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Jun 01. 2021
행정과 미래
한국행정의 방향은 무엇인가?
국가의 형성과정은 각 나라의 역사적인 맥락에서 행정이 갖는 특징이 가장 영향을 미치는 것은 바로 '행정의 작동방식' modus operandi라고 할 수 있다. 현대사회를 구성하는 세가지 요소는 민주주의, 자본주의, 관료제인데 각나라마다 이 세가지가 서로 자리를 잡고 영향을 미치는 방식이 다르다는 것을 알 수 있다. 이러한 관점에서 한국의 행정은 단절과 불연속의 역사 속에서 길항적으로 단속과 불연속이 서로 교차하는 시대극이었다고 볼 수 있다.
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유럽과 미국으로 대변되는 서구와 한국의 경우를 비교해보자. 민주주의 성립과정은 국민들의 동의에 의한 조세징수의 제도화 과정이라고 볼 수 있다. 역사적으로 국왕이 있었다면 절대왕정으로 발전하면서 프랑스와 프로이센 모델이 나오게 되고 신분제의회가 발전하여 의회민주주의가 되는 경우는 영국의 경우가 대표적이다. 그런데 시간이 흐르면서 대부분의 나라들이 의회민주주의를 기본으로 하면서 민주주의와 자본주의를 서로 다양하게 주고 받는 것을 볼 수 있다. 한국의 경우에는 조세징수에 대한 국민들의 동의가 없었다. 그렇기 때문에 관료제에 대한 민주적 통제는 민주적 책무성이 제도화되지 않을 위험성이 있다.
자유주의와 정부의 공익
우리는 조금 다른 이야기를 해보자. 바로 철학적인 부분이다. 자유주의가 가지고 있는 철학적인 가정이 확장되어서 국가를 어떻게 바라보게 되는지를 보자는 것이다. 자유주의의 출발점은 '개인'이었다. 개인은 자유롭고 자율적인 존재이고 자유롭게 제약을 받지 않고 선택할 수 있었다. 개인주의적 공익관the individualist perspective on the public interest는 자유주의에 기반하고 있는데 개인이 가지고 있는 주관적인 이익의 합이 '공익'이기 때문에 개인의 주관적 이익과 유리된 규점적 차원의 공익은 선택에 불과하다고 생각한다. 따라서 개인들의 선택이 주관적으로 이루어지고 이것은 서로 경합이 될 수 있음으로 '과정을 적절하게 설계'하는 due process가 매우 중요해진다. 이것이 발전하면서 '절차적 민주주의'가 미국의 주요한 정치시스템으로 자리잡게 된다.
모든 사람은 사적 이익을 추구하는 존재이고 갖자가 자신의 주관적 이익을 극대화하는 과정이 공익을 극대화하는 과정이다. 공익을 극대화하기 위해서는 개인의 자율성과 독립성이 극대화되어야 하며 이를 제한하는 요소를 제거해야 한다. 개인의 자유를 제한하는 대표적인 조직이 바로 국가이며 국가의 역할 최소화를 유지하면서 개인들의 마찰을 줄이는 것이 자유주의의 목표가 된다. 국가내의 관료, 정치인들도 역시 사익을 추구하는 존재이기 때문에 비효율성이 잔존하고 있으며 공공부문에 있어서도 계약관계의 설정과 시장관계의 도입을 통해서 주관적 이익의 합인 공익을 극대화해야 하는 것이다.
개인주의 시각에서는 당연히 생각의 출발이 개인이기 때문에 국가이건 사회이건 모든 집등르 개인을 기초로 하며 개인들간의 관계는 계약에 의해서 이루어진다. 여기서 사회계약론이 나오게 된다. 계약관계에 대한 제도와 생정이 합리적 선택이론이나 공공선택이론, 신자유주의, 신공공관리론이 되는 것이다. 자유주의에 기반한 개인주의적 공익관은 신고전파 경제학과 연결되고 이것은 시장에 대한 전폭적인 믿음을 가지고 신자유주의, 신공공관리론, 합리적 선택이론 등으로 발전하게 되는 것을 볼 수 있다.
자유주의적 시각은 '합리적 선택 제도주의'로, 유기체적 시각은 '사회적 제도주의'로 발전한다
존롤스의 정의론은 전형적인 절차적 민주주의를 보여준다유기체적 시각에서 정부와 공익
우리는 다른 방식으로 사회와 개인을 볼 수 있다. 사실 사회를 중심으로 보면 개인이라고 부르기도 애매해진다. 개인주의적 시각과 대비되는 특징은 '유기체적 시각'인데 인간은 유기체에서 태어나고 태어나지 마자 사람들은 서로 연결되어 있다. 보편성과 개별성, 사회적 맥락과 개인 간의 변증법적 관계르 ㄹ규정하고 있다. 사회적 맥락이 개인을 구성하기 때문에 사회적 관계를 무시한 상태에서 개인은 생각할 수 없으며 사회는 단순한 합이 아니라 개인간의 관계를 주목해야 한다. 이러한 맥락에서 '공공'이란 본질적으로 개인주의적 시각과 유기체적 시각을 동시에 내포하는 것이다.
