네이버 쇼핑 판결: 대법원의 파기환송
예전에 썼던 것처럼, 대법원 네이버 쇼핑 판결(2023두32709)에 대한 코멘트를 작성하여 Truth on the Market에 기고하였습니다. 지난번 글이 법원 판결문이 공개되기 전 급히 작성한 초안이었다면(웹사이트에 등록된 건 10월 22일, 초안 작성일은 20일) 이번 글은 판결문을 읽고 초안의 내용을 보완한 글입니다.
물론 보완에 더해 일부 기존 내용을 수정한 부분도 있기는 하지만 대부분 표현과 톤을 조정한 데 그치며, 판결에 대한 전체적인 저의 생각은 판결문 공개 전이나 후나 같습니다. 제 생각은, 한국 공정거래위원회가 잘하고 있는 부분들(예컨대, 시장 메커니즘으로 교정되기 어려운 실패를 집행으로 교정함으로써 공익에 기여하는 것)은 셀 수 없을 정도로 많지만, 이번 사건은 그와 달리 '한국형 자사우대 사건'을 만들겠다고 결론을 내린 뒤 현실을 끼워맞춘 듯 (공익 관점에서는) 비합리적으로 추진된 건으로서 (한 마디로 과잉집행이 되어버렸다는 것) 대법원이 이를 올바르게 잘 시정했다는 것입니다. 공정거래위원회는 늘 유럽식 제재와 규제를 추진하지만, 적어도 이 사건에서만큼은 대법원이 유럽 구글 사건의 취지와 강점들을 더 잘 반영한 것아 보입니다.
관심있으신 분들은 (가급적 지난 초안보다는) 아래 발표된 글의 내용을 확인해주시기 바랍니다.
(2025. 10. 31. 추가: 편의를 위해서 원문 아래 AI 번역을 추가하였습니다. 다만 정확한 내용은 원문을 참고해주세요)
Sangyun Lee, ‘Korea’s NAVER Shopping: A Misguided Replica of the EU’s Google Shopping Decision?’ (Truth on the Market, October 28, 2025), https://truthonthemarket.com/2025/10/28/koreas-naver-shopping-a-misguided-replica-of-the-eus-google-shopping-decision/
Korea’s NAVER Shopping: A Misguided Replica of the EU’s Google Shopping Decision?
The Supreme Court of Korea’s Oct. 16 decision in the long-awaited NAVER Shopping case delivered a resounding defeat for the Korea Fair Trade Commission (KFTC). In finding that NAVER—a local search-based platform that competes with Google in Korea—had not violated Korean competition law, the court overturned both the KFTC’s January 2021 decision and the December 2022 decision of the Seoul High Court.
지난 10월 16일, 대법원은 오랫동안 기다려온 네이버 쇼핑 사건 판결에서 공정거래위원회(공정위)에게 결정적인 패배를 안겨주었습니다. 대법원은 한국에서 (구글과 경쟁하는 한국의) 검색 기반 플랫폼인 네이버가 한국 경쟁법을 위반하지 않았다고 판결하면서, 공정위의 2021년 1월 결정과 서울고등법원의 2022년 12월 결정을 모두 뒤집었습니다.
The court’s judgment is particularly notable for the broader antitrust community, because it represents—along with the social backlash against the Korean government’s platform-regulation initiatives of the early 2020s—one of the most significant pushbacks against the government’s recent pursuit of the EU’s regulatory approach to the digital economy.
이 대법원 판결은 좀 더 광범하게 독점금지법 커뮤니티에서 주목할 만한 판결입니다. 왜냐면 이는 2020년대 초 한국 정부의 플랫폼 규제 이니셔티브에 대한 사회적 반발과 함께, 디지털 경제에 대한 EU의 규제 접근 방식을 최근에 추구하려는 정부 시도에 대한 가장 중요한 반발 중 하나를 나타내기 때문입니다.
Just as the previous attempts to transplant Digital Markets Act (DMA)-style regulation failed amid social resistance, the enforcer’s hasty effort to make a “self-preferencing case” (misaligned with Korea’s market and institutional context) has now been halted by this ruling. It is a rightful correction—one that offers valuable lessons for non-EU jurisdictions seeking to design their own digital competition governance frameworks.
과거 디지털 시장법(DMA) 스타일의 규제를 이식하려는 시도가 사회적 저항 속에서 실패했던 것처럼, 한국의 시장 및 제도적 맥락과 맞지 않는 “자사 우대(self-preferencing) 사건”을 만들고자 했던 집행 기관의 성급한 노력 역시 이번 판결로 인해 중단되었습니다. 이는 정당한 시정이며, 자체적인 디지털 경쟁 거버넌스 프레임워크를 설계하려는 비EU 관할권들에 귀중한 교훈을 제공합니다
Background
The facts and procedural history of the case largely resemble those in Google Shopping. NAVER, a search platform that was then dominant in the markets for general search and comparison-shopping services in Korea, was accused of abusing that dominance in the e-commerce marketplace (called “open-market service”) by favoring sellers that used its own e-commerce service (“Smart Store”) over others in the search results of its comparison-shopping service—e.g., by manipulating its search algorithm to lower the rankings of rivals and boost the visibility of Smart Store listings.
이 사건의 사실관계와 진행 경과는 대체로 구글 쇼핑 사건과 유사합니다. 당시 한국의 일반 검색 및 비교 쇼핑 서비스 시장에서 지배적이었던 검색 플랫폼인 네이버는, 비교 쇼핑 서비스 검색 결과에서 자사의 이커머스 서비스(“스마트 스토어”)를 이용하는 판매자를 다른 판매자보다 우대함으로써, 이커머스 마켓플레이스(한국에선 “오픈 마켓 서비스”라고 불림)에서 그 지배력을 남용했다는 혐의를 받았습니다. 예를 들어, 네이버가 경쟁사 순위를 낮추고 스마트 스토어 리스팅의 가시성을 높이도록 검색 알고리즘을 조작했다는 것입니다.
