산업정책론5_산업구조조정의 동학Dynamics
행정대학원 공공정책 전공
0. 들어가기
한국에서는 산업구조조정은 1980년대 들어오면서 본격적으로 '산업합리화'정책이 실행되면서 시작되었다. 그러나 세계적으로는 1970년대 오일쇼크가 오면서 산업전반에 대한 구조조정이 이루어졌었다. 이 당시 한국은 중화학공업이 발전하고 있었지만, 세계적인 흐름에 따라서 사양산업이 발생하고 무역과 연계해서 세계적인 흐름에 반응할 수 밖에 없었다. 오일쇼크 전까지는 탄광산업이나 석유산업이 핵심 산업이었으나 1970년대 이후로는 대체 연료에 따른 산업의 변화가 자연스럽게 산업구조조정을 이루어 갔다.
https://brunch.co.kr/@minnation/2172
개인별 보고서
분량은 4장 내외로 하며 10월 26일까지 제출한다.
산업의 현황(세계,한국)을 제시하고 특징과 국가개입과 산업정책의 필요성은 반드시 기술한다. 아울러 한국의 산업정책에 대해서는 여유가 있을 때 하면 된다.
발표는 6분가량 진행되면 최종보고서는 12월 18일 금요일에 제출하며 '정책제언'까지 포함한다.
I. 산업구조조정
1. 산업구조조정이란
산업구조조정 (industrial adjustment, industrial transformation)
– 동태적 비교우위의 유지, 향상과 사양산업의 질서 있는 퇴출
– 전환능력: “자국의 무역 및 산업구조를 국내외에서 발생한 새로운 변화에 유연하게 적응시키는 능력” (Charles Kindleberger)
이 당시 국가의 능력은 추출이나 분배의 능력에서 전환능력이 중요하게 되었다. 빠르게 변화하는 세계화의 흐름에 맞게 산업기반시설과 생산시설을 어떻게 유연하게 전환시킬 것인가가 관건이 되었다. 같은 위기가 오더라도 다른 방식으로 반응하게 되는 것이다. 일본은 1970년대에 오일쇼크에 대한 위기를 성공적으로 극복했다고 하지만 2000년대에는 실패케이스가 되고, 한국은 1997년 실패한 후에 it기반으로 산업구조를 바꾸면서 빠르게 '전환'한 부분들이 성공적인 형태로 드러났다.
• 다양한 이름들
– 산업합리화 (rationalization) – 구조적 경쟁력 약화산업
– 구조적 불황산업
– 재래산업, 침체산업 등
산업구조조정정책
– “구조적으로 취약한 산업의 구조조정을 지원하기 위한 정부가 지역대책, 실업대책 등을 통해 한시적으로 개입하는 것”
– “최적산업구조로 현재의 산업구조를 전환시키기 위해 정책적으로 산업간 자원배분의 변화를 도모하는 산업정책의 일환”
– 이중적 개념
• 산업간 구조조정정책
– 사양산업의 퇴출 (orderly withdrawal) – 유망산업의 육성
• 산업내 구조조정정책
– 저부가가치 분야의 사회적 자원 방출
– 고부가가치 분야로의 자원의 집중, 육성
2. 산업구조조정의 배경
생산요소의 상대가격 변화
– 노동비용의 상승과 자본비용의 변동
통화가치의 변화
국내시장개방과 외국인투자자유화 – 예) 한미FTA
수요와 기술의 변화
– 예) PDA→Smartphone; 데스크탑→패드
한국의 경우에는 FTA를 칠레와 맺었다. 칠레를 선택한 이유는 한국과 멀리에 떨어져 있었고 산업구조 자체가 달랐기 때문이었다. 무역정책에 따라서 산업의 구조조정이 바뀌기도 한다. 또한 수요와 기술의 변화는 문화자체에 대한 소비자들의 변화를 유도하고 이에 따른 수요의 변화롤 이어진다. 글로벌의 핵심에는 '기술'변화가 있다. 기술의 변화는 새로운 장을 열어서 산업자체를 이전시키거나 변화시키기도 한다.
3. 산업구조조정 정책의 어려움
왜 산업구조조정이 어려운가
시장을 통한 산업구조조정이 더 효율적이지 않은가?
왜 어떤 나라들은 산업구조조정에 성공하고, 어떤 나라들은 실패하는가?
정책결정에는 항상 리스크가 따른다. 산업정책의 경우에는 국제적인 흐름과 미시적인 국내시장을 읽고 반응해야 하기 때문에 리스크에 대한 부담이 복잡할 수 밖에 없다. 거기다가 합리적인 측면에서도 '정치적 합리성'이 발동하기 때문에 시장 안에서 정치가 작용하고 정치 안에서 산업에서의 기업들이 반응하는 측면이 높다. 산업자체가 아예 붕괴될 수도 있고, 한 산업을 살리느라 국가예산을 낭비할 수도 있다. 조선산업의 경우에는 한국에서는 역사적으로 지속적인 투자를 통해서 국가적 산업의 메인스트림으로 삼았다. 그러나 시대적인 흐름이 달라지고 이에 따른 리스크는 몇조원이 되는 예산을 투입해서 막으려고 해도 힘든 경우가 생긴다.
