by
Sep 11. 2021
지역개발과 행정관리 1 _지역개발정책
행정대학원 공공정책
0. 들어가기
코로나가 시작되면서 지역개발에 많은 영향을 미쳤다. 지방의 자연과 하우스가 어우러진 세컨드하우스가 개발되고 확산되는가 하면, 원격근무와 비대면활성화로 인한 도시외 지역거주 확산 가능성을 보여주었다. 국민들의 국내여행지 모색은 기회요인이 아닐까? 다만 대규모 관과지개발이 아닌 소규모 맞춤형 개발이 주로 이루어질 것이다. 실내활동의 보편화로 지역 인프라 확충의 기회, 스마트시티내지 it인프라수요가 늘어나고 있다. 밀집도가 낮은 수도권 외곽, 밀집도 작은 지역으로 방문 가능성이 늘어나면서 수도권 근교에 한정된 효과라고도 볼 수 있다. 위기극복을 위한 정부예산의 투입은 한국판 뉴질 추진이라고 할 수 있다. 디지털 뉴딜과 그린뉴딜이 연결되는 것과 같다.
코로나로 인해서 인구분산이 활발해지고 지역개발이 촉진될까?
그러면 반대로 부정적인 면을 보자. 봉건시대처럼 지역별 폐쇄적 구조로 변화될 수 있다. 인터넷정보에 의존한 방문지가 편향되고 외국인 관광객이 감소한다. 코로나로 인한 지역상권침체도 일어난다. 국내관광활성화가 되나 당연히 코로나 방역조치로 효과가 제한되는 것이다. 공적투자의존도가 높은데 투자사업들은 지연되는 경향이 있다. 소상공인의 어려움이 늘어나고 인터넷기반 기업은 기회포착이 되고 양극화가 된다. 고령화로 디지털을 통한 극복에 한계가 있고, 당연히 비대면 적응 지원이 필요하다. 산학연과 지방정부간 협업관리가 필요하고 온라인 교육 정상화가 필요하다.
한 시대의 고통은 그 시대의 증상이라고 할 수 있다. 우리가 아픈 곳은 바로 우리 사회가 그동안 문제가 있었던 장소라고 볼 수 있다. 코로나로 인해서 우리가 가진 문제점들이 수면위로 올라왔다면, 이제 이것을 해결할 것인지 무시할것인지를 고민해야 한다.
발전과 응전
아놀드 토인비는 말했다. 문명들은 태어나고 발전하고 성장하는데 다가온 도전을 성공적인 해결했을 때이다. 그러나 이 도전을 제대로 대응하지 못하면 결국에는 문명은 무너지게 된다. 오늘은 911이다. 20년전 미국문명은 도전을 맞이했고 또 그에 맞게 자신들의 운명을 개척해갔다. 그러나 지금 코로나시대에는 우리에게 주어진 다양한 도전들이 있다. 고시원 살아도 서울이 좋다라는 의견이 많다. 전국산부인과 없는 지역은 강원도 횡성과 정선, 고성, 양양, 충북 단양, 전북 무주와 순창 임실이다. 경북에는 군위나 영양, 청도, 고령, 성주, 봉화이며 경남에서는 의령, 고성, 함양, 합천이다. 그런데 문제는 있더라도 분만실이 없는 곳이 있다. 그러면 우리가 위에서 살펴본 것처럼 지역에 살려고 하는데 인프라가 없으면 사람들이 오래살지 못하지 않을까? 이런 고민들을 해보자. 사실 훈남인 청년들이 토마토를 따면서 귀농한 사진들은 실재와 멀어 보이기도 한다.
2020년 9월 질병관리본부가 질병관리청으로 승격했다. 그런데 어디에 입지해야 하는가? 기능적인 측면에서는 효율적인 위치이지만 법률적인 차원에서는 세종시로 들어가는 것이 맞다. 그럼 어떻게 결정을 해야하는가? 또한 제주국제공항 2공항 입지를 정하는데 있어서 다양한 논의들이 주장되고 있다. 알뜨르비행장이나 정석비행장도 살펴보고 있고 제2공항 예정지인 성산에서도 예타제도 부실과 같은 문제들이 일어나고 있다. 이렇게 다양한 입지에 관련된 논의와 이론들이 있다. 사실 제2국제공항의 가장 큰 요인은 '안전요인'이다. 현재 제주공항은 기존공항들에 비해서 평균 4배로 더 많다. 관제사들의 피로감이 쌓이고 있다. 또한 제주공항에서 착륙할 때는 옆바람이 치기 때문에 착륙이 불안정한 부분이 있다. 따라서 현재의 제주공항이 아니라 좀 더 안전하게 제 2공항으로 움직이자라고 할 수 있다.
