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May 26. 2021
신공공관리론과 한국행정
공공정책과정
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행정학은 크게 보면 전통적인 행정학과 신공공관리 행정학이라고 할 수 있다. 행정학은 정부지출이 빠르게 늘어나는 시기의 새로운 모습으로 변형되면서 지금의 신공공관리 시스템을 유지하고 있다. 1929년 전세계에 불어닥친 경제위기를 극복하기 위해서 케인즈는 뉴딜정책을 기본으로 하는 사회간접자본 투자를 통해서 다양한 일자리 생성과 인프라를 구성했고 이후에 자유주의가 아니라 국가중심의 케인지안 복지국가 모델이 전세계적으로 유행하게 되었다. 이러한 과정에서 노동계급의 성장은 중산층을 두텁게 만들었고 결국은 조세부담으로 이어지게 되었다. 1970년대가 지나가면 복지국가화가 전세계적으로 진행되면서 지속적으로 경제가 성장하게 되고 이에 따른 복지지출의 증가로 말미암아 다양한 문제를 양성하게 된다. 복지지출에 따른 지지세력의 안정은 정치적인 안정감을 줄 수 있었지만 재정위기가 심각해지면서 이것도 반대로 정치위기로 번지게 되었다.
http://www.kookje.co.kr/news2011/asp/newsbody.asp?code=0300&key=20130312.22030194737
특히 1981년에는 로날드 레이건은 미 대통령 취임식에서 정부가 해결책이 아니라 문제의 원인이라고 하면서 정부의 실패와 복지지출의 팽배에 따른 비용의 문제가 대두되었다. 이러한 문제인식 가운데서 1989년에 Christopher Hood 교수는 영국, 호주, 뉴질랜드, 캐나다, 미국의 유사항 행정을 정리하여 신공공관리론을 발표하였다.
재미있는 사실은 1950년도에 좌파정당은 비전을 국가를 전복하고 문제를 해결하기 위한 방식으로 사회민주주의와 같은 제도설계나 노동조합을 중심으로 하는 보편주의 복지국가를 제시하며 추구했다. 하지만 점차 시간의 흐름에 따라서 노동자들이 중산층이 되면서 세금부담율이 늘어남에 따라서 좌파정당은 보수정당으로 바뀌는 아이러니가 발생하게 되었다.
신자유주의와 행정
신자유주의는 무엇인가? 자유주의의 부활이라고 할 수 있으며, 탈권위라고 할 수도 있다. 여기서 영어로 Liberty는 소극적 자유로 억압으로부터 벗어난 자유라고 한다면, freedom은 적극적 자유를 말한다. 무엇을 할 자유라고 할 수 있다. 리버티라고 하면 서양에서는 부르주아들의 '국가권력'으로부터의 자유를 이야기한다. 신자유주의는 그런 의미에서 리버티 개념을 가지고 온다. 20세기 오면서 다시 한번 시장이 국가나 정부로부터 자유로워야 한다는 리버럴리즘인 신자유주의자가 태동하게 된다. 따라서 신자유주의는 국가를 벗어나서 자유롭게 무엇인가를 할 수 있는 것이다.
자원배분의 매커지늠으로 시장의 효율성에 대한 절대적인 믿음으로 자유주의의 부활이라는 의미에서 신자유주의neo-liberalism이라고 할 수 있다. 모든 경제관계에 있어서 시장원리의 확대를 강조하며 국가의 권위나 제약에서 벗어났기 때문에 무역자유화, 자본자유화, 국가-사회관계에 있어서도 시장논리와 경쟁원리를 확대한다. 시장원리에 따른 국가기구 내부의 운영은 민영화와 시장화를 바탕으로 공공영역을 축소하였다. 경제정책에 있어서는 공급측면과 통화주의monetoarism의 측면에서 신자유주의의 주요한 감세, 복지, 지출축소, 민영화, 규제완화, 노동시장의 유연화를 다시 생각해 보게 되었다.
전통적 행정이란
전통적 행정의 특징은 무엇인가? 정치적인 행위로서 국가는 중립성을 유지할 필요가 있었다. 정치와 행정이 엄격하게 구분되어 있으며 정치행정 이원론을 유지한다. 그러나 정책집행이나 규제, 정책형성의 과정에서는 ㅎ애정이 정책에 관여하게 된다. 행정책임과 행정의 정책적 역할간의 조화가 필요하다는 것을 알 수 있다.