In January 2021, the KFTC sanctioned the conduct, imposing a corrective order and a fine of approximately KRW 26.7 billion, invoking the prohibitions against:
1. discrimination as an abuse of dominance (for restricting competition) (then Art. 3-2(1)(3); now, Art. 5, Monopoly Regulation and Fair Trade Act (MRFTA));
2. discrimination as an unfair trading practice (for lessening competition) (then, Art. 23(1)(1); now, Art. 45(1)(2), MRFTA); and
3. deceptive inducement (another form of unfair trading practice) (then, Art. 23(1)(3); now, Art. 45(1)(4), MRFTA).
2021년 1월, 공정위는 다음과 같은 금지 조항들을 적용하여 해당 행위에 대해 제재를 가하며, 시정 명령과 약 267억 원의 과징금을 부과하였습니다.
1. 시장지배지위 남용으로서의 차별(경쟁 제한 목적) (당시 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(MRFTA) 제3조의2 제1항 제3호; 현재는 제5조);
2. 불공정거래행위로서의 차별(경쟁 감소 목적) (당시 제23조 제1항 제1호; 현재는 제45조 제1항 제2호, MRFTA); 그리고
3. 기만적 유인행위 (또 다른 형태의 불공정거래행위) (당시 제23조 제1항 제3호; 현재는 제45조 제1항 제4호, MRFTA).
Roughly speaking, Korea’s unfair trading practice (UTP) provisions correspond to Section 5 of the U.S. Federal Trade Commission Act. They allow the KFTC to address, within the framework of competition-law enforcement, not only incipient anticompetitive conduct that can lessen competition, but also certain acts related to consumer protection or unfair competition, such as deceptive practices.
거칠게 말하자면, 한국의 불공정거래행위 조항은 미국 연방거래위원회법(U.S. Federal Trade Commission Act) 제5조에 견줄 수 있습니다. 이 조항은 공정위가 경쟁법 집행의 틀 내에서 경쟁을 감소시킬 수 있는 초기 단계의 반경쟁적 행위뿐만 아니라, 기만적인 행위와 같은 소비자 보호 또는 불공정 경쟁과 관련된 특정 행위에도 대처할 수 있도록 합니다.
The Seoul High Court upheld the KFTC’s decision on appeal in December 2022. And as noted above, the Supreme Court recently overturned the lower court’s ruling and found against the KFTC.
서울고등법원은 2022년 12월 항소심에서 공정위의 결정을 지지했습니다. 그리고 위에서 언급했듯이, 대법원은 최근 하급심 판결을 뒤집고 공정위에 불리한 판결을 내렸습니다
Further Context
Beyond the factual background, however, there are several additional points that may help to understand the context of the Supreme Court’s judgment, which I’ve already discussed in my Kluwer Competition Law Blog post and on SSRN. I will offer a brief outline here, as well.
그런데, 이렇게 단순한 사실적 배경 외에도, 대법원 판결의 맥락을 이해하는 데 도움이 될 수 있는 몇 가지 추가적인 요점들이 있으며, 이는 제가 Kluwer Competition Law 블로그 게시물과 SSRN에서 이미 논의한 바 있습니다. 여기에서도 간략하게 설명하겠습니다.
First, regarding the search bias issue, it is notable that the KFTC has a demonstrated pattern of following the EU’s actions against Google. In 2013, the enforcer opened investigations into local platforms NAVER and Daum, which were resolved in 2014 by consent decisions. These followed the European Commission’s commitment discussions with Google in 2013 and 2014.
첫째, 검색 편향 문제와 관련하여 공정위가 EU의 구글에 대한 조치를 따르는 패턴을 보여왔다는 점을 주목할 만합니다. 2013년, 공정위는 국내 플랫폼인 네이버와 다음(Daum)에 대한 조사를 시작했고, 이 조사는 2014년에 동의의결(consent decisions)로 해결되었습니다. 이러한 조치는 2013년과 2014년에 있었던 유럽 위원회의 구글과의 합의 논의를 이후에 나온 것이었습니다.
The KFTC subsequently sanctioned NAVER in October 2020 for self-preferencing (the decision was formally dated Jan. 27, 2021), which followed the Commission’s June 2017 Google Shopping decision. That the KFTC’s action was influenced by the EU’s case is rather evident from both its press conference transcript and the enforcer’s decision itself.
공정위는 이후 2020년 10월에 자사 우대 행위로 네이버를 제재했습니다(이 결정의 공식적인 의결일은 2021년 1월 27일입니다). 이는 유럽 위원회의 2017년 6월 구글 쇼핑 결정 이후에 나온 것이었습니다. 공정위의 조치가 EU 사건의 영향을 받았다는 것은 공정위의 기자 회견 속록과 집행 기관의 결정에서도 매우 분명히 드러납니다.
But while the KFTC sought to replicate the European Commission’s approach, the underlying market realities were not themselves comparable. For example, the Commission found (see, e.g., T-612/17, paras 182-183) that Google held a deeply entrenched—almost “superdominant”—position in the general search market in the EU. By contrast, the KFTC’s decision made clear (No. 2021-027, paras 251 and 267) that NAVER—with around 70% market share—still faced competitive pressure in both Korea’s general search market (from Daum and Google) and the nation’s comparison-shopping market (from Daum, Danawa, and Enuri).
그러나 공정위가 유럽 위원회의 접근 방식을 모방하려고 시도했던 반면, 근본적인 시장 현실은 꽤 달랐습니다. 예를 들어, 유럽 위원회는 구글이 EU 일반 검색 시장에서 깊이 뿌리내린—거의 "초월적 지배력(superdominant)"에 가까운—지위를 보유하고 있다고 판단했습니다만(예: T-612/17, paras 182-183 참조), 이와 대조적으로, 공정위의 결정(제2021-027호, paras 251 및 267)을 보면, 네이버는 약 70%의 시장 점유율을 가지고 있었고, 한국의 일반 검색 시장(다음과 구글로부터)과 국내 비교 쇼핑 시장(다음, 다나와, 에누리로부터) 모두에서 여전히 경쟁 압력에 직면하고 있던 것으로 나타났습니다.
