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May 12. 2019
정책 네트워크의 유형은 이렇다
공공정책 가이드 1_ 정책네크워크
공공정책을 공부해야한다. 미래를 현재로 가져오기 위해서 우리는 우리가 바라는 목적에 맞는 수단을 찾아야 한다. 오늘부터 공공정책을 공부하고자 한다
정책네트워크 (policy network)
1. 개념
정책네트워크(policy network)는 특정한 정책을 둘러싸고 각기 이해당사자가 존재하고, 이들 간에 일정한 관계가 형성되면서, 상호작용에 초점을 맞추는 정책망이라고 할 수 있다. 미국에서는 다원주의, 철의 삼각, 이슈네트워크 등으로, 유럽에서는 조합주의 등으로, 영국에서는 정책공동체 등으로 사용되고 있다.
이러한 정책네트워크의 유형은 다양하게 제시되고 있으나, 여기에서는 일반적으로 언급되고 있는 참여정도에 따른 정책네트워크 유형, 상호작용행태에 따른 정책네트워크 유형을 종합․정리하여 조명하고자 한다.
2. 유형
1) 참여정도에 따른 정책네트워크 유형
① 정책커튼모형
정책커튼모형(policy curtain)은 Yishai에 의해 제시된 개념으로서, 정책과정이 정부기구내의 권력장악자에 의해서 독점되는 경우를 가정한다. 외부의 행위자에 의한 요구는 전혀 고려되지 않으며, 이들의 요구는 정책결정의 장으로 진입되는 것이 차단되어 정책결정이 독점되고 외부로부터의 참여는 전적으로 배제되는 행태로서, 이 경우 정부엘리트는 외부의 영향으로부터 자율적이며 외부세력과의 상호작용이 일어나지 않는다.
② 하위정부모형
어떤 특정 정책분야의 정책형성과정에서 주요 행정기관의 행정관료, 입법자들과 이들의 보좌관, 이익집단의 대변자들은 지속적인 상호작용을 통하여 정책결정에 중요한 영향을 미치는 하위정부모형을 구성한다.
이와 같은 하위정부모형(subgovernment model)은 각각의 참여자들이 제공하는 상호지지를 중심으로 구축된다. 그들이 상호작용과정에서 행정관료의 역할은, 특히 입법기관의 입법자들과 보좌관들에게 필요한 전문적 지식과 조언을 제시하며, 이러한 지식과 조언을 바탕으로 관료들은 정책결정의 권한을 공유한다. 각 정책영역별로 하위정부에 참여하는 이익집단들의 수는 많지 않으며, 공통된 이해를 반영하기 때문에 이들 간의 관계는 갈등관계가 아닌 것이다.
③ 정책공동체모형
정책공동체모형(policy community model)이 하위정부모형과 다른 점은 정책공동체의 구성원이 관료들, 개개 정치인과 그들의 막료, 조직화된 이익집단과 그 지도자 및 막료, 정책에 대하여 연구하는 대학․연구기관․정부 내의 전문가들로서, 하위정부모형의 구성원에 전문가집단이 추가된 것이다.
각 분야별 정책공동체의 구성원들은 관심사항을 공유하고 있고, 서로 상대방이 유용하게 활용할 수 있는 자원을 가지고 있다는 이유 때문에 정기적으로 상호 접촉하며, 그 과정에서 각기 자기의 정책분야에서는 어떤 문제가 중요한 문제인지, 그리고 어떤 해결방안들이 바람직하고 실현 가능한 것인지에 관한 일련의 공통된 이해와 공동체적 감정을 가지게 된다. 공동체의 구성원들은 정책문제가 공동체 내부에서 해결되어야 한다는 규범에는 동의하지만 구성원들의 이해관계와 아이디어가 다르기 때문에 정책문제의 해결방안을 둘러싸고 갈등이 발생할 수도 있다. 따라서 정책공동체모형은 참여자들 간의 합의, 의견일치, 협력에 의하여 정책결정이 이루어진다고 보는 하위정부모형과는 다른 입장을 견지하고 있다.
④ 이슈네트워크모형
Heclo(1978 : 88)는 하위정부모형에 관한 비판을 토대로 이슈네트워크모형(issue network model)을 제시하였다. 그는 하위정부모형이 잘못되었다기보다는 매우 불안정하다고 지적한다. 그는 미국에서 이익집단이 수적으로 크게 늘어나고 다원화됨에 따라 하위정부나 철의 삼각이 불가능해졌다고 주장한다. 폐쇄적 삼각관계만을 보는 경우, 정부결정에 미치는 영향이 커지고 있는, 상당히 개방적인 사람들의 네트워크를 놓치게 된다는 것이다. 그러므로 Heclo는 정책결정이 규모가 훨씬 큰 이슈네트워크 내에서 이루어진다고 보는 것이 가장 적절하다고 주장한다.
이슈네트워크는 공통의 기술적 전문성을 가진 대규모의 참여자들을 묶는 지식공유집단을 말한다. 단순하고 분명하게 정의된 하위정부모형의 경계와는 달리 이슈네트워크의 경계는 가시화하기 어렵고 잘 정의되지 않는다. 참여자들의 진입․퇴장은 쉬운 편이며, 네트워크의 경계를 찾는 것은 거의 불가능하다.
[주] <HL>은 높은 수준, <LL>은 낮은 수준, <ML>은 중간 수준을 의미함.
이는 변수․항목의 상대적 수준에 기초함.
2) 상호작용행태에 따른 정책네트워크 유형
① 국가주도 네트워크
국가주도 네트워크(state directed network)는 정부관료제가 정책과정을 독점하며 행정기관 간 협상과 조율에 따라 정책이 결정된다는 점에서 관료정치모형(bureaucratic politics)과 유사하다. 이 모형에서 개별 이익집단과 공익집단은 정책과정의 투입주체가 아닌 적극적 정책옹호자의 역할을 수행하며 정부는 정책네트워크의 중심에 위치하여 정책결정을 유도해가면서 사회집단간 이해관계가 상충될 경우 이를 권위적으로 조정한다.
② 조합주의 네트워크
조합주의 네트워크(corporatist network)는 정부가 우월한 권력관계를 바탕으로 한 주도적인 입장에서 해당 분야별로 기업 등 사적이익집단과 노동, 환경 등 집합적 단체연합이 균형적 협의기제를 구축하여 정책형성의 사회적 합의를 추구한다. 국가는 해당 정책영역에 있어서 전국규모의 이익대표연합에게 이익대표권의 독점을 제도적으로 보장하고 정책과정 내부투입 활동을 독점적으로 보장함과 동시에 개별적인 이익집단 활동을 통제한다.
③ 압력다원주의 네트워크
압력다원주의 네트워크(pressure pluralism network)에서 정부는 독자적으로 정책을 좌우할 수 있는 자율성을 가지며, 다수의 이익집단과 시민단체는 정부의 정책적 관심과 지원을 획득하기 위해 갈등적 경쟁관계를 지속한다. 이익집단과 시민단체 등을 중심으로 형성된 압력다원주의 네트워크는 정책결정과정의 정책참여자라기보다는 이슈별 정책옹호자로서의 역할을 수행한다.
④ 고객다원주의 네트워크
고객다원주의 정책네트워크(clientele-pluralism network)에서는 정부의 자율성과 응집력이 상대적으로 약하여 이익집단들에게 지배되거나 그들의 이익에 봉사하는 관료적 포획현상(bureaucratic capture)이 나타나며, 이익집단을 중심으로 형성된 정책네트워크는 정책과정전반을 압도하는 핵심적 정책주창자로서의 역할을 수행한다.
