노인돌봄의 사회화
사회복지정책론(김지미 교수님)
논문 요약 과제
한일 복지체제 재편과 가족의 위상 변화:
노인돌봄의 사회화를 중심으로
(사회보장연구 제34권 제4호. 2018. 11. pp.61-91)
경남대학교 행정대학원
사회복지학과
장진석
복지체제 재편으로 인한 가족의 위상변화 : 노인돌봄(장기요양)의 사회화
한일 양국의 노인돌봄은 과거 가족주의 복지체제에서 정치, 경제, 사회 환경 변화 속에서 노인장기요양보험 제도 실시를 통해 사회적 돌봄을 지향하고 있다. 한일 양국은 요양보험제도를 도입하면서 제한적인 ‘현금급여’를 도입( 가족 요양보호사)하였다. 1990년대(한국은 2000년대) 후반 이후 양국은 ‘노인돌봄의 사회화’를 통하여 ‘가족 의존적인 돌봄 체계’를 탈피하면서 ‘노인돌봄의 사회화’에 초점을 맞추고 있다. 노인돌봄의 사회화를 통해 가족 환경 변화를 알아본다.
양국은 남성생계부양자 모델을 근간으로 아동 및 노인돌봄 서비스는 전통적 가족의 역할을 중시한다. 따라서 탈가족화 노인돌봄 정책은 여성의 경제적 자립 및 가족 구성원의 다양화를 의미한다. 사회변화와 가족의 재구성에 따른 한일 복지체제 재편과 가족의 위상도 변하고 있다. 기존 가족주의 복지체제를 보완한 수정 가족주의 복지체제도 제시되었지만, 공무원 등 사회보험의 특권적으로 관대한 경향이 있다. 하지만, 가족주의 복지체제가 가족에 의해서만 지탱되 었던 것은 아니다. 노인돌봄을 지역사회 내 볼런티어단체, 친족집단과 근린관계에 의해 복지국가의 기능을 대체해왔다.
가족주의 복지체제는 산업구조․인구구조의 변화는 남성 가장의 저소득과 실업 및 여성의 경제시장 진출을 통해 가족의 복지(부양․돌봄) 기능을 저하되었다. 또한 저출산․고령화의 동시진행은 가족의 부양․돌봄 기능 수행을 힘들게 했고, 사회적 부양․돌봄에 대한 필요성이 높아졌다. 무엇보다도, 가족주의 복지체제는 비혼화와 만혼화 및 저출산 현상의 장기화로 가족 형성 자체가 어렵기에 더 이상 유지하기 힘들다. 즉, 가족주의 복지체제는 부양․돌봄의 주체로서 가족을 생각할 수 없기에 복지시스템의 재편이 필요하다. 동시에, 지금까지 가족 등이 비공식적으로 제공해 온 복지 기능을 국가나 시장 및 지역 공동체가 공식적으로 대체(혹은 보완)하는 것을 의미한다.
세계 각국의 노인돌봄 정책변화 역시 다양해지고 있다. 이탈리아의 ‘가족=이민케어 모델’, 대만․홍콩․싱가폴 등 동아시아 국가의 외국인 가사노동자를 들 수 있다. 반면, 한국과 일본은 2000년대(일본은 1990년대) 중반 이후 공적인 돌봄(특히 보육․노인돌봄)체계가 정비, 확충되었다. 일본은 공적 돌봄체계의 정비가 ‘탈가족화’를 촉진했지만, 기존 체계를 유지한 채 가족주의 전통이 강한 자유주의화를 지향하고 있다는 주장 있다. 한국은 2000년대 초․중반에 자녀양육지원정책이 확대되어 ‘탈가족화’가 추구되었지만, 그것이 여성의 노동시장 참여와 남성의 돌봄 참여를 동반하지 못함으로써 한국의 가족주의적 복지체제는 유지되고 있다는 주장이 제기되었다. 한일 양국에서는 아동돌봄(보육)과 노인돌봄(장기요양) 등의 사회서비스 확대를 통해 가족 내 돌봄 제공자로서의 여성 역할은 약화되었지만, 가계보조적인 생계부양자 구성되는 것으로 보고 있지만, 본 연구는 복지체제를 구성하는 주체로서 국가, 시장, 가족에 더해 지역 공동체를 포함하여 복지 다이아몬드를 상정하고 있다.(단, 이후 본 연구에서 말하는 지역 공동체란 비영리․협동부문을 망라하는 개념으로 사용하고 있음을 밝혀둔다.)