Moreover, from a dynamic perspective, the current market situation casts doubt even on the KFTC assessment that NAVER was dominant, although not superdominant. In the Korean general search market, NAVER has lost a substantial portion of its share (around 30%) to Google since the mid-2010s. Also, unlike the KFTC’s market definition, which treated comparison shopping as an independent market, it is now more widely recognized that NAVER competes with Coupang, often dubbed the “Amazon of Korea.”
더욱이, 동태적인 관점에서 볼 때, 현재의 시장 상황은 당시 네이버가 (초월적 지배력은 아니라 단순히) 지배적이었다는 공정위의 평가에 대해서조차 의문을 제기합니다. 한국 일반 검색 시장에서 네이버는 2010년대 중반 이후 구글에게 점유율의 상당 부분(약 30%)을 잃었습니다. 또한, 비교 쇼핑을 독립적인 시장으로 취급했던 공정위의 시장 정의와 달리, 이제는 네이버가 종종 "한국의 아마존"이라고 불리는 쿠팡과 경쟁하고 있다는 것이 더 널리 인식되고 있습니다.
Additionally, the markets in which the alleged abuses occurred differed. In contrast to the EU case, where Google’s rivals were significantly disadvantaged by Google’s conduct in the comparison-shopping market (Case AT.39740, e.g., section 7.2.3), the Korean case concerned NAVER leveraging its comparison-shopping dominance in the e-commerce marketplace. But the actual impact of the conduct in the latter market was unclear, and the causal link between the conduct and the alleged effects in the e-commerce marketplace also remained highly contestable. (See, e.g., Kim & Song 2021, pp. 166-167, 172-173; Kang & Lim 2021, p. 187, 214-215; and Kim 2022, pp. 58-61). Moreover, it was questionable whether traffic from NAVER’s comparison-shopping service played as significant a role in Korea’s e-commerce marketplace as traffic from Google’s general search service did for comparison-shopping providers in the EU case.
추가적으로, 남용이 발생했다고 주장된 시장도 달랐습니다. 구글의 경쟁자들이 비교 쇼핑 시장에서 구글의 행위로 인해 상당한 불이익을 받았던 EU 사건(Case AT.39740, 예: 섹션 7.2.3)과는 대조적으로, 한국 사건은 네이버가 비교 쇼핑에서의 지배력을 이커머스 마켓플레이스에서 활용하는 것에 관한 것이었습니다. 그러나 후자 시장에서 해당 행위의 실제 영향은 불분명했으며, 그 행위와 이커머스 마켓플레이스에서의 주장된 효과 사이의 인과관계 또한 매우 논란의 여지가 있었습니다. (예: Kim & Song 2021, pp. 166-167, 172-173; Kang & Lim 2021, p. 187, 214-215; 및 Kim 2022, pp. 58-61 참조). 게다가, 네이버의 비교 쇼핑 서비스에서 발생하는 트래픽이 EU 사건에서 구글의 일반 검색 서비스에서 발생하는 트래픽이 비교 쇼핑 제공업체에 미친 만큼 한국 이커머스 마켓플레이스에서 중요한 역할을 했는지도 의문이었습니다.
Third, it is also noteworthy that, in Korea, there was always doubt as to the soundness of “self-preferencing” as a theory of harm. Prior to the Commission’s 2017 Google Shopping decision, there had been broad consensus among Korean competition-law scholars that “self-preferencing” was typically a manifestation of competition on the merits, rather than an unlawful restriction of competition, except where the self-preferencing amounted to tying or an abusive refusal to deal.
셋째, 한국에서는 "자사 우대"가 위법성 이론으로서 타당한지에 대해 항상 의문이 있었다는 점도 주목할 만합니다. 유럽 위원회의 2017년 구글 쇼핑 결정 이전에, 한국 경쟁법 학자들 사이에서는 "자사 우대"가 일반적으로 끼워팔기 또는 남용적인 거래 거절에 해당하는 경우를 제외하고는, 위법한 경쟁 제한보다는 본질적인 경쟁(competition on the merits)의 발현이라는 광범위한 합의가 있었습니다.
Indeed, at that time, the U.S. Federal Trade Commission’s (FTC) 2013 closure of its investigation of Google’s self-preferencing (under Section 5 of the FTC Act) was cited favorably in Korean scholarship. As I understand it, this broad consensus also reflected the local market conditions described above. While the post–Google Shopping debate appears to have taken on a more nuanced tone amid the government’s push for platform regulation (e.g., Kim 2024), it is noteworthy that the self-preferencing doctrine itself has still not been widely endorsed as an independent theory of harm in Korea.
실제로 당시 미국 연방거래위원회(FTC)가 2013년에 구글의 자사 우대(FTC 법 제5조 하)에 대한 조사를 종결한 것은 한국 학계에서 호의적으로 인용되었습니다. 제가 이해하기로는, 이러한 광범위한 합의는 위에서 설명된 지역 시장 상황을 반영하기도 했습니다. 플랫폼 규제에 대한 정부의 압력이 가해지면서 구글 쇼핑 이후의 논쟁은 좀 더 미묘한 뉘앙스를 띠게 된 것으로 보이지만(예: Kim 2024), 자사 우대 법리 자체가 한국에서 독립적인 위법성 이론으로 아직 널리 인정받지는 못했다는 점은 주목할 가치가 있습니다.
These contextual points help us to understand the Supreme Court’s reasoning and ruling more clearly.