사행정과 공행정의 엄격한 구분에서 관리방법이나 조직원리, 인사 등에서 엄격히 구분하는 것에서 전통적 행정학의 특징을 알 수 있다. 계층제, 권위, 규칙hierarchy, authority and rules를 강조하며 정치가와 행정가의 행위는 절차적인 규칙에 의해서 통제되어야 한다고 생각한다. 영속성과 안정성에 있어서 조직과 인사의 영속성이 잇으며 안정성이 담보될 수 밖에 없으며 제도간의 상호성이 안전하게 자리잡았기 때문에 유기체적인 행정이 이루어진다. 정치행정이원론이기 때문에 우위에 있는 정치가의 정책방향에 순응하는 내적통제internal regulation에서 볼 때 당연한 결과라고 할 수 있다. 평등에 있어서는 인사제도에서 동일직급, 급료와 고용조건 평등을 유지하기 때문에 행정고객에 대한 평등성을 가지고 있다. 미국의 경우에는 이러한 전통적 행정학이 유행했던 시기가 진보정권일 때였기 때문에 전통적이라고도 하고 prgressive라고 하기도 한다.
신공공관리론이란
문제의 인식diagnosis은 정부관료제가 가지고 있는 독점monopoly이었다. 정부가 독점하게 되면서 정부실패가 나타나기 때문에 권력을 분산시키고 경쟁을 강조하면서 새로운 시너지와 연결이 나타나야 한다고 생각했다. 정책결정과정과 집행과정의 분권화와 경제체제의 도입이 필요하다고 말했다. 정부조직간의 경쟁과 정부조직과 민간조직간의 경쟁이 효율성을 높이며, 민영화privatization, contracting-out이 필요하다고 주장했다. 분권화는 지방자치단체에게 권한을 이양하는 것도 포함했다. 이것을 voting with one's feet이라고 했다. 선거는 실제로 움직여서 가봐야 안다는 것과 움직일 수 있게 만드는 것이라는 것이었다.
공과 사의 구분이 애매하고 별로 특징적으로 움직이지 않는다고 생각화기 때문에 민간부문의 관리기법이 공공부문의 그것에 비해 본질적으로 우월했다. 측정가능한 성과 지표의 개발이 중요했으며 인사관리에 있어서 pay for performance를 강조하였다. 반대로 재무행정에서는 value for money를 강조하며 감사에 대한 3E(economy, efficiency, effective를 강조하였다.
신공공관리의 특징
신공공관리의 정책수단은 보통 시장에서 사용하는 유인을 정부영역에서도 도입하였다. 규제완화, 민영화, 시장화(DPM), 민간위탁과 감세가 있다. 핵심적인 단어는 시장, 경쟁, 계약관계였고 단일한 서비스를 제공하는 소규모 조직으로 개편하는 것이 바람직하다고 주장했다. 또한 모든 관계에서 '고객'customer를 중시하게 된다.
이러한 신자유주의는 완전한 형태로는 영국, 뉴질랜드, 호주, 미국에서 진행했으며 여기서는 국가없는 행정이을 중시했다. 정부의 힘이 약해야 이 모델에서는 잘하는 것으로 보여줬다. 이에 반해서 독일과 프랑스는 법치국가 전통하에서 매우 제한적으로 진행했다. 스웨덴의 경우에는 관리지향적인 개혁을 했는데 복지국가 지속을 위한 행정의 효율성을 추구한다. 국가를 축소하고 관료제에 시장 메커니즘을 도입하려고 시도하기 보다는 오히려 반대로 관료제를 전문화시키고 효율적이며 시민 친화적으로 만들어 전통적 관료제를 현대화하려고 시도했다. 신공공관리론의 관점에서는 최소화inmization과 시장화marketization이 핵심이며 네오베버리안 국가는 행정의 현대modernizaiton화가 핵심이다.
신공공관리 개혁
권위주의로부터 탈출한 사람들은 자유와와 관치로부터 탈피하여 시장의 활성화가 자연스럽게 이루어졌다. 정치의 민주화는 자연스럽게 경제자유화로 넘어오게 되었다. 아이디어와 담론차원에서는 강하며 실제 적용할 수 있는 수준에서 온건하게 정리가 되어 있다. 민영화보다는 규제완화를 강조하는 신공공관리론은 관리적 차원에서 정부 운영에 대한 개혁의지를 가지며 논리적 일관성이 결여되어 있다고 할 수 있다. 보통 신공공관리론을 puzzling이라고 한다. 그 말은 무엇이냐면 국가가 해결할 수 없는 문제를 해결하기 위한 정책조각을 가지고 오는데, 그것을 통해서 정책이 실현되면 정책을 제시한 그룹이 power를 가지게 된다. 다시 말하면 puzzling과 powering이라고 할 수 있다. 정책은 권력과 아이디어로 만들어 진다.
