
대법원은 2014. 11. 27. 선고 2014두10295 판결에서, “공상이 인정되나 상이등급의 판정을 받지 못한 사람으로서 국가유공자법 제73조의2, 보훈보상자법 제51조의2 또는 제대군인지원에 관한 법률 제20조에 따라 의료지원을 받을 여지가 있으므로 공상인정은 그 자체만으로 실익이 있다는 점에서도 그 처분은 적법하다고 볼 수는 없다”고 판단하였습니다.
4. 다수의 상이에 대한 비해당결정의 일부취소
신청인이 다수의 상이를 주장하여 국가유공자 등록 신청을 하였는데, 처분청이 비해당결정을 하였고, 법원이 그 중 일부의 상이에 대해 국가유공자 요건을 갖춘 상이로 판단한 경우가 문제됩니다.
신청인이 다수의 상이를 주장하는 경우에는 각 상이별로 국가유공자 요건 충족 여부가 심사됩니다. 또한 신청인은 각 상이의 상이 정도와 상이등급에 상응하는 국가유공자로 등록하여 줄 것을 요청하였다고 보는 것이 타당합니다.
따라서 신청인이 외형상으로는 하나의 신청으로 다수의 상이를 주장하였고, 일부 상이에 대해서는 국가유공자 요건이 인정되지만 일부 상이에 대해서는 위 요건이 인정되지 않는 경우에도 요건이 인정되는 상이에 대한 부분만이 취소되어야 하고 비해당결정 전부가 취소되어야 하는 것은 아닙니다. 그러므로 법원은 요건이 인정되는 상이에 대한 부분만을 취소하는 판결을 하고, 처분청은 위 판결의 기속력에 따라 요건이 인정되는 각 상이를 종합 판정하여 재처분을 하여야 합니다.
5. 국가유공자 등록과 신청인의 사망
가. 국가유공자 등록신청 전 사망
국가유공자의 등록 요건을 갖추고 있는 자가 사망한 경우 유족은 사망한 자에 대한 국가유공자 등록을 신청할 수 있고, 신청이 거부된 경우에는 거부처분의 취소를 구할 수 있습니다. 국가유공자법이 별도로 유족으로서의 예우와 지원이라는 법률상 이익을 인정하고 있으므로 유족에게 국가유공자 등록 거부처분의 취소를 구할 법률상 이익이 인정된다고 보아야 합니다.
나. 신청인이 등록거부처분에 대한 취소심판 청구 후 사망
신청인이 국가유공자 등록거부처분에 대한 취소심판을 청구한 후 사망한 경우 상속인이 행정심판을 승계할 수 있는지 여부가 문제됩니다. 행정심판법 제16조 제1항에 따라 상속인은 심판청구의 대상에 관계되는 권리나 이익을 승계하지 않더라도 청구인의 지위를 승계한다고 보는 견해와 행정심판법 제16조 제3항에 따라 상속인이 심판청구의 대상과 관련한 피상속인의 권리나 이익을 승계하지 못한 경우에는 청구인 지위를 승계하지 못한다고 보는 견해가 대립하고 있습니다.
국가유공자법 제19조에 의하면, 국가유공자와 유족으로 등록되고 보상금을 받고 교육보호와 같은 각종 보호를 받을 수 있는 권리는 개인에게 부여되는 일신전속적인 권리로서 다른 사람에게 양도되거나 압류될 수 없고 담보로 제공될 수도 없습니다. 따라서 위 권리는 상속의 대상이 될 수도 없습니다. 그러므로 행정심판청구와 관련한 신청인의 권리는 신청인의 사망으로 소멸하고, 상속인에게 승계되지 않는다고 보게 됩니다. 이 때 유족은 신청인이 제기한 행정심판을 승계할 수는 없고, 유족으로서 가지는 법률상 이익에 근거하여 별도의 행정심판을 제기할 수 있을 것입니다.
위와 같은 경우 재결의 형식에 관하여는 청구인의 사망으로 인하여 청구인능력이 상실된 이상 심판청구는 청구요건을 갖추지 못한 것으로서 부적법 각하되어야 한다는 견해와 재결의 상대방이 없게 되므로 당사자 대립구조의 소멸로 종료선언을 하여야 한다는 견해가 제기되고 있습니다.
6. 국가배상청구
가. 국가유공자법상의 보상금 수급권자의 국가배상청구
국가배상법 제2조 제1항 단서에 의하면, 군인, 군무원, 경찰공무원 또는 향토예비군대원이 전투, 훈련과 같은 직무집행과 관련하여 전사, 순직하거나 공상을 입은 경우에 본인이나 그 유족이 다른 법령에 따라 재해보상금, 유족연금, 상이연금의 보상을 지급받을 수 있는 때에는 국가배상법 및 민법에 따른 손해배상을 청구할 수 없습니다. 국가유공자법이 정한 보상에 관한 규정은 국가배상법 제2조 제1항 단서에서 명시하고 있는 다른 법령이므로, 국가유공자법상 국가유공자로서 보상금과 같은 보훈급여금을 지급받을 수 있는 경우에는 위 이중배상금지에 따라 국가를 상대로 국가배상청구를 할 수 없습니다.