이러한 맥락적 요점들은 대법원의 추론과 판결을 더 명확하게 이해하는 데 도움을 줍니다.
Key Findings
What, then, did the Supreme Court of Korea decide? The key findings can be identified as follows.
그렇다면, 대법원은 구체적으로 어떤 판결을 내린 걸까요? 아래에서는 이에 대해 살펴보도록 하겠습니다.
Abuse of Dominance
The first point to note is the Court’s strong, explicit, and repeated rejection of a general obligation of “equal treatment” under Korea’s competition law. In this case, the Court made clear in three separate contexts that even a dominant platform operator is not required to treat its own products or services equally with those offered by other businesses, unless other laws provide a legal basis for such treatment.
첫 번째로 주목할 점은 한국 경쟁법상 일반적인 '동등 대우' 의무란 개념을 대법원이 강력하고, 명시적이고, 반복적으로 불수용했했다는 것입니다. 이 사건에서 대법원은 다른 법률이 그러한 대우에 대한 법적 근거를 제공하지 않는 한, 시장지배적인 플랫폼 사업자조차도 자사의 상품이나 서비스를 다른 사업자들이 제공하는 상품이나 서비스와 동일하게 취급할 의무가 없다는 점을 세 가지 개별적인 맥락에서 분명히 했습니다.
Of course, technically speaking, this was partly because three different provisions were applied in the case. Nevertheless, it seems telling that the Court, in each of its analyses, repeatedly emphasized that no obligation of equal treatment exists under Korean competition law (pp. 7-8, 13, 15).
물론, 기술적으로 말하면, 이는 이 사건에 세 가지 다른 조항이 적용되었기 때문이기도 합니다. 그럼에도 불구하고, 대법원이 각 분석에서 한국 경쟁법상 동등 대우 의무가 존재하지 않음을 반복적으로 강조했다는 점(pp. 7-8, 13, 15)은 의미심장합니다.
Second, it appears this decision substantially curtails the role of “intent or object” in establishing abuse of dominance. Ever since the Supreme Court’s 2007 POSCO decision, which fully incorporated the effects-based (or more economics-oriented) approach into Korean competition law, it has been required that an enforcer must prove exclusionary effects or concerns thereof, and intent or object, in order to establish abuse, saving an exception that—once actual effects were proved—intent or object could be presumed.
둘째, 이 판결은 시장지배적 지위 남용을 입증하는 데 있어 “의도 또는 목적”의 역할을 상당히 축소하는 것으로 보입니다. 한국 경쟁법에 효과 기반(또는 보다 경제학 지향적인) 접근 방식을 완전히 도입한 대법원의 2007년 포스코 판결 이후로, 집행 기관은 남용을 입증하기 위해서는 배제 효과 또는 그에 대한 우려, 그리고 의도 또는 목적을 입증할 의무를 갖게 되었으며, 다만 실제 효과가 입증되면 의도 또는 목적이 추정될 수 있다는 예외가 있었습니다.
In practice, however, the KFTC has increasingly faced difficulties in proving effects and has shown a tendency to rely on internal communications or similar evidence to establish subjective intent or object—particularly in digital-platform cases. A similar pattern appears in this case as well. But the court drew a clear line by stating that “the concern about competitive harm cannot be established solely on the basis of the intent or object to restrict competition.” (p. 5)
그러나 실무에서 공정위는 효과를 입증하는 데 점점 더 어려움을 겪어 왔고 내부 통신 또는 유사한 증거에 의존하면서 주관적인 의도 또는 목적을 입증하는 데 의존하는 경향을 보여왔습니다. 특히 디지털 플랫폼 사건에서 그랬습니다. 이 사건에서도 유사한 패턴이 나타났던 것으로 보입니다. 그러나 법원은 '경쟁 제한의 의도나 목적만을 근거로 경쟁 침해의 우려가 성립될 수 없다'고 명시하며 명확한 선을 그었습니다. (p. 5)
In my view, the Court’s curbing of the tendency to rely on intent or object, in contrast to the lower court’s stance that gave weight to them (Jeong 2023, p. 111), makes this ruling noteworthy.
제 생각에는, 이들에게 비중을 두었던 하급심의 태도(Jeong 2023, p. 111)와는 달리, 의도 또는 목적에 의존하는 경향을 대법원이 억제했다는 점이 이 판결을 주목할 만하게 만듭니다.
Specifically, in this case, the KFTC selected five instances (out of dozens) of NAVER’s search-algorithm adjustments that led to outcomes favorable to itself (more precisely, to the sellers using NAVER’s Smart Store), and based its finding on anticompetitive intent or object. In the KFTC’s view, those five instances explicitly revealed that NAVER, as a latecomer to the e-commerce marketplace segment, had intentionally manipulated its comparison-shopping algorithm to support its own service, while analyzing the potential favorable or unfavorable effects of each algorithmic adjustment (see, e.g., press conference transcript, p. 22).
구체적으로, 이 사건에서 공정위는 네이버 검색 알고리즘 조정 중 자신에게 유리한 결과(더 정확히는 네이버 스마트 스토어를 이용하는 판매자에게 유리한 결과)를 가져온 다섯 가지 사례(수십 개 중)를 선별하여 반경쟁적인 의도나 목적에 근거하여 위법성을 판단했습니다. 공정위의 견해에 따르면, 이 다섯 가지 사례는 이커머스 마켓플레이스 부문에 늦게 진입한 네이버가 각 알고리즘 조정의 잠재적인 유리하거나 불리한 효과를 분석하는 동시에 자사의 서비스를 지원하기 위해 비교 쇼핑 알고리즘을 의도적으로 조작했음을 명시적으로 보여주었습니다 (예: 기자 회견 속기자료, p. 22 참조).
NAVER, in contrast, argued that these adjustments were made to enhance the diversity and accuracy of search results, and that it was unjustified to single out only those few instances—out of more than 50 adjustments in total—as having been carried out with any special intent or object (No. 2021-027, paras 325–328).