공공기관이 이전하거나 새로 건설될 때 입지조건을 따지는 것은 오히려 민간에 비해서 쉬울 수 있다. 그러나 민간은 어떤 관점에서 볼 것인가에 따라서 완전히 다른 효과를 가지고 올 수 있다. 특히, 이건희미술관의 경우에는 작품수나 영향력이 엄청나기 때문에 각 지자체들은 서로 유치하려고 난리이다. 다음과 같은 논의가 일어나고 있다.
문화 향유권 확대 : 인천시, 수원시, 과천시, 오산시
지역균형발전 달성 : 부산시, 대구시, 의령군, 남해안남중권발전협의회
문화시설 소외 해소 : 의정부시
- 혁신도시는 공공기관 지방 이전을 계기로 지역발전을 도모하는 성장 거점 정책임 ∙ 2012년 말 공공기관 이전이 시작되어 10개 혁신도시가 모두 준공되었고, 2019년 12월 공공기관 153개의 이전이 완료(혁신도시 시즌 2 홈페이지 2019)
- 혁신도시는 지역 일자리를 증가시키고 새로운 정주환경을 조성했다는 긍정적인 면과 함께 초기에 목표했던 만큼 정주인구를 확보하지 못하고 도시의 활력을 갖추지 못한 한계도 있음 ∙ 대부분 도시가 인구가 적으니 수요가 적어서 편의시설이 잘 형성되지 않고, 시설이 없으니 신규 유입인구가 적어지는 악순환에 놓여 있음
- 혁신도시는 ‘재개발형’, ‘신시가지형’ ‘독립신도시형’ 등 3가지 유형으로 개발되었음 ∙ 기능과 입지에 따라 도심 인근에 소규모로 입지하는 재개발형, 도시내부 또는 외곽의 나대지 에 중규모로 개발하는 신시가지형, 기존 도시와 공간적으로 분리하는 신도시형으로 구별
- 혁신도시는 수도권 중심의 발전에서 벗어나기 위하여 수도권 소재의 153개 공공기관을 지방 으로 이전하여 혁신 거점을 형성하고자 했던 정책임 ∙ 혁신도시는 2012년 말 공공기관 이전이 시작되어 2019년 현재 약 7년이 경과하였으며 10개 혁신도시가 모두 준공되었고, 2019년 2월 기준 이전대상 공공기관 153개 중 152개 (99.3%)가 이전을 완료한 상태임(혁신도시 시즌 2 홈페이지 2019) ∙ 이전 기관 직원 3만 9,593명 가운데 62%인 2만 4,561명이 혁신도시에 정착하였고 주민 등록인구는 목표인구 26만 7천 명의 71.2%인 19만 2,539명을 달성한 상태임(국토교통 부 혁신도시발전추진단 2018) ∙ 지방세 수입 증가, 이전공공기관 지역인재 채용률 증가 등 가시적 효과도 나타나고 있음 (관계 부처 합동 2018)
- 혁신도시의 성과에도 불구하고 대부분 정주여건 개선 및 도시 발전 지체의 문제를 겪고 있음 ∙ 수도권에 가깝고 도시 규모가 작은 충북혁신도시의 경우 출퇴근을 계속하는 인구가 많고 가족동반 이주율은 18.8%에 머무르고 있으며 다른 도시도 정도의 차이는 있지만 비슷한 상황을 겪고 있어 ‘일자리는 있지만 머무르는 사람은 적은’ 상황이 지속되고 있음 ∙ 1인당 상가밀도 분석결과 광주ㆍ전남혁신도시, 경남혁신도시(진주) 등은 전국 평균 대비 과잉 공급비율이 높게 나타났으며(한국감정원 2018), 광주ㆍ전남혁신도시는 전체 건물 중 상가 건물 비중이 36%이지만 공실률이 70%에 달함(나주투데이 2019)
- 이전 거주지에 비한 혁신도시 정주여건의 상대적 만족도는 100점 만점에 48.7점 ∙ 2018년 10개 혁신도시 거주자 2,230명을 대상으로 전반적인 정주여건 만족도를 조사한 결과 ‘전반적 만족도’는 51.8점이며, 광주ㆍ전남혁신도시는 43.5점, 전북혁신도시는 49.3점이었음(서던포스트 2019)
신도시형 혁신도시 유입가구의 특성 분석과 정책적 시사점_국토연구원
생각해볼 사안
혁신도시를 기능군으로 분류해서 이전하는 것은 타당한가?