신공공관리와 민주주의
신공공관리는 민주주의를 붕괴시키는가? 꼭 그렇지만은 않다고 말할 수도 있지만 그렇다고 아니라고도 말하기가 어렵다. 민주주의를 볼 때 가이피터스Guy Peters의 구분을 보면 조금은 명화해진다. 그에 따르면 민주주의는 투입과 산출로 나누어지는데 투입은 선거민주주의를 의미하고 산출은 개인과 집단이 관료제와 관계를 맺는 방식을 이야기한다. 신공공관리의 관점에서 투입 민주주의와 산출민주주의를 한번 살펴보자.
Fritz Scharpt는 투입정당성input legitimacy와 산출정당성output legitimacy을 구분한다. 투입정당성은 국민의 뜻을 반영하는 정치적 선택을 말한다면 산출 정당성은 결과, 성과, 효과성 등에 기초한 선택의 정당성을 말한다. Fritz Sharpf는 민주주의를 위해서는 투입 정당성과 산출 정당성이 모두 필요하다는 것이다. 이것은 국민의 뜻을 반영하는 것에 그치지 않고 그에 맞는 효과성과 목적을 달성하는 것을 말한다. 뜻을 반영했다는 것은 투입이라면 효과성이 있었다라는 것이 산출이라는 것이다.
이러한 관점에서 신공공관리는 절차, 대표성, 합리성, 합법성, 정통성, 정당성보다는 오히려 산출정당성인 효과성, 변화, 효과, 결과에 집중하고 있다고 볼 수 있는 것이다. 신공공관리는 이러한 측면에서 실제적이고 현실적인 산출민주주의에 근거하고 있다고 볼 수 있다는 것이다. 산출민주주의는 사실 다원주의 모델과 개인주의적 경제모델을 모두 포함하고 있다.
신공공관리는 개인경제모델과 다원주의 모델을 '산출'측면에서 볼 수 있다
신공공관리는 투입측면의 다원주의보다는 산출측면의 다원주의적인 효과에 집중하였다고 볼 수 있다. 개인주의적 경제적 모델은 민주주의와 정치체제에서의 관례에의 역할에 대한 생각은 별로 없으며 관료제를 효율적으로 운영하는 것에 목적이 있었다는 것이다. 특히 개인의 권리와 선택을 중시하는 '고객지향적 시각'이 특징인데 이것은 '정치적 의미'는 무시하는 결과를 나았다.
이런 방식으로 보자면 신공공관리에서 투입부분을 조금만 보충하면서 다원주의적인 시각에서 참여민주주의를 발전시킨다면 신공공관리의 산출효과성과 연결되면서 관료제의 효율성과 민주주의의 참여성을 높일 수 있다는 것이다. 한국의 신공공관리는 다원주의적 요소가 없는 상태에서 일반정으고 개인주의적인 경제적 모델만 추구했기 때문에 민주성이 사라졌다고 볼 수 있다.
신공공관리는 어떻게 보면 개인의 선호에 직접적으로 관심을 갖고 공공서비스에 대한 시민의 선택범위를 넓혔다는 의미에서 민주주의라고 할 수 있다.
한국행정은 분권과 자율성을 가지고 절차와 효율성을 만들어내는 장기적인 관점이 필요하다. 총액인건비제도나 규제완화 성과급연봉제 같은 부분이 중요한 효과성을 낸다고 보통 보여지는데, 이것은 정부에서 일하는 공무원들은 정부가 큰 정부라고 인식하지만 민영화와 민간화에 대해서는 부정적이라는 것과 민영화가 경쟁을 즌진시키고 소비자 후생을 증진시켰는가에 대해서 부정적인 시각을 가지고 있었다. 또한 정부개혁의 방향이안 중요도에 대해서는 긍정적인 응답이 있었지만 효과적이지는 않았다고 본다. 주로 정치적인 필요에 의해서 일어났다고 생각하며 지나치게 많은 개혁이 이루어졌고 우리나라 실정에 맞지도 않았다. 전략적으로 그리고 체계적으로 가자는 의미에서 정부개혁이 빈번했음에도 불구하고 지속성을 강조했다.
조직적 자율성, 명확한 책임성, 민주적 의사결정