이와 대조적으로 네이버는 이러한 조정이 검색 결과의 다양성과 정확성을 높이기 위해 이루어졌으며, 전체 50개 이상의 조정 중에서 단지 몇 가지 사례만을 특별한 의도나 목적으로 수행되었다고 단정하는 것은 부당하다고 주장했습니다 (제2021-027호, paras 325–328).
The Supreme Court took a broader view, acknowledging the business reality that analyzing the potential effects of algorithmic adjustments is part of normal business activity. It also held that enhancing the diversity of search results may be an important factor in improving the quality of the comparison-shopping service; it therefore viewed that such intent can be indicative of competition on the merits (p. 9). The court further observed that some degree of bias is inevitable in the process of improving quality, and rejected the enforcer’s approach of inferring anticompetitive intent or object from a few selectively chosen instances (p. 10).
대법원은 알고리즘 조정의 잠재적 효과를 분석하는 것이 정상적인 영업 활동의 일부라는 사업 현실을 인정하면서 더 넓은 관점을 취했습니다. 또한 검색 결과의 다양성을 높이는 것이 비교 쇼핑 서비스의 품질을 개선하는 데 중요한 요소일 수 있으며, 따라서 그러한 의도는 본질적인 경쟁(competition on the merits)을 나타내는 것일 수 있다고 보았습니다 (p. 9). 법원은 나아가 품질 개선 과정에서 어느 정도의 편향은 불가피하다고 보았으며, 선별적으로 선택된 몇 가지 사례에서 반경쟁적 의도나 목적을 추론하려는 집행 기관의 접근 방식을 기각했습니다 (p. 10)
In my view, this is a rightful rejection of the unrealistic perception that only perfectly pure and impeccably neutral conduct can be legitimate. Given the realities of business practice, and of self-interested human behavior more broadly, expecting overly moralistic standards is hardly reasonable.
제 생각에, 이것은 완벽하게 순수하고 흠잡을 데 없이 중립적인 행위만이 정당할 수 있다는 비현실적인 인식을 정당하게 거부한 것입니다. 사업 관행의 현실과 더 넓은 범위에서 자기 이익을 추구하는 인간 행동을 고려할 때, 지나치게 도덕주의적인 기준을 기대하는 것은 합리적이지 않습니다.
The third noteworthy point is that the court explicitly ruled that, when a platform’s self-preferencing practices are accused of abusively leveraging the platform’s dominance in another market, the enforcer still must prove anti-competitive effects, and a causal link between the conduct and the alleged effects must also be examined.
세 번째 주목할 점은, 플랫폼의 자사 우대 행위가 다른 시장에서 플랫폼의 지배력을 남용적으로 활용(leveraging)하는 것으로 비난받을 때에도, 집행 기관은 여전히 반경쟁적 효과를 입증해야 하며, 행위와 주장된 효과 사이의 인과관계도 검토되어야 한다고 법원이 명시적으로 판결했다는 것입니다.
According to the decision, the KFTC and the Seoul High Court’s findings of actual or potential anticompetitive effects (i.e., “effects or concerns thereof”) were made merely on the basis that, following the conduct in question, NAVER’s market share, transaction volume, and the number of sellers using its Smart Store platform increased more than those of its rivals. The apparent assumption is that there is a greater need to intervene when dominance in one market is leveraged into another (p. 7). But on this reasoning, any conduct that involves deliberate leverage of dominance could amount to an abuse, regardless of whether there were any actual effects, or even whether such effects were likely.
판결에 따르면, 공정위와 서울고등법원의 실제적 또는 잠재적 반경쟁적 효과(즉, “효과 또는 그 우려”)에 대한 판단은, 문제의 행위 이후 네이버의 시장 점유율, 거래량, 그리고 스마트 스토어 플랫폼을 이용하는 판매자 수가 경쟁사보다 더 많이 증가했다는 사실에만 근거하여 이루어졌습니다. 여기서 볼 수 있는 이들의 가정은 한 시장에서의 지배력이 다른 시장으로 활용될 때 개입할 필요성이 더 크다는 것입니다 (p. 7). 그러나 이러한 논리에 따르면, 지배력의 고의적인 활용을 포함하는 모든 행위는 실제 효과가 있었는지, 또는 그러한 효과가 발생할 가능성이 있었는지 여부와 관계없이 남용에 해당할 수 있습니다.
In reality, however, at the time of the conduct, NAVER had a major competitor (Gmarket/Auction) with nearly a 50% share in the e-commerce marketplace (Kim 2022, pp. 43-45). And the transaction volumes of other competitors did not fall; in fact, they increased, although to a lesser extent than NAVER’s own transaction volumes (Kim 2022, p. 49). Moreover, the growth of NAVER’s Smart Store could be more plausibly attributed to the introduction of its payment service, rather than to the algorithmic adjustments at issue (Kim & Song 2021, p. 166). While it is true that a finding of anti-competitive effects does not necessarily require proof of actual outcomes, disregarding such market realities gives the impression that the KFTC was determined to create a Korean self-preferencing case and then reverse-engineered the legal finding for that pre-set conclusion.
그러나 현실에서, 해당 행위 당시 네이버는 이커머스 마켓플레이스에서 거의 50%의 점유율을 가진 주요 경쟁자(지마켓/옥션)를 가지고 있었습니다 (Kim 2022, pp. 43-45). 그리고 다른 경쟁사들의 거래량은 감소하지 않았습니다. 사실, 네이버 자체의 거래량보다는 적었지만 증가했습니다 (Kim 2022, p. 49). 더욱이, 네이버 스마트 스토어의 성장은 문제의 알고리즘 조정보다는 자체 결제 서비스 도입에 더 그럴듯하게 기인할 수 있습니다 (Kim & Song 2021, p. 166). 반경쟁적 효과의 인정이 반드시 실제 결과의 입증을 요구하는 것은 아니지만, 이러한 시장 현실을 무시하는 것은 공정위가 한국형 자사 우대 사건을 만들기로 결심한 후, 미리 정해진 결론을 위해 법적 판단을 역설계(reverse-engineered)했다는 인상을 줍니다.