공기업간 시너지 vs. 개별기능수요에 따른 입지
공공기관 특수법인인 국립중앙의료원의 적정 입지는 어디인가?
국립농산물검역소의 적정입지는 어디인가?
1. 튀넨의 농업입지론
튀넨의 농업입지론은 가장 흔하게 생각할 수 있는 입지론이다. 지대가 가장 많이 나는 곳에, 가장 많은 효용이 나타나는 곳을 입지로 잡아야 한다는 것인데, 특히 1차 산업인 노동을 하기 가장 편한 자연조건과 가항 하천을 근거로해서 농작물이 잘 자라는 환경에 따라서 입지를 결정하는 것이다. 오늘날에는 단지 농업입지만이 아니라 같은 방식으로 하나의 기준을 정하고 그 기준이 가장 효용을 주는가?를 결정한다. ktx 정차역의 경우 튀넨의 농업입지론에 따라서 가항하천의 흐름에 따라서 만들어졌다고 볼 수 있다.
입지사례_혁신도시 입지
입지사례에 있어서 혁신도시의 입지에 대해서 알아보자. 보통 혁신도시의 입지는 3가지로 구분된다. 기존도시형, 신시가지형, 신도시형이 바로 그것이다.
기존도시형 : 부산
신시가지형 : 전주, 진주, 나주 / 대구, 김천, 제주
신도시형 : 음성 진천
오늘의 썰전주제
1. 공공기관 이전없이 균형발전은 불가능한가?
- 균형발전의 목적은 농업, 공업, 그 외의 산업시설과 정부기관등의 인프라를 균등하게 발전하기 위함이라고 생각합니다. 그런데 이런 종합적인 인프라대책이 아니라 '공공기관'만 이전하는 것은 지금까지 세종시, 음성 등등 많은 사레들을 봐서도 알지만 주말에 공동화현상이 나타나고, 지역경제도 도움이 별로 안되는 것 같습니다.
- 공공기관만 이전한다고 균형발전이 이루어지는게 아니라 편의시설과 생활시설 등 삶을 살아가기 위한 인프라가 구축되어야 균형발전의 효과 및 이주 효과 등등이 발생하는데 그렇지 않은 현실에서 변화가 필요하다고 생각합니다.
- 공공기관 이전없이 균형발전도 가능하지만 이왕이면 공공기관의 이전과 함께 생활인프라까지 구축되는 것으로 기획하면 좋겠습니다.
- 필리핀의 경우에는 공공기관으로 균형발전을 이루기보다는 시장경제 차원에서 가장 큰 'SM' 백화점이 어디에 드러서느냐에 따라서 발전이 이루어지고 안이루어지는 것을 봅니다. 그 지역에 백화점이 드러선다고 하면 미리 부지선정도 되지 않았는데 땅값이 오르고 주거지가 생기고 다양한 편의시설이 생기면서 발전이 되는 모습들도 일부 보았습니다.
2. 공공기관 이전이 불가피하다면 기존의 혁신도시에 할 것인가? 새로운 혁신도시를 조성할 것인가?
- 공공기관이 들어선다면 신시가지형으로 하는 것 좋다고 생각합니다. 과밀화되어 있는 도시를 재개발형으로 혁신도시 안에 공공기관이 들어오는 것보다는, 신시가지에 이미 연결될 수 있는 인프라가 있고 개발효과가 자연스럽게 시가지의 과밀화문제도 해결하고 발전도 이룰 수 있을 거라고 생각합니다.
- 포항시의 경우 기존의 시가지에서 조금 벗어난 지역에 신시가지형으로 법원이 들어서고 공공기관이 들어서면서 도시가 확장되고 다양한 아파트들이 들어서면서 생활시설과 상점들이 들어선 사례를 볼 수 있습니다.
전통적 지역발전이론의 전개
1. 공간조직이론
1) 농업토지이론
2) 입지이론
3) 중심지이론
4) 생태학적 공간구성이론
5) 구조주의적 도시형성이론
2. 지역발전이론
1) 지역발전실증이론
2) 지역상장균형이론
3) 지역성장의 불균형이론
3. 대안적 지역발전이론
1) 기술변화와 지역발전이론
2) 환경보전과 지속가능 발전이론
3) 협력적 지역발전 이론
4) 국민행복과 지역발전이론
1. 공간조직이론
공간조직이론spatial organizaiton theories은 인간의 경제, 사회활동이 어떠한 원칙과 작용을 통해 공간적으로 집중되고 변화되는지에 대한 이해를 전제함으로 지역발전에 관한 기초이론이라고 할 수 있다. 공간조직이론은 토지이용, 정주체계 등 공간구조의 형성과 경제활동의 공간적인 조직화를 설명하는 이론을 총칭한다. 농업 토지이론, 입지이론, 중심지 이론, 생태학적 공간구성이론과 구조주의적 도시형성이론이 대표적인 이론이다.
