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포틀랜드 - 도시 계획의 롤모델
왜 지금, 포틀랜드인가?
시중에 나와있는 포틀랜드 관련 서적이 부쩍 눈에 띄는 요즘입니다. 특히 2017년 가을, 브랜드 다큐멘터리 잡지 「매거진 B」가 베를린과 서울에 이은 세 번째 도시로 포틀랜드를 소개하면서 일명 ‘힙한' 여행지로 주목을 받았습니다. 포틀랜드의 수제 맥주 브루어리와 독립 로스터리, 동네 서점 등 건강한 로컬 비즈니스 문화와 라이프스타일을 집중적으로 다루었습니다.
매거진 B Vol.58 : 포틀랜드┃JOH & Company 편집부 지음. JOH & Company 펴냄.최근 새로운 여행지로 주목을 받고 있는 포틀랜드에 대한 관심을 찬찬히 거슬러 올라가보면 산업의 변화, 도시 정책 등 꽤나 굵직한 주제에 대한 이슈가 자리잡고 있습니다. 오늘날 포틀랜드의 매력을 이끌어내고 있는 소규모 창업가들과 그들이 여유롭고 풍요로운 라이프 스타일을 가질 수 있었던 배경을 구조적인 관점에서 깊이 있게 살펴보는 서적들이 그 예시입니다.
가령 2014년 출판된 「작은 도시 큰 기업: 글로벌 대기업을 키운 세계의 작은 도시 이야기」에서 저자 모종린은 포틀랜드라는 작은 도시가 세계화 시대에 어떻게 지역 경제를 유지하고 인간 중심의 철학을 모토로 하는 특유의 라이프 스타일을 추구해왔는지, 나아가 포틀랜드라는 사례가 한국의 지역 불균형 문제에 시사하는 바는 무엇인지를 책으로 펴냈습니다. 또한 2014년 일본에서 출판되고 2016년 한글 번역본이 출간된 「힙한 생활 혁명: 대량 생산 대량 소비에서 지역 생산 지역 소비로」를 통해 저자 사쿠마 유미코는 서브프라임 모기지 사태 이후를 고민하는 미국에서, 포틀랜드의 공동체 중심의 지역 경제를 집중 조명하였습니다.
서브프라임 모기지 사태가 발생한 이래 지금까지 굳건하게 믿어왔던 ‘아메리칸 드림’의 방식에서 이제 절대적인 것은 사라졌습니다. 자신과는 무관했는지도 모를 국가 차원의 머니 게임의 실패 덕분에 집과 차 같은 물질 가치가 어느 날 돌연 바뀐 위기를 체험하면서 물적 소유와 금전적 성공을 추구하기보다는 인생의 키를 스스로 잡아야 한다는 생각이 자라고, 사회를 바꾸는 힘의 일부가 되려는 의식이 미디어와 문화의 여러 곳에서 생겨났습니다.
「힙한 생활 혁명: 대량 생산 대량 소비에서 지역 생산 지역 소비로」중에서
포틀랜드, 내 삶을 바꾸는 도시혁명┃야마자키 미츠히로 지음. 어젠다 펴냄.2008년 세계 금융 위기 이후 변화를 추구하는 사회의 흐름을 반영한 또 다른 책은 2016년 일본에서 출간되어 2017년 한국에 소개된 「포틀랜드, 내 삶을 바꾸는 도시 혁명: 세상에서 가장 살고 싶은 도시」입니다. 저자인 야마자키 미츠히로 씨는 일본계 미국인으로 포틀랜드 도시 개발국(Portland Development Commission)에 근무하며 직접 경험한 포틀랜드 도시 만들기 과정을 소개합니다. 저자는 이후 We Build Green Cities라는 단체를 설립하여, 지속가능성에 초점을 맞춘 포틀랜드의 도시 정책과 아이디어를 세계 각국의 도시에 수출하고 관련 정책가들에게 컨설팅을 제공하는 활동을 하고 있습니다.
대량생산 산업과 양적 경제성장을 중시하는 기존 사회체제가 환경 파괴 및 심각한 빈부격차로 비판받는 시점에서, 위 서적들은 공통적으로 개성 있는 개인 사업체와 환경을 존중하며 도시를 성장시킨 포틀랜드의 지역사회에 주목합니다. 그렇다면 포틀랜드는 어떤 과정을 거쳐 지금과 같은 모습을 갖출 수 있었던 것일까요?