Fortunately, this flaw was corrected by the Supreme Court’s judgment. The court rejected the lower court’s assumption that conduct affecting another market—namely, the leveraging of dominance—is inherently more restrictive of competition. It held that, even in leveraging cases, the enforcer must still demonstrate a “concrete concern” of anticompetitive effects and establish a causal link—that is, “a reasonable likelihood,” of connection between the conduct and the resulting outcome (p. 8).
다행히도 이러한 결함은 대법원의 판결로 시정되었습니다. 법원은 다른 시장에 영향을 미치는 행위, 즉 지배력 활용이 본질적으로 경쟁을 더 제한한다는 하급심의 가정을 기각했습니다. 법원은 지배력 활용 사건에서도 집행 기관이 여전히 반경쟁적 효과의 “구체적인 우려”를 입증해야 하며, 행위와 결과 사이에 “합리적인 가능성”이라는 인과관계를 확립해야 한다고 판시했습니다 (p. 8).
Accordingly, after considering the market realities described above, the court emphasized that “effective competition” had continued and found that the enforcer and the lower court should have further examined whether the subsequent expansion of NAVER’s business resulted from the alleged anticompetitive conduct, from legitimate competition on the merits, or simply from the overall growth of the industry (pp. 8-9).
따라서 위에서 설명된 시장 현실을 고려한 후, 법원은 유효한 경쟁이 계속되고 있음을 강조했으며, 네이버 사업의 후속 확장이 주장된 반경쟁적 행위의 결과인지, 정당한 본질적인 경쟁의 결과인지, 아니면 단순히 산업의 전반적인 성장으로 인한 것인지에 대해 집행 기관과 하급 법원이 추가적으로 검토했어야 한다고 판단했습니다 (pp. 8-9).
Such a jurisprudentially sound ruling leads me to believe it is the Supreme Court, rather than the KFTC, that better reflects the spirit of the EU Google Shopping case (e.g., C-48/22 P, paras 186, 224).
이러한 법리적으로 건전한 판결은 공정위가 아닌 대법원이 EU의 구글 쇼핑 사건의 정신을 더 잘 반영하고 있다고 믿게 만듭니다 (예: C-48/22 P, paras 186, 224).
Unfair Trading Practices
With that said, there are other areas where the Supreme Court’s judgment may have gone too far. In particular, on those counts where the KFTC invoked unfair trade practice (UTP) provisions—specifically, discriminatory treatment as lessening competition and deceptive inducement—the court’s reasoning may be overly stringent.
그렇긴 하지만, 대법원의 판결이 지나치게 나아갔을 수 있는 다른 영역도 있습니다. 특히 공정위가 불공정거래행위 조항, 구체적으로는 경쟁 감소로서의 차별적 대우와 기만적인 유인을 적용한 혐의에 대해 법원의 추론은 지나치게 엄격할 수 있습니다.
First, apart from the specific judgment on the legality of NAVER’s conduct, some may find the threshold to recognize a protectable consumer perception was set too high, particularly for digital cases.
첫째, 네이버 행위의 적법성에 대한 구체적인 판단과는 별개로, 특히 디지털 사건에서 보호할 수 있는 소비자 인식을 인정하는 기준이 너무 높게 설정되었다고 일부 사람들은 생각할 수 있습니다.
Regarding whether the algorithmic adjustments at issue amounted to deceptive inducement, the Supreme Court applied the well-established standard of “ordinary consumers with normal trading experience and attention” (e.g., 2014Du15047) (pp. 11, 13). Under this standard, the court held that such consumers would have understood that the rankings were not determined solely by the characteristics of the goods themselves, and found that the algorithmic changes were not sufficient to reach the level of illegitimate deception in the sense of Korean competition law, capable of impairing consumers’ rational choice (pp. 13-14).
문제의 알고리즘 조정이 기만적인 유인에 해당하는지에 대해 대법원은 '정상적인 거래 경험과 주의력을 가진 보통의 소비자'라는 기존의 확립 기준을 적용했습니다 (예: 2014두15047) (pp. 11, 13). 이 기준 하에서 법원은 그러한 소비자는 순위가 상품 자체의 특성만으로 결정되지 않는다는 것을 이해했을 것이라고 판시했으며, 알고리즘 변경이 소비자의 합리적인 선택을 저해할 수 있는 한국 경쟁법상 위법한 기만의 수준에 이르기에 충분하지 않다고 판단했습니다 (pp. 13-14).
One might wonder, however, whether a somewhat more relaxed standard might have been permissible under the interpretation of the UTP provision. Much like Section 5 of the U.S. FTC Act, UTPs partly serve a consumer-protection function within the Korean competition-law enforcement framework. If consumers may be more easily misled in digital environments than in offline settings, a somewhat more nuanced and consumer-friendly threshold may be appropriate, broadening the scope of what counts as deception (see here for an opposing view). This threshold may, in turn, have implications for the ongoing Coupang case, which concerns allegedly deceptive forms of self-preferencing (see my Kluwer Competition Law Blog post or SSRN).
그러나 혹자는 불공정거래행위 조항의 해석 하에서 다소 완화된 기준이 허용될 수 있었던 것 아닌지, 의문을 제기할 수도 있다고 봅니다. 미국 FTC 법 제5조와 매우 유사하게, 불공정거래행위는 한국 경쟁법 집행 프레임워크 내에서 부분적으로 소비자 보호 기능을 수행합니다. 소비자가 오프라인 환경보다 디지털 환경에서 더 쉽게 오도될 수 있다면, 기만에 해당하는 범위를 넓히는, 다소 더 미묘하고 소비자 친화적인 기준이 적절하다고 볼 수도 있습니다(반대 견해는 여기 참조). 이 기준은 결과적으로 기만적인 형태의 자사 우대와 관련된 현재 진행 중인 쿠팡 사건에 영향을 미칠 수 있습니다 (제 Kluwer Competition Law 블로그 게시물 또는 SSRN 참조).