1) 농업토지이론
공간조직이론은 튀넨의 농업용 토지이용이론에서 출발한다. 농업용 토지이용의 분화는 지대에 의해서 결정되고, 지대는 상산지에 시장까지 거리, 즉 운송비에 의해 결정된다. 높은 지대를 부담할 수 있는 작물은 중심지와 가까운 거리에 입지하고, 그 다음 위치는 지대에 대한 지불능력에 따라 작물재배가 결정된다. 이 이론은 3가지 기본적인 가정에 근거한다.
소비시장인 도시가 농업용 토지이용 결정의 중심이 된다.
모든 농토는 비옥도가 일정하고 평탄하다.
농산물 생산 및 판매수입에서 시장까지의 운송비용을 뺀 잔여분이 지대를 결정한다.
농업토지이용 분화의 동심원을 결정하는 기본원리는 지대지불곡선bidrent curve이다. 지대지불곡선은 시장에서 거리가 멀어질수록 지대가 낮아지는 현상을 나타내며, 비옥도가 일정한 등질의 평면공간에 상이한 지대곡선을 지닌 복수의 농산물을 생산하는 경우, 농업토지이용의 동심원구조가 형성된다. 이에 따라 농업용 토지는 소비지인 도시를 중심으로 동심원 형태를 띠게 된다. 이를 토지이용의 동심원지구concentric zones라고 부른다.
2) 입지이론
19세기 독일경제학자인 베버의 최적입지locational theories는 공간조직이론의 기초이론으로서, 이론적 가정에 따라 신고전주의 입지이론, 행태적 입지이론, 구조주의적 입지이론으로 나뉜다.
(1) 신고전주의 입지이론
19세기 독일경제학자인 베버의 최적입지 이론은 경제학자가 신고전주의적 논리로 입지에 대해 체계적으로 분석한 최초의 이론으로 중요하다. 베버의 초기 관심은 급격한 독일 도시화의 근본원리 등 경제활동 입지의 일반이론을 모색하는 것이었으나 주된 연구대상은 제조업에 한정했다. 그는 단순화된 이론체계 속에서 비용최소화가 가능한 최적입지를 제시했다. 공장의 최적입지 선정은 수송비, 노동비, 집적경제 등 세 가지 요인에 의해서 결정되는데 베버는 수송비를 공장입지 결정의 주요 요인으로 꼽았다. 그리고 개별공장 입지에서 전체 산업의 입지문제로 확대되는 집적의 경제를 중시했다. 그 외의 신고전주의 입지이론들은 다음과 같다.
뢰쉬의 시장공간구성이론 : 수요개념을 주요 변수로 설정, 최적 이윤 개념에 의한 최적입지
호텔링의 상호의존적 입지이론 : 개별 공장 차원에서는 최적입지 문제 해결 불가능
그린헛의 입지적 상호의존성이론, 최소비용 입지이론
아이사드의 입지와 공간경제1956, 지역분석방법론1960
(2) 행태적 입지이론
신고전주의 입지이론은 베버의 최소수용비용이론에 비해 경직적인 가정의 완화와 현실적인 가정의 도입으로 이론적인 개선이 이루어졌지만, 여전히 최적입지의 개념에 근거한 결정론적인 구조에서 벗어나지 못하고, 어떻게 입지 결정이 이루어지는지를 밝혀내지 못하는 점이 지적되었다. 이에 행태이론가들은 조직이론과 심리학을 바탕으로 의사결정 주체로서 기업이 어떤 동기에서 입지를 선정하는지에 대해 실증조사와 일반이론의 정립을 시도해 왔다. 행태론적 입지이론은 의사결정자인 개별 기업이 특수한 환경구조 내에서 어떠한 공간적인 행태를 보이는지에 대해 일반환하는 이론을 제시한다.
(3) 구조주의적 입지이론
3) 중심지이론
4) 생태학적 공간구성이론
5) 구조주의적 도시형성이론
2. 지역발전이론
1) 지역발전실증이론
2) 지역상장균형이론
3) 지역성장의 불균형이론
3. 대안적 지역발전이론
1) 기술변화와 지역발전이론
2) 환경보전과 지속가능 발전이론
3) 협력적 지역발전 이론
4) 국민행복과 지역발전이론
