개인의 행복과 국가는 밀접한 관계가 있다. 역사를 보면 대통령을 비롯한 행정부에 권력이 집중된 경우 국민의 자유와 평등의 권리를 침해하고 전쟁과 같은 재앙을 불러왔으며 개인은 행복한 삶을 살기 어려웠다.
국가라고 하면 보통 국민이 아니라 행정부가 떠오른다. 대통령, 국무총리, 검찰, 경찰, 군대 등이다. 국가를 구성하는 3가지 요소는 주권, 국민, 영토며(헌법 1조~3조), 대통령 등 행정부는 없다.
대통령은 오른손 올리고 취임 선서를 한다. “나는 헌법을 준수하고 국가를 보위하며 조국의 평화적 통일과 국민의 자유와 복리의 증진 및 민족문화의 창달에 노력하여 대통령으로서의 직책을 성실히 수행할 것을 국민 앞에 엄숙히 선서합니다.”
국가의 주권은 누구에게 있는가?
‘주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.’ 세계 각국이 이 한 줄의 문장을 법에 반영하기 위해 수많은 사람들이 목숨을 바쳤다. 험난한 길이었고 피 묻은 역사가 담겨 있다.
과거 봉건제 사회에서 국가의 주인은 왕이고 백성은 종이었다. 왕은 신의 명령에 의해 신권을 부여받아 백성을 다스린다고 했다. 근∙현대 사회에서는 주인이 왕에서 국민으로 바뀌었다. 국민이 일부 권리를 국가 권력에게 맡기며 국가 권력은 국민의 대리인으로서 권력을 행사한다는 인식으로 전환되었다.
왕조 시대에 주권이 국민에게 있다고 말하면 반역이고, 실패하든 성공하든 피를 봤다. 혁명 세력과 기득권 세력은 치열하게 싸웠으며 잡아 죽이는 쪽이 이기는 싸움이었다. 세력 간 물러날 수 없는 혈투였다. 혁명에 실패하는 세력은 처형을 당했다. 혁명에 성공한 세력은 기득권 세력인 왕, 귀족, 성직자 등의 거센 반발에 직면했다.
영국에서 1649년 영국 내전으로 찰스 1세를 처형한 후 왕권이 폐지되었다. 1688년 명예혁명으로 왕권이 부활하였으나 왕권을 제한하고 의회의 권력을 강화하는 입헌군주제를 실시했다(영국의 권리장전이라는 법에 반영). 프랑스에서 1789년 프랑스 대혁명으로 루이 16세가 처형된 후 민주공화제를 실시했다(프랑스의 인권선언에 내용 반영). 1804년 나폴레옹이 황제가 되어 왕권이 부활했으며, 1870년 나폴레옹 3세가 퇴위하여 왕권이 폐지되었다. 중국에서는 1911년 신해혁명이 일어나 중화민국을 선포하고 1912년 청나라의 선통제가 퇴위하면서 왕권이 폐지되었다. 한국은 조선 왕조가 망해 왕권이 폐지되었다.
조선에서도 왕권 폐지 혁명을 시도했다. 모두 실패했다. 왕권 폐지를 주장하다 실패한 사람들은 처형되었다. 1467년 이시애가 왕권 폐지를 주장하는 난을 일으켰으나 세조의 진압군이 1468년 8월 붙잡아 처형했다. 1884년 김옥균 등은 갑신정변을 일으켜 대한공화국을 수립하려고 했으나 실패하고 청나라로 도망갔다. 1894년 3월 28일 김옥균은 청나라에서 암살당했다.
그 이후 조선 왕조는 일제의 침략으로 망하고 조선은 일본의 식민지가 되었다. 1919년 3.1 운동의 독립선언서에 이천만 조선인이 나라의 주인임을 선언했고 1919년 9월 상해 임시정부의 대한민국 임시헌법에 대한민국은 민주공화국이라고 명시했다. 이미 왕조가 멸망했으니 국가의 주인이 바뀌어도 반대 세력은 없었다. 일제로부터 독립한 후 1948년 7월 17일 대한민국 헌법을 제정하고 1948년 8월 15일 대한민국 민주공화국을 수립했다.
대통령은 무엇을 따라야 하나?
대통령은 주인인 국민의 대리인이다. 주인이 미리 설정한 법규와 목표를 따른다. 국가 권력(이후, 국가 권력 중 대통령을 지칭)과 국민의 관계는 부모와 자식 관계와 다르다. 부모는 주인이고 자식도 주인이다. 부모는 자식이 클 때까지 법정대리인 역할을 하나 크면 자식은 독립된 법적 권리를 가진다.
국민과 대통령의 관계에서 주인은 국민이고 대통령은 대리인 역할을 하는 일꾼이다. 주인인 국민은 권한을 국가 권력에게 위임하고, 일꾼인 대통령은 위임받은 권력을 행사한다. 주인이 납부한 세금으로 대통령에게 월급을 주고, 일꾼인 대통령은 월급을 받는다. 대통령은 주인이 아니므로 주인의식이 없는 게 좋다. 대리인이라는 생각을 가지고 주인에게 봉사하는 마음이 그 직위에 더 어울린다. 대리인이 주인에게 덤비거나, 많이 안다고 주인에게 잘 설명을 안 하고 무시하면 바로 해고될 만한 사유다. 대통령이 괜히 주인의식이 넘쳐 왕이라고 생각하거나 헌법이나 법률을 넘어서는 정치 행위를 하는 경우 심각한 문제가 발생한다.