인프라 비용이 클 수록 산업구조조정은 어렵다4. 산업구조조정의 제약요인
노동이동의 경직성
- 산업구조와 고용구조의 변화 : 국제적 경쟁격화와 산업구조전환의 속도와 범위 증가
- 노동이동의 제약 : 사적, 사회적 조정비용
- 노사관계의 사회적 특징 : 영미 vs. 독일
시장신호의 불완전성 : 과점적 반응, 특정산업에 대한 국민적 선호
일시적 불황론 : 주기산업, 자의적 해석
퇴출장벽 : 높은 매몰비용sunk costs(장치산업이나 석유산업의 경우), 높은 퇴출 비용, 경영자와 기업의 형태
알버트 허쉬만은 Exit, Voice, Loyalty에서 노동이동의 제약에 대해서 잘 설명해 준다. 경제학적인 관점에서 볼 때 사람들은 자신들의 이익과 부합하지 않을 경우 3가지의 선택을 하게 된다. 그 조직을 나가거나, 남아서 저항하거나, 아니면 적응해서 충성심을 보이는 것이다.
5. 산업 구조조정정책의 특징
부분간, 부문내 생산요소의 이동성 증진
사회적, 사적 구조조정의 비용을 최소화 : 전환비용transition cost, 정보비용information cost
정치화되기 쉬운 정책easily politicized : 승자와 패자, 비용과 이득, 정책려정과정에 대한 개입의 강력한 유인
산업구조조정이 힘든 산업
노동약적 산업 : 정치적 영향력이 강한 노동의 퇴출
지역적 편재가 심한 산업 : 고실업의 부로항지역으로 전략 우려(경남/전북/디트로이트)
비경쟁적 시장구조를 가진 산업 : 정치적 영향력이 큰 산업군
대규모 장치산업 : 자본퇴출의 어려움
주기산업 : 정보의 실패가 경기순환 예측의 어려움으로 이어져서 산업구조조정이 힘들어짐
https://www.yna.co.kr/view/MYH20160620015200038
6. 산업 구조조정정책의 특징
방어적 산업구조조정정책: 영미형
– 사후적, 임시방편적, 소극적, 보호주의적
방향전환적 산업구조조정정책: 일본형
– 생산요소의 이동성 증진
– 전제조건들 : 민관협력
기술혁신적 산업구조조정정책: 독일형
II. 산업정책구조조정과 정책수단
산업구조조정의 다양한 정책수단
• 사업전환지원
• 전직지원
• 과잉설비감축지원
• 불황지역지원
• 퇴출장벽제거 정책
• 외국인력정책
1. 사업전환지원
“사양산업분야의 기업이 다른 산업분야로의 진출을 용이하게 하기 위한 지원정책”
• 한국의 예
– “중소기업 사업전환 촉진에 관한 특별법” (약칭: 중소기업사업전환법)
– 사업전환(재도약지원자금)의 개념 및 유형 (중소벤처기업부)
• 경쟁력이 저하된 업종·품목의 사업을 축소 또는 폐지 후 새로운 업종·품목의 사업에 진출하는 것
정보제공
– 판로,기술및진출업종등사업전환에관한정보제공
– 사업전환을 추진하는 중소기업에 대해 경영·기술·재무·회계 등의 개선 을 위한 컨설팅 지원
– 인수·합병등을위한중개기반구축,정보제공및법무·회계상담등사 업전환기업에 대한 인수·합병 지원
– 사업전환과정에서 발생하는 유휴설비 유통정보 제공 및 거래알선 등 지 원
자금지원
– 사업전환계획 승인기업의 설비구입 및 연구개발 등 사업전환에 필요한 자금지원
– 창업투자회사의 투자지원
– 관계 법률이 정하는 바에 따른 승인기업에 대한 세제지원
고용관련 지원
– 사업전환기업 근로자의 고용안정 및 능력개발 지원
규제
– 사업전환중소기업에 대한 입지지원
– 주식교환, 인수·합병절차의 특례 등 사업전환 절차의 간소화
2. 전직지원
• “노동력의 이동성을 제고하여 산업구조조정을 촉진하기 위한 정책”
• 정책의 유형들
– 직업훈련
– 정보제공, 전직비용지원
• 상담, 구인, 창업 등에 관한 고용정보 제공, 취업알선 • 이사비용, 정착비용 지원 (미국의 예)
– 새로운 일자리의 창출
• 공공사업, 구제고용 등 정부의 일자리 창출
• 고용촉진장려금 (고령자, 장애인, 여성가장, 장기구직자, 청년 등)
• 한계점
http://happyedu.moe.go.kr/happy/bbs/selectHappyArticleImg.do?nttId=6176&bbsId=BBSMSTR_000000005070
3. 과잉설비감축지원
업종 특성 및 경기순환에서 비롯된 자연적 혹은 일시적 초과생산능력이 아닌 경기의 정상국면 혹은 호황기에도 지속적으로 발생하는 고질적인/구조적인 과잉생산능력의 감축
정책의 유형들
– 개별생산자에게 과잉시설 감축/폐기에 대한 보상지급
– 불황카르텔 형성을 통한 산업 전반에 걸친 과잉시설의 일괄적 감축
일본의 사례
– 조선업
4. 불황지역지원
사양산업이 밀집되어 있는 특정지역에 대한 지원을 통해 사적, 사회적 비용 감소를 목표로 하는 정책
• 정책의 유형들
– 실업자에 대한 지원
– 급속한 불황지역화 방지
– 새로운 산업활동의 유치를 위한 정부의 지원
• 문제점
– 정치논리
– 단기적 고용효과에 치중
http://m.segye.com/view/20180529004244
5. 퇴출장벽제거 정책
• 부실기업의 퇴출장벽을 완화함으로 산업구조조정을 촉진
• 정책의 유형들
– 구제금융
• 자구노력의 병행 (감축, 매각, 사업다각화, 경영합리화 등)
– 매수, 합병 지원 • 금융기관
– 제도적 지원
• 은행관리 및 회사정리에 대한 기준과 절차 확립 등
GE의 전략6. 외국인력정책
왜 외국인력이 유입되는가?