Second, a similar concern arises with the Court’s finding on discriminatory treatment as “lessening competition.” In its assessment of the UTP discrimination, the court repeated its reasoning under the abuse-of-dominance analysis, concluding that neither restricting nor lessening competition had been sufficiently proven (also finding that the requirement of “significance” in discrimination was not established) (pp. 15-16). Considering the legislative intent and utility of the UTP provisions, particularly in cases of incipient violations, one might question whether the court demanded an overly high evidentiary standard in this example, as well.
둘째, “경쟁 감소”로서의 차별적 대우에 대한 법원의 판단에서도 유사한 우려가 발생합니다. 불공정거래행위로서의 차별에 대한 평가에서 법원은 시장지배적 지위 남용 분석 하의 추론을 반복하면서, 경쟁 제한이나 경쟁 감소가 모두 충분히 입증되지 않았다고 결론지었습니다 (또한 차별에 있어 “현저성” 요건이 확립되지 않았다고 판단함) (pp. 15-16). 불공정거래행위 조항의 입법 의도와 유용성, 특히 초기 단계의 위반 사례를 고려할 때, 이 사례에서도 법원이 지나치게 높은 입증 기준을 요구한 것은 아닌지 의문을 제기할 수 있습니다.
Of course, the court’s decision to dismiss the UTP claims is not entirely without justification. And the primary issue in the case lies in the abuse-of-dominance violation rather than the UTPs. It is likely that, even if the court had applied a more relaxed standard to the UTP provisions, the outcome would have differed only slightly, apart from a somewhat mitigated degree of sanction (as UTP violations entail a lighter level of sanction).
물론, 법원이 불공정거래행위 주장을 기각하기로 한 결정이 정당성에서 완전히 벗어난 것은 아닙니다. 그리고 이 사건의 주요 쟁점은 불공정거래행위 위반보다는 시장지배적 지위 남용 위반에 있었기 때문입니다. 법원이 불공정거래행위 조항에 대해 보다 완화된 기준을 적용했더라도, 제재의 정도가 다소 완화되는 것(불공정거래행위 위반은 더 가벼운 수준의 제재를 수반하므로) 외에는 결과가 크게 달라지지 않았을 가능성이 높습니다.
Moreover, the KFTC has shown a recent tendency to invoke UTP provisions almost habitually as a kind of fail-safe to increase the likelihood of success in abuse-of-dominance cases. In that context, it may be understandable that the Supreme Court wanted to place a check on this scattergun or shotgun-like enforcement practice.
더욱이, 공정위는 시장지배적 지위 남용 사건에서 성공 가능성을 높이기 위한 일종의 안전장치(fail-safe)로서 불공정거래행위 조항을 거의 습관적으로 적용하는 최근 경향을 보여왔습니다. 이러한 맥락에서 대법원이 이러한 공정위의 산탄총식(scattergun or shotgun-like) 집행 관행에 제동을 걸고자 한 것은 이해할 만합니다.
Reflections and Broader Implications
Around the turn of the 2020s, the specter of platform regulation was haunting Korea, as in many other jurisdictions. While the KFTC’s sanction against NAVER was an enforcement action, rather than regulation in a formal sense, it was nonetheless part of a broader wave of regulatory tightening on digital platform companies.
2020년대 전환기에, 다른 많은 관할권과 마찬가지로 플랫폼 규제의 망령이 한국을 맴돌고 있었습니다. 공정위의 네이버에 대한 제재는 공식적인 의미의 규제라기보다는 집행 조치였지만, 그럼에도 불구하고 디지털 플랫폼 기업에 대한 규제 강화의 광범위한 흐름의 일부였습니다.
Fundamentally, similar to the platform-regulation initiatives pursued around the same time by the same authority, this enforcement action can be seen driven not necessarily by market or institutional efficiencies or by local needs, but by policymakers’ pursuit of the EU model under conditions of policy uncertainty—one that was perceived as a socially legitimate solution that could be pursued with little cost (see, e.g., DiMaggio and Powell 1983, p.151).
근본적으로, 같은 시기에 같은 기관이 추진했던 플랫폼 규제 이니셔티브와 유사하게, 이 집행 조치는 시장 또는 제도적 효율성이나 지역적 필요성에 의해 추진되었다기보다는, 정책 불확실성 상황에서 정책 입안자들이 EU 모델을 추구한 결과로 볼 수 있습니다. 이 EU 모델은 적은 비용으로 추구할 수 있는 사회적으로 정당한 해결책으로 인식되었을 수 있습니다 (예: DiMaggio and Powell 1983, p.151 참조).
Arguably, such top-down isomorphic actions—which may be rational at the individual level yet collectively irrational—can produce higher inefficiencies and stronger social or political resistance as the contextual misfits widen. In that sense, this judgment represents—much like the social backlash against the government’s platform regulation initiatives—an important pushback against the government’s pursuit of the EU’s regulatory approach to the digital economy, despite the obvious contextual differences.
논란의 여지가 있지만, 이러한 상위하달식 동형화(isomorphic) 행위—개별 수준에서는 합리적일 수 있으나 집단적으로는 비합리적인—는 맥락적 부적합성(contextual misfits)이 커짐에 따라 더 높은 비효율성과 더 강력한 사회적 또는 정치적 저항을 초래할 수 있습니다. 그런 의미에서 이 판결은 정부의 플랫폼 규제 이니셔티브에 대한 사회적 반발과 마찬가지로, 명백한 맥락적 차이에도 불구하고 디지털 경제에 대한 EU의 규제 접근 방식을 추구하는 정부 시도에 대한 중요한 반발을 나타내는 것으로 보입니다.