자연을 보호하고 주민이 참여하며 성장한 도시
포틀랜드가 속한 오리곤주는 미국 서북부에 자리잡고 있습니다. 오리곤주는 미국 서해안에 인접해 자연이 아름다운 곳으로 유명합니다. 오리곤주의 인구는 약 400만 명으로 캐나다 록키산맥에서부터 흐르는 콜롬비아 강의 지류인 위라멧(Willamette)강가 지역에 인구의 75%가 집중되어 있습니다.
오리곤주가 위치한 미국 서해안의 경우, 동해안과 달리 연방정부의 토지 소유 비율이 높은 것이 특징입니다. 오곤주는 총 토지 면적의 55%를 공공기관이 소유하고 있습니다. 여타 45%는 민간 소유의 토지입니다. 사유지 농지(55.8%), 산림(29.7%), 농지/산림 (8.1%), 전원 개발 (3.2%), 기타 (0.4%)로 사용되고 있으며 오리주의 도시성장경계는 오로지 2.8%로 제한되어 있습니다.
도시성장경계란?
도시성장경계(Urban Growth Boundary)란, 일정 기간 동안 도시성장의 공간적 확산을 제한하는 경계를 의미합니다. 이는 설정된 경계 밖에서의 개발을 제한하는 지방정부 토지이용규제의 하나입니다. 도시성장경계 내의 토지에 대해서는 활발한 도시개발이 이루어지도록 허용하는 반면 경계 밖의 토지에 대해서는 농업, 임야 혹은 제한적으로 저밀도 주거지 개발에만 토지가 이용될 수 있도록 개발을 제한하는 도시 개발의 한 개념입니다.
도시성장경계를 통해 오리곤주는 토지의 무분별한 개발을 제한하고 있습니다. 이러한 ‘정부 규제'가 원만하게 이루어질 수 있었던 바탕에는 시민들의 지지라는 정통성이 정부 정책 결정의 바탕이 되기 때문입니다. 이러한 시민들의 지지 역시 포틀랜드의 역사에서 축적된 결과물입니다.
중공업 중심 산업이 경제를 이끌어가는 20세기에 들어서면서 포틀랜드 역시 미국 전 지역에서 일어나던 도시미화운동의 영향을 받게 됩니다.
도시미화운동이란?
1893년 미국 시카고 세계무역박람회의 개최를 계기로 미국 전역에 확대된 도시개발개념으로 도시 내 역사적 공간에 오픈 스페이스를 확보하고, 건축예술을 강조하여, 가로/광장 등의 문화적 조형 도시 공원의 건설을 추구한 운동을 말합니다. 특히 19세기 말부터 20세기 초까지 다니엘 번햄(Daniel Burnham)의 주도하에 활발히 전개되었습니다. 이는 시 규모에 따라 공공 건축물을 규제하는 도심부계획을 주축으로 하는 도시미화운동을 전개하는 등 도시설계(Urban Design)의 기원을 이룬 것으로 평가받고 있습니다.
이를테면 1903년 뉴욕 센트럴파크를 설계한 프레드릭 로 옴스테드 (Frederick Law Olmsted)의 아들들인 옴스테드 형제는 도시 내 공원을 자연이 있는 초록 길로 연결하여 도시 전체가 공원도시가 되는 구상을 했습니다. 하지만 당시 포틀랜드는 1905년에 개최되는 루이스 클락 100주년 만국 기념 대회(Lewis and Clark Centennial Exposition)를 준비 중에 있어 인구 400만을 초과하는 거대 도시를 목표로 하고 있었습니다. 천연자원에 의존하는 것이 아닌 미국 동해안과 같이 공업, 산업, 비지니스를 중심으로 하는 도시 성장을 계획하고 있었습니다. 이는 태평양의 뉴욕을 꿈꾸고 있던 옴스테드 형제의 상상과는 전혀 상반된 도시 계획이었습니다.
포틀랜드의 도시 계획 방향성에 관한 시민들의 논의는 계속되었습니다. 1938년에는 보너빌(Bonneville) 갑문과 댐이 완성됩니다. 이는 안정된 전기를 공급하고 지역 산업을 지지할 수 있는 시설이지만 광범위한 자연을 파괴하였다는 점에서 논란이 되었습니다. 시민들은 포틀랜드가 기존의 아름다움을 잃는 상황을 우려하며, 다른 도시들과 경쟁하고 모방하는 도시 개발에 대해 많은 의문을 가지게 되었습니다. 이후 포틀랜드 내에서는 고층 빌딩을 설계하고 자동차 사회를 추진하느냐, 아니면 자연환경을 보호하고 걷기 좋은 도시를 만드느냐 등 다양한 논의가 지속되었습니다.