유기체적 시각은 당연히 장점과 단점을 가지고 있다. 공동체와 개인 행위의 사회적 맥락을 강조한다는 부분에 있어서는 다이나믹스를 볼 수 있으나 전체주의적 경향을 가진다는 단점이 있다. 이것은 실제로 무솔리니의 파시즘이나 히틀러의 나치즘을 통해서 역사적으로 문제점을 찾을 수 있다. 이러한 문제을 해결하기 위해서는 참여와 토론을 바탕으로 '공공'을 발전시킬 필요가 있다. 참여와 토론을 통해서 유기체적 공익을 발전시키고 다양한 잠재력이 끌어나올 수 있는 공론장을 만들어내는 것이 중요하다. 또한 이것이 하나의 이벤트가 아니라 제도적으로 지속가능성을 가질 수 있도록 하는 것이 중요하다.
미래정부는 어떠해야 하는가?
그렇다면 우리가 살펴본 역사적 제도주의, 사회학적 제도주의, 합리적 선택 제도주의, 관료제, 상비군, 조세제도, 역사적 맥락, 역사적 경로 등을 고려해볼 때 한국 행정부는 어디로 나아가야할까? 이런 고민들을 할 수 밖에 없다. 그럼 다시 하나하나 짚어보자.
민주주의는 국민의 뜨에 의한 행정을 한다는 것을 기본으로 가정하고 있기는 하지만 이것은 투입측면이 크기 때문에 국민을 위한 행정 혹은 효과적인 문제해결 그 자체를 보장하지는 않는다. 자유민주주의라는 것은 국가가 자의적으로 권력을 행사할 수 있는 경우의 수를 줄이기 위한 제도적 방지책들을 만들어낼 수 있다. 그러나 오히려 이러한 자유민주주의는 마찬가지로 투입측면에서 편파적일 수도 있다는 것이다. 민주주의의 제도화와 사회집단들의 성장은 국가의 파편화와 분절화balkanization을 강화시키기도 한다. 특히 의회민주주의를 통해서 더욱 증폭될 수 있으며 대응성과 책임의 조화가 필요하다.
결론적으로 투입측면에서 대응성은 특수이익이 보호되면서 국가의 파편화가 일어나기 때문에 '정부의 질'은 떨어질 수 있다. 따라서 이러한 것을 해결하기 위해서는 정치체제의 산출측면에서 '불편부당성'을 어느정도 감수하면서도 능력있는 정부와 질 높은 정부를 만들어나가는 것이 필요하다.
앞으로 미래 정부는 신정윤리보다는 책임윤리에 집중해야 한다
질 높은 정부
질높은 정부는 어떤 정부를 말하는가? 국가의 자율성이 보장되면서 효율성과 효과성을 극대화하면서도 산출의 측면에서 '문제해결능력'을 키우는 것이 필요하다. 이것을 위해서 전세계적으로 자유민주주의보다는 사회민주주의로 발전하고 혹은 전환하고 있는 것을 보게 된다. 사회민주주의로의 전환은 정부의 서비스제공을 위한 재정소요와 재정부담 사이에서 '재정건성성'을 정부에 대한 시민들의 신뢰를 통해서 해결한다. 스칸디나비아 모델들의 특징은 정부가 효율적으로 운영하면서도 책무성을 가지고 있기 때문에 국민들이 신뢰성을 가지고 세금을 많게는 48퍼센트까지 내는 것이다. 재미있는 것은 스웨덴의 경우에는 복지지출을 늘리기 위해서 '신자유주의적인 신공공관리'를 개혁안으로 내 놓았다. 그런데 신기한 것은 이것을 제도로 끌어올린 정당이 바로 '사회민주주의 정당'이다.
효과성, 효율성, 책임성, 투명성, 민주적 책무성
질문
1. 투입민주주의의 관점에서 참여와 다원주의를 발전시키면서, 산출과정에서 효율성과 결과도 강조하는 방식이 가능한가?
2. 정부에 대한 신뢰를 확보하는 방법이 '기술적'으로 가능할 수 있을까?
3. 재정건전성을 높이기 위한 방법으로 투입에서의 참여성을 산출과정에서의 참여성으로도 연결할 수 있을까?? 예를 들면 주민참여예산과 함께 주민참여결산과 같은 것이 말이다.
4. 한국행정에 있어서 효율적인 성과를 내는 것은 제도효과인가, 정부관료인가? 행정문화인가?
https://newstapa.org/article/6AZBM