As discussed, the Korean NAVER Shopping case differed from Google Shopping in its market realities and the academic landscape. NAVER’s market position, the effects of its conduct, the causal link between the two, and the academic support for treating self-preferencing as an independent theory of harm were all far less robust. The KFTC’s decision to nonetheless press ahead with the case appears, if anything, to have been driven by a prior determination to create a Korean self-preferencing case—and by an effort to fit the ill-suited facts to that predetermined conclusion.
앞서 논의한 바와 같이, 한국의 네이버 쇼핑 사건은 시장 현실과 학문적 지형 모두에서 구글 쇼핑과 달랐습니다. 네이버의 시장 지위, 그 행위의 효과, 둘 사이의 인과관계, 그리고 자사 우대를 독립적인 위법성 이론으로 취급하는 데 대한 학문적 지지가 모두 훨씬 덜 확고했습니다. 그럼에도 불구하고 이 사건을 강행하려는 공정위의 결정은, 한국형 자사 우대 사건을 만들려는 사전 결정과 그 미리 정해진 결론에 부적합한 사실을 맞추려는 노력에 의해 추진된 것으로 보입니다.
It is fortunate that the Supreme Court’s decision ultimately corrected, albeit belatedly, the misguided isomorphic push for self-preferencing (for more on Korea’s isomorphic moves in digital-competition policy, see my 2025 ASCOLA Asia Conference presentation).
대법원의 판결이 비록 늦었지만 자사 우대에 대한 잘못된 동형화적 추진을 궁극적으로 시정했다는 것은 다행입니다 (한국 디지털 경쟁 정책의 동형화 움직임에 대한 자세한 내용은 2025년 ASCOLA 아시아 컨퍼런스 프레젠테이션 참조).
Of course, drawing on established competition governance models elsewhere is by no means inherently undesirable. Generally speaking, it may enable faster policy design by reducing learning costs and minimizing trial and error. It also offers advantages in promoting the international interoperability of institutions—both regulatory measures and enforcement practices—by aligning domestic systems with global norms, thereby reducing transaction costs, and facilitating cross-border coordination.
물론, 다른 곳에서 확립된 경쟁 거버넌스 모델을 활용하는 것이 본질적으로 바람직하지 않은 것은 결코 아닙니다. 일반적으로 이는 학습 비용을 줄이고 시행착오를 최소화함으로써 더 빠른 정책 설계를 가능하게 할 수 있습니다. 또한 국내 시스템을 글로벌 규범에 맞춰 규제 조치와 집행 관행 모두에서 제도의 국제적 상호 운용성을 촉진하여 거래 비용을 줄이고 국경 간 조정을 용이하게 하는 이점도 제공합니다.
As noted earlier, however, a closer look reveals that it was actually the Supreme Court of Korea, rather than the KFTC, that effectively and successfully internalized the virtues of the European Court of Justice’s Google Shopping judgment in Korea—embracing the conclusion that self-preferencing is not inherently anticompetitive, and reaffirming that it is the enforcer’s obligation to prove a causal link and all constituent elements of an infringement to the requisite legal standard.
하지만 앞에서 언급했듯이, 자세히 살펴보면 한국에서 유럽사법재판소의 구글 쇼핑 판결이 가진 장점—자사 우대가 본질적으로 반경쟁적이지 않다는 결론을 수용하고, 침해의 인과관계 및 모든 구성 요소를 요구되는 법적 기준에 따라 입증하는 것이 집행 기관의 의무임을 재확인—을 효과적으로 성공적으로 내재화한 것은 공정위가 아니라 실제로는 한국 대법원이었음을 알 수 있습니다.
I believe the Korean experience offers broader insights for non-EU jurisdictions seeking to navigate the tension between policy convergence and contextual adaptation in designing their own digital-competition governance frameworks.
저는 한국의 경험이 자체적인 디지털 경쟁 거버넌스 프레임워크를 설계하는 데 있어 정책 수렴과 맥락적 적응 사이의 긴장을 헤쳐나가려는 비EU 관할권에 더 광범위한 통찰을 제공한다고 믿습니다.
Lastly, from a domestic perspective, while there remain some regretful aspects in the court’s interpretation of the UTP provisions, these seem rather technical, as discussed above. I am inclined to think that the outcome might have been different, in favor of the KFTC, had the enforcer instead relied solely on the UTP provisions.
마지막으로, 국내적 관점에서 볼 때, 법원의 UTP 조항 해석에 일부 아쉬운 부분이 남아 있지만, 이는 위에서 논의된 바와 같이 다소 기술적인 문제로 보입니다. 만약 집행 기관이 대신 UTP 조항에만 의존했다면 결과는 공정위에 유리하게 달라졌을 수도 있다고 생각합니다.
In that regard, I look forward to the Supreme Court’s forthcoming judgment in the Coupang case, where deceptive self-preferencing is being challenged purely under the UTP framework (see my Kluwer Competition Law Blog post or SSRN).
그런 점에서 저는 기만적인 자사 우대가 순전히 불공정거래행위 프레임워크 하에서 다루어지고 있는 쿠팡 사건에 대한 대법원의 곧 있을 판결을 기대하고 있습니다 (제 Kluwer Competition Law 블로그 게시물 또는 SSRN 참조).
———————
(I am grateful to Professor Jinha Yoon (Korea University) for generously sharing her insights in response to my questions about this case. Before joining academia, she served as the judicial researcher in charge of the case at the Supreme Court of Korea and was substantially involved in drafting the NAVER Shopping judgment. I am also deeply thankful to Professor Lazar Radic (IE University) for his constructive feedback on an earlier draft of this post. All remaining errors are, of course, my own.)