포틀랜드 도시 발전에 대해 연구한 일본 오카야마 대학의 이와부치 외 3인(2017)은 1970년대 까지 포틀랜드의 도시계획에 있어 시민, 행정, 정치가를 포함해 어느 누구도 명확한 비전을 가지고 있지 않았다고 봅니다. 하지만 공통된 도시 비전을 갖고 시민, 행정, 정치가들이 대화를 계속해 나갔다는 사실이 중요하다고 오카야마 연구팀은 지적합니다. 이러한 대화가 도시계획의 기반을 만들고 지역민의 커뮤니티 의식을 높이는 계기가 되었다고 보기 때문이죠.
1960년대에서 1970년대에 걸쳐 미국은 전체적으로 급격한 도시 개발 시대를 맞이합니다. 하지만 1970년대 오리곤 주지사였던 톰 맥콜(Tom McCall: 재임 기간 1967~1975년)은 환경 보전에 전력을 기울였으며 특히 토지이용계획을 통해 주 전체의 일체감 있는 지역 성장을 목표로 하고 있었습니다. 당시 그는 오리곤주의 위라멧 계곡 등 우수한 농지 및 산림이 1960년대부터 경제개발에 의해 줄어들고 있던 점을 우려하고 있었습니다. 이에 1973년부터 오리곤주는 주 정부 차원에서 토지사용계획 프로그램을 운용 및 유지해왔습니다. 그 프로그램의 기조가 되는 것이 19가지 주(州) 단위 계획으로 시민 참여, 토지사용계획, 농업 토지, 산림 토지 등 19가지 토지 사용 목적에 대한 가이드라인을 설립한 것입니다.
(출처: 오리곤 주 토지 보존 및 개발 부서 www.oregon.gov )오카야마 대학의 이와부치 외 3인(2017)은 토지 사용과 관련하여 설립된 19가지 가이드라인을 아래 4가지로 분류했습니다.
(1) 주민 참여를 위한 프로세스 (시민참여계획과 토지이용계획)
(2) 토지 사용 및 개발의 목표를 검토하는 개발 목표 (여가, 경제개발, 주택, 공공시설/공공서비스, 교통, 도시화)
(3) 어디를 개발해서 무엇을 보존할 것인가를 생각하는 보전 목표(농업용지, 삼림지역, 자연자원, 경관, 역사적 지역, 오픈 공간, 대기, 물, 토지자원의 질, 자연재해, 에너지 보전, 위라멧 녹지 도로)
(4) 풍부한 바다를 지키기 위한 연안부 목표
이처럼 토지 공공성에 초점을 둔 도시 개발의 배경에는 맥콜 지사의 도시 개발 철학이 자리잡고 있습니다. 그는 오리곤주 전체의 환경을 유지하기 위해서는 도시와 농촌의 공생이 불가결하고, 이를 위해서는 오리곤주에 사는 사람들의 환경 의식을 높이고 시민참여를 격려해야 한다고 보았습니다. 한편 균형 있는 토지이용계획에 근거하여 민간의 자유로운 경제개발과 시장의 활성화를 기대하기도 하였습니다.
또한 곽현근(2014)은 1970년대 시정을 이끌었던 진보 정치인들과 더불어 동네 자치회의 자발적이고 활발한 활동 역시 오늘날 포틀랜드를 형성하는 중요한 요소가 되었다고 봅니다. 지역 주민들의 참여가 쇠퇴하는 도심을 다시 일으켜 세우는 힘이 될 것이라고 본 당시 정치가들은 지역 구성원들의 참여를 강화하는 다양한 제도를 설립해 나갑니다. 지역 참여 시스템은 수 차례 변화 끝에 2005년 지역민의 사회 참여를 적극 장려하는 톰 포터(Tom Potter)시장의 당선으로 더욱 강화되었습니다. 오늘날까지 포틀랜드에는 시 전역에 걸쳐 시 정부가 공인한 95개의 동네 자치회가 조직되어 있습니다. 이러한 지역 시민 조직은 자율적으로 지역 행사 등을 기획하는 반면 시의 부처 및 기관의 의사결정에도 실질적으로 관여합니다.