나. 국가유공자법상의 상이등급 판정을 받지 못한 자의 국가배상청구
대법원은 1997. 2. 14. 선고 96다28066 판결에서, “군인 또는 경찰공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행 중 상이를 입고 전역 또는 퇴직한 자라고 하더라도 국가유공자법에 의하여 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 대통령령이 정하는 상이등급에 해당하는 신체의 장애를 입지 않은 것으로 판명되고 또한 군인연금법상의 재해보상 등을 받을 수 있는 장애등급에도 해당하지 않는 것으로 판명된 자는 위 각 법에 의한 적용대상에서 제외되므로 그러한 자는 국가배상법 제2조 제1항 단서의 적용을 받지 않아 국가배상을 청구할 수 있다”고 판단하였습니다. 그러므로 국가유공자법상의 상이등급 파정을 받지 못한 자에게는 국가배상법상의 이중배상금지 규정이 적용되지 않습니다.
다. 국가배상금을 지급받은 자의 국가유공자법에 의한 보상금 청구
국가유공자법은 국가배상법에 따른 손해배상금을 지급받은 자를 보상금과 같은 보훈급여금의 지급대상에서 제외하도록 하는 규정을 두고 있지 않습니다. 또한 이중배상금지 규정의 취지는 군경의 동일한 피해에 대하여 국가의 배상과 보상이 모두 이루어짐으로 인하여 발생할 수 있는 과다한 재정지출과 피해군경 사이의 불균형을 방지하기 위한 것입니다. 그런데 대부분의 경우 국가유공자법에 따른 보훈급여금이 국가배상에 따른 손해배상을 상회하고 있습니다.
대법원은 2017. 2. 3. 선고 2014두40012 판결에서, “국가배상법 제2조 제1항 단서는 국가유공자법에 의한 보상을 받을 수 있는 경우에 추가로 국가배상법에 따른 손해배상을 청구하지 못하는 것을 넘어 국가배상법상 손해배상금을 받은 경우 일률적으로 국가유공자법상의 보상금 등 보훈급여금의 지급을 금지하는 취지로 해석하기는 어렵다”고 판단하였습니다. 따라서 신청인은 국가배상금을 지급받았다고 하더라도 국가유공자법에 의한 보상금을 청구할 수 있습니다.
라. 보훈보상자법에 의한 보상금과 국가배상청구
보훈보상자법에서 정한 보상에 관한 규정도 국가배상법 제2조 제1항 단서가 명시하고 있는 다른 법령이므로 보훈보상자법에서 정한 보훈보상대상자의 요건을 충족하여 보상금을 지급받을 수 있는 경우에는 국가배상청구를 할 수 없습니다. 하지만 국가배상청구를 하여 배상금을 지급받은 자는 보훈보상자법에 의한 보상을 청구할 수 있고, 국가보훈처장이 국가배상법상 배상금을 지급받았다는 사유로 보훈급여금의 지급을 거부할 수 없습니다.
7. 국가유공자 제도에 관한 개선방안
가. 보훈심사체제의 일원화
국가유공자의 등록 요건에 관한 심의, 의결의 권한은 보훈심사위원회에 있는 반면, 국가유공자 등록 처분의 권한은 지방보훈처장에게 있습니다. 심의, 의결기관과 처분기관이 분리되어 있으므로 심의, 의결과 처분의 연계성, 업무의 협조성, 신속성에 있어 문제가 제기되고 있습니다.
나. 입증체제의 전환
신청자가 국가유공자로 인정받기 위해서 국가에 대하여 공로가 있는 행위의 존재를 증명하는 것이 사실상 어려우므로 기록 관리의 주체인 국가가 신청인의 행위를 검증하고 확인할 필요성이 제시되었습니다. 국가 입증체제로의 전환을 통하여 국가유공자 인정에 대한 적극적인 심사가 가능하다고 합니다.
다. 정보공개
보훈심사위원회의 심의, 의결이 그 자체로 처분성을 가지는 경우에는 신청인이 위 위원회의 심의, 의결과정의 하자를 다툴 수 있습니다. 보훈심사위원회 소집의 적법성 여부, 무자격자의 심의 및 의결에의 참여, 의사 정족수 및 의결정족수의 충족 여부, 불참심사위원의 참여 가장에 관하여 하자가 인정된다면, 위 보훈심사위원회에서 이루어진 처분은 무효가 되는 것입니다. 그러므로 보훈심사위원회의 심의, 의결에 대한 정보공개 및 회의록 공개의 필요성이 인정됩니다.
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