- 이득 : 이미금격차, 예상근무기간
- 비용 : 국경이동 비용, 심리적 비용
외국인력수입의 긍정적 효과
- 노동비용의 감축 : ->경쟁력의 확보, 소비자 이득
- 산업구조조정의 촉진 : 자국 노동력의 생산성 높은 부문으로 이동
외국인력수입의 부정적 효과
- 사양산업의 산업구조조정의 지연
- 자본의 해외송출 가능성 증대
- 사회적 비용의 증가 : 외국인력의 정주화와 사회적 갈등 증가
외국인력정책의 유형들
– 통합형 정책: 프랑스
• 가족이주에 관대, 사회보장혜택, 교육기회 제공
• 경제위기시 비탄력적 → 사회적 갈등
– 순환형 정책: 독일
• 한시적 고용계약제, 가족 이민 엄격규제
– 묵시형 정책: 일본
• 엄격한 인력정책, 다수의 불법체류자 양산
• 외국인 기술연수제도
그러나 코로나 이후, 난민 문제로 특병한 문제를 찾는 것은 어려운 실정이다.
한국의 외국인 인력제도
산업연수생제도: 1990년대 초
– 중소기업의 인력난 해소 목적
– 산업연수생으로 일정기간 연수후 취업자로 전환하는 체제
– 부작용 : 인권침해, 송출비리, 불법취업자 양산
고용허가제: 2004년 8월 실시
– 국내인력을 구하지 못하는 기업이 정부(고용노동부)로부터 고용허가서를 발급 받아 합법적으로 외국인력을 근로자로 고용할 수 있는 제도
– 부작용 : 과다한 입국비용 불법체류자로 전락, 부당한 대우: 폭행, 임금체불, 과중한 노동강제 등 인권침해
https://www.youtube.com/watch?v=mvvGgyg9bhk
고용허가제
• 고용허가제: 2004년 8월 실시
– 내국인 고용기회를 보장하면서 외국인력 활용 : 300미만 중소기업, 3D업종 중심 / 인력수급 동향과 연계해 적정 수준의 도입규모 결정 / 내국인 구인노력 의무(14일) 부과
– 도입규모 및 송출국가 등 주요정책 결정
– 인력송출 양해각서 체결(우리나라정부,송출국정부)
– 취업희망 외국인근로자(송출국정부,우리나라정부)
– 고용허가서 신청(기업,고용노동부)
– 외국인근로자 선정 및 고용허가서 발급(기업,고용노동부)
– 근로계약체결(기업,외국인근로자)
http://www.moel.go.kr/policy/policyinfo/foreigner/list1.do
http://www.index.go.kr/potal/main/EachDtlPageDetail.do?idx_cd=1501
한국의 외국인력정책
국무총리실 산하 외국인력정책위원회구성
• 위원장: 국무조정실장
• 위원: 11개 부처 차관/청장, 위촉직 10명
– 주요기능
• 외국인력 관련 기본계획 수립
• 외국인력 도입업종 및 규모에 관한 사항
• 외국인력 송추국가 지정 및 해지
– 2020년 “외국인력 도입·운용 계획”
• 외국인 근로자 5만6천명 (2017~2020년 5만6천명)
• E-9(비전문취업) 도입규모 = 외국인력 추가 수요(어업), 외국인력 신청 감소 추세(제조업) 고려
• 2015년도: 기존 한국어시험(200점) - 한국어시험(100점)+기능수준평가(100점)+근무경력,훈련,자 격(100점)