국민은 헌법이나 법률에 따라 책임감 있게 일하는 봉사자를 좋아한다. 대통령은 주인인 국민이 설정한 헌법과 법규에 근거하여 권한을 행사하고 책임을 지는 자리다.
국가는 무슨 역할을 하고 어디까지 개입해야 하나?
국가는 국민 개인이 하기 어려운 공공 분야에 국민을 대신하여 서비스를 제공한다. 국방, 안보, 외교, 생명과 안전 보호, 법과 질서 유지, 인권 존중, 기본 사회보장, 저소득층이나 취약계층 최소 생활 보장, 교육, 과학, 기술, 문화 등 지원, 기타 공공 서비스(도로, 도로 제설, 상하수도, 쓰레기, 대중교통, 공공주택, 의료 등) 등이다. 더 잘하겠다고 나설 경우 월권행사다. 국민은 쓸데없는 곳에 돈 안 쓰는 정부를 좋아한다.
국가가 어느 정도 역할을 하고 개입할지는 큰 정부와 작은 정부 논쟁과 괘를 같이한다. 작은 정부를 추구하는 나라는 미국, 영국, 호주 등이고, 큰 정부를 추구하는 나라는 스웨덴, 노르웨이, 프랑스 등이다. 작은 정부는 시장의 효율성과 자유를 중시하고, 큰 정부는 공공의 복지와 평등을 중시한다. 큰 축으로 보면 자유와 평등 중 어느 것을 우선할 것인지의 문제다.
작은 정부는 민간의 자율성을 중시한다. 정부의 간섭을 최소화하고 효율적 시장에 맡긴다. 세금을 줄이고 선택적 복지 정책을 선택한다. 작은 정부를 지향하므로 지방분권을 강화한다. 정부 예산의 감소로 인해 공무원 인원 감소, 정부 부처 축소, 국가 서비스 축소, 규제 축소가 뒤따른다. 민간의 자율과 시장에 맡긴 나머지 소득 격차가 증가하고 약자를 위한 사회 안전망이 약해지는 단점이 있다. 미국은 의료 서비스를 개인이 시장에서 사는 시스템으로 코로나가 확대될 때 보건소 등 공공의료가 취약하여 많은 사상자를 내는 등 호되게 당했다. 안전도 정부가 보장해 주지 않으므로 개인이 시장에서 안전 요원을 사서 고용해야 한다. 개인 안전이 확보되지 않아 총기 사고가 빈번히 발생한다.
큰 정부는 자율과 시장에 맡길 때 발생하는 불평등, 소득 격차, 복지의 사각지대 등의 문제를 푸는데 집중한다. 정부가 대신하며 자본주의의 문제를 푼다. 정부가 재분배 역할을 맡아 소득 격차를 해소하고, 보편적 복지 정책을 펴며, 약자에게 사회 안전망을 제공한다. 큰 정부를 지향하고, 세금이 증가하며, 중앙집권을 강화한다. 독일의 경우 고등학교 졸업시험만 있고 대학입시가 없으며 대학이 서열화가 되어 있지 않다. 대학이 무료 교육이고 생활비도 준다고 하니 놀라운 사실이다. 반면 큰 정부는 국민의 세금부담이 늘고 시장 경쟁력이 저하될 수 있다. 또한 이상적인 정부를 그리다가 정부나 공공기관의 도덕적 해이, 개인의 자유와 다양성을 억압하는 폐단이 나타나기도 한다.
2021년 10월 IMF 예측 자료에 의하면 한국 GDP는 세계 10위였다. 2021년 국가 예산은 GDP 대비 32.5%로 12위다. 2020년 복지 예산은 1,800조 원으로 GDP 대비 13.6%, OECD 국가 37개국 중 30위다. 프랑스는 GDP 대비 31.2%로 1위이었고, 순위가 가장 낮은 멕시코는 GDP 대비 7.5%였다.
큰 정부와 작은 정부를 따지기 이전에 복지 예산을 왜 적게 편성하는지, 예산을 효율적으로 사용하는지, 예산을 투명하고 신뢰성 있게 수립, 집행, 감사, 시민과 소통하는지에 대해 먼저 검토할 필요가 있다.
기준시점과 통계자료 산출기관이 달라 통계자료를 정확히 분석한 것은 아니지만 대략 2021년 GDP 10위, 국가 예산 12위, 복지예산 30위 정도다. 한국은 GDP 대비 복지예산을 다른 나라에 비해 적게 편성해 지출하는 것으로 보인다. 복지예산으로 보면 아주 작은 정부다. 대한민국이 급격하게 노령화되고 은퇴 후 수년이 지난 다음에 국민연금을 받으며 물가가 많이 상승하여 노인 빈곤 문제가 더 심각해졌다. 복지예산 규모를 늘리는 게 합리적으로 보인다. 복지 예산 규모에 대해 세밀하게 분석하여 적정성 여부, 타 예산을 효율적으로 사용하는지 검토한다.
또한, 예산의 수립, 집행, 감사 과정에서 신뢰성과 투명성을 확보하는데 지속적으로 노력한다. 예산안, 중간보고서, 연말 결산서 등을 시민들이 쉽게 접근할 수 있도록 공개하며 시민단체, 전문가 등이 예산 수립 및 집행에 적극적으로 참여하는 정책을 꾸준히 실시해야 한다.