수많은 논의 끝에 결과적으로 산업 확장을 통한 도시개발 및 경제성장을 추구한 여타 도시들과 다른 길을 선택하게 된 포틀랜드. 자연을 보호하고, 지역민들의 유대 관계를 구축하며 지역 정치에 참가하는 것을 장려하는 그 선택이 틀렸지 않았음을 증명하듯, 포틀랜드는 1990년대 이후 지속적으로 인구가 약 1% 가량 증가해 왔습니다. 지속적인 인구 유입의 주축은 젊은 고학력 인구입니다. 최근에는 은퇴를 앞둔 고령자 인구 유입도 증가하고 있습니다. 그럼에도 포틀랜드의 연령 부양비 (Age Dependency Ratio)는 43%로 여타 북미 국가 및 유럽 국가들의 인구구조와 비교했을 때 부양 능력이 높은 중간계층이 탄탄한 축에 속합니다.
(출처: World Population Review)오카야마 대학의 이와부치 외 3인(2017)은 포틀랜드 도시 발전의 특징을 다음과 같이 제시합니다. 우선 19개의 가이드라인 중 첫 번째 목표로 시민 참여 계획이 책정되었다는 점입니다. 종합토지이용계획의 정통성을 마련하기 위해서는 시민들의 의견과 지지가 절실합니다. 오리곤주 종합토지이용계획은 주민 간의 소통에 기반한 마을 만들기를 목적으로 하며, 시민들의 광범위한 참여를 통한 토지계획수립을 기초로 합니다. 이에 행정 역시 첫 번째 가이드라인을 준수하기 위해 시민들과 적극적인 자세로 소통하고자 했습니다. 이는 전문적인 정보를 쉽게 전달하고, 시민 참여 계획에 필요한 예산을 제공하는 것으로 실현되었습니다. 한편 포틀랜드 시민들도 수혜를 받는 입장에 머무르지 않고 정책 개발 및 실행에 적극적인 의견을 내고 지역 사회 활동에 참여합니다. 이처럼 시민과 행정의 정책적인 연대가 있었기에 1970년대 이후 포틀랜드는 오늘날과 같은 모습을 갖추게 되었습니다.
거주 지역에 의해 구획된 포틀랜드 이웃 조직(Portland Neighborhood Associations)/ 출처: www.portlandoregon.gov이러한 시행착오 끝에 성공적인 도시개발 사례로 각광받는 포틀랜드는 오늘날에도 도시계획의 측면에서 선도적인 실험을 해나가고 있습니다. 포틀랜드의 도시계획 사례는 하나의 관광상품이 될 정도입니다. 서울시는 포틀랜드 주립대학과 2016년부터 2019년까지 MOU를 체결하고 Seoul Metropolitan Government Professional Development Program이라는 과정을 운영하고 있습니다.
이 과정은 서울시 전문가들이 1년 동안 포틀랜드 시정부의 운영 및 지방 정부 관련 조직들에 대해 학습하는 내용으로 구성되어 있습니다. 수업은 지역정부, 지역 경제 발전, 시민 참여, 지속 가능한 발전과 환경 보존, 사회 정의 및 정책 성화 측정 등에 초점이 맞추어져 있습니다. 특히나 최근 정부의 다양한 서비스가 민간에 위탁되고 있는 상황을 적극 수업에 반영하여 공공기관과 정부의 역할 및 변화에 대해 다루는 점 역시 돋보입니다.
포틀랜드의 과제, 젠트리피케이션
하지만 포틀랜드 역시 도시 재생의 또 다른 얼굴인 젠트리피케이션 현상을 피할 수 없었습니다. 기존 거주자들이 도심에서 밀려나고 있는 2018년 포틀랜드의 젠트리피케이션 현상을 읽는 키워드에는 밀레니얼 세대의 유입과 인종의 문제가 자리 잡고 있습니다.
미국의 코미디언이자 칼럼니스트인 카마우 벨(W. Kamau Bell)은 CNN United Shades of America에서 오늘날 포틀랜드의 젠트리피케이션이 과거 오리곤주의 흑인반대법에 기인해 있다고 설명합니다. 그의 지적처럼 2010년 인구조사에 따르면 포틀랜드는 70% 이상이 백인으로 구성되어 있으며, 흑인을 포함한 남미, 아시아 등 기타 인종의 비율은 10% 미만에 불과합니다. 여타 미국의 대도시에 비해 인종 다양성이 상당히 낮은 편에 속합니다. 이에 유색 인종들은 도시의 특정 지역에 지역 커뮤니티를 형성에 거주해 왔습니다. 이들은 지속적인 도시의 성장과 여타 지역으로부터의 인구 유입 그리고 이로 인한 부동산 가격의 상승으로 본인의 지역 커뮤니티를 포기하고 도심을 벗어나 더욱 저렴한 도시 외곽 지역으로 이동할 수밖에 없었습니다.