최근 가족주의 복지체제에 속하는 각국에서는 돌봄 영역에 현금급여의 일반화와 외국인 노동자의 도입 또는 국가에 의한 서비스(현물) 급여체계의 정비 등으로 복지체제의 재편을 도모했다. 도모해 왔다. 또한 한국과 일본은 공적 노인돌봄체계 구축을 위한 제도개혁(요양보험제도 구상)을 위해 ‘노인 돌봄의 사회화(혹은 보편화)’라는 정책이념을 주장했다. 일본은 “가족․친족 등의 사적 부양으로 이루어지던 개호를 공적인 사회보장제도에 의해 대체”함으로써 그것을 사회화하겠다고 공표했다. 또한, 한국 정부는 2007년 노인장기요양보험제도 도입을 앞두고 그 의의로서 “요양보호가 필요한 모든 노인을 포괄할 수 있는 보편적인 체계” 를 구축함으로써 “고령자의 자립생활 지원” 및 “가족부담을 경감하는” 데에 있음을 표명했다.(공적노인요양보장추진기획단, 2004: 5). 결국 한일 양국은 요양보험제도 도입 당시 종래의 가족에 의한 노인돌봄 기능을 대체하여 공적인(보편적인) 노인돌봄체계(노인돌봄의 사회화)의 의지를 보였다. 한국은 돌봄(아동 및 노인 돌봄)의 사회화 방식을 ‘돌봄노동의 사회화’를 “이전에는 가족 내에서 주로 여성이 무보수로 수행하던 돌봄노동을 공적인 영역으로 끌어내는 것으로” 주장하면서 국가의 개입에 의한 특정한 사회화 방식이 여성의 노동권에 미치는 영향력에 대해 논의함으로써 돌봄 노동을 사회화함에 있어서 국가가 돌봄 서비스를 제공할 필요성을 제시했다. 또한 ‘봄의 사회화’를 “기존에 가족 내에서 제공되던 돌봄의 부담을 국가의 개입을 통해 사회화함으로써 탈가족화를 통한 여성의 노동권을 보장하고자 하는 노력”으로 정의했다. 국가가 제공하는 현물급여 형태의 ‘사회적 돌봄 서비스’(아동․노 인․장애인 돌봄 등의 사회서비스)가 여성의 노동시장 참여에 긍정적인 효과가 있음을 주장했다. 일본은 ‘개호의 사회화’론의 의의와 노인돌봄을 담당하는 제공주체의 시대적 변화에 주목했다. ‘개호의 사회화’란, 노인돌봄 체계의 중심이 가족중심적인 ‘사적(가족) 부문’으로부터 ‘국가나 시장 및 시민사회(혹은 지역사회) 부문’으로 이행하는 것이고, 그 사회화의 중심 요소에는 ‘(개호)노동’과 ‘(개호)비용’ 등이 포함된다고 하였다.
한일 양국에서의 노인돌봄의 사회화는 국가 개입으로 가족 돌봄 제공자인 가족(특히 여성)의 기능을 국가, 시장 그리고 지역 공동체가 이행하는 것이다. 핵심 내용은 돌봄 노동과 돌봄 비용 등의 국가 역할 강화를 의미한다. 이 과정에서 가족 기능의 변화는 1. 가족은 공적인 서비스를 이용함으로써 그 돌봄부담이 감소되었다. 2. 가족은 공식적 서비스를 ‘지지하는’ 새로운 역할을 수행한다. 3. 공식적 돌봄의 역할이 비공식 돌봄을 ‘보상․보완’하는 정도로 작동한다. 4. 동거가족 등이 있을 경우 방문개호(생활원조서비스) 서비스 이용이 제한되어 가족은 기존의 가족 돌봄 제공자로서의 지위를 더욱 공고히 하고 있다. 등 많은 장점을 찾을 수 있다.
노인돌봄의 사회화는 ‘돌봄노동의 사회화’와 ‘돌봄비용의 사회화’라는 두 가지 과정을 가진다. 개입방식으로서 공적 돌봄서비스의 확대(현물급여)와 가족돌봄에 대한 지급(현금급여)이라는 정책이 있지만, 여전히 가족(책임)주의가 강하기에 ‘가족돌봄’을 유지․강화하고자 하기도 한다. 이에 노인돌봄의 사회화 프로세스에서는 ‘(무상의) 가족돌봄을 지원’ 하는 시책의 확대를 가져올 것이다. 이는 ‘가족화’와 ‘탈가족화’ 양자의 길로 나아갈 가능성도 내포한다. 요양보험제도 시행과 함께 서비스 참여규제를 완화하여 사회복지법인, 영리기업과 소규모 비영리조직 등 다양한 주체가 참여토록 촉구했다. 특히 한국은 서비스 제공주체로 ‘가족’도 상정되었다.
결국, 한일 양국은 1990년대 (한국은 2000년대) 후반 이후 공적 노인돌봄서비스가 확대되어 탈가족화가 진행되었지만, 여전히 가족원의 돌봄 의무는 남아있다. 또한 요양보험제도의 제한적 지급으로 돌봄 제공에 대한 보상체계가 마련되었지만, 급여의 잔여적인 성격이 그대로 유지(나아가 강화)되어 온 일본과는 달리 한국의 공적 노인돌봄 체계는 내에서는 가족인요양보호사가 ‘보편적인’ 재가급여로 제공되어 노인돌봄의 ‘가족화’가 진행되어 왔다. 노인돌봄체계 내에서 ‘가족’이 노인돌봄을 제공하고 지급을 받지만 가족원에게 ‘돌봄을 할 권리’를 보장하기는 어렵다.
생각 : 노인 돌봄의 사회화는 가족주의 돌봄 체계를 보완하고 지역과 사회, 국가가 함께 나아갈 수 있는 미래형 돌봄 체계가 될 것이다. 사회적 지속가능한 경제를 기반으로 지속가능한 노인돌봄 정책이 진행되어야 할 것이다.