이에 포틀랜드시 주택 부서(Portland Housing Bureau)는 2014년 북/북동 지역 주택 전략 (N/NE(North and NorthEast) Neighborhood Housing Strategy)을 수립하고 젠트리피케이션의 영향을 받은 지역의 주민들에게 지불 가능한 주택을 제공하기 위해 대출 융자 정책 및 선호 정책(Preference Policy: 과거 차별 정책으로 인해 기존 거주 지역에서 철거당한 주민들을 우선적으로 배려하는 정책)을 실시합니다.
이러한 시 정책에 대한 시민들의 의견은 분분한 상황입니다. 포틀랜드 지역 주간지 Portland Mercury에서 덜크 반덜하트(Dirk VanderHart)는 포틀랜드의 젠트리피케이션으로 인한 정의 회복 정책이 성공하지 못한 이유를 분석했습니다. 필요한 사람들에게 시기 적절하게 정보가 제공되지 못했다는 점과 따라잡을 수 없을 정도로 상승하는 부동산 가격을 그 원인으로 꼽았습니다. 이에 과거 포틀랜드 시장실의 정책 고문이자 1974년 설립된 지역 주간지 Willamette week의 편집장을 지내고 경제 경영 잡지 패스트 컴퍼니(Fast Company)를 공동 설립한 알라인 웨버(Alain Webber)는 이러한 밀레니엄 세대의 유입과 이로 인한 도심의 젠트리피케이션 현상을 직시하며 2013년 9월 Willamette week에 실린 인터뷰에서 다음과 같이 말합니다.
그렇다면 이후 도시 계획의 성공은 어떻게 정의할 수 있을까요? 40년 후인 오늘날, 과거와 같은 인구 전략을 지속하는 것은 더 이상 의미가 없을 수 있습니다. 특히나 오늘날 이 전략의 성공이 새로운 문제를 낳았을 때에는요. 바로 저소득층을 교외 지역 중심으로 몰아버리게 된 것이지요. 아마도 포틀랜드의 새로운 목표는 어떻게 사회적 균형을 잡을 것인가에 있으며 모든 포틀랜더들을 위한 경제적, 사회적 공정성에 관한 것일 겁니다. 포틀랜드가 훌륭한 도시가 되기 위해서는요.
인종 차별의 역사와 복잡하게 뒤얽힌 포틀랜드의 젠트리피케이션 현상은 아직까지 해결되지 못한 채로 현재 진행형입니다. 하지만 카무아 벨은 그의 칼럼을 낙관적인 태도로 마무리합니다. 바로 그가 만난 포틀랜더들이 보여준 포틀랜드를 소중히 하는 마음과 사회 정의에 목소리를 내는 태도 때문이지요. 1970년대 포틀랜드가 맞이했던 위기가 시민들과 행정, 정치가들의 끊임없는 토의 속에서 자연스럽게 방향성을 잡았듯, 오늘날 포틀랜드가 처한 위기의 해결점도 어쩌면 공공의 선을 추구하는 사람들의 목소리 안에 담겨 있을지 모릅니다.
주요 참고자료
곽현근 (2014) [미국 포틀랜드시의 ‘동네자치회’] 마을 및 삶의 질 향상을 위한 주민자율조직. 월간 주민자치, 29, 14-17.
Iwabuchi, Y., Ethan, S., & Ujihara, T. (2017) オレゴン州ポートランドにおけるエコリバブルシティの形成: 都市計画と参加民主主義の視点から. Okayama Economic Review, 48(3), 35-57.
Willamette Week 2013년 9월 10일 Fast Company's Founding Editor On How Portland Can Become Great: At TechfestNW, Alan Webber asks; How do you overthrow a successful city?
https://www.wweek.com/portland/blog-30658-fast-companys-founding-editor-on-how-portland-can-become-great.html
글 오지예
기획·편집 오지예, 김인경
교정·교열 윤정아
발행 어떤생각이든 연구소
총괄 제주창조경제혁신센터 지역혁신팀
