정부는 성과관리를
제대로 하고 있나?
성과관리론_한국정부 성과 진단과 과제
0. 들어가기
문제인 행정부가 들어선지도 벌써 4년이 지나가고 있다. 문제인 행정부는 국가비전을 '국민의 나라 정의로운 대한민국'으로 주창하며 5대 국정목표, 20대 국정전략, 100대 국정과제, 524개의 실천과제를 제시했다. 목표를 중심으로 만들어진 국정과제에 대해서 비판적으로 바라보면 다음과 같이 6개의 기준으로 크고 작은 문제들을 속아낼 수가 있다. 성과가 나지 않는 6개의 중죄를 기준으로 문재인 행정부의 국정과제를 살펴보는 시간을 가져보자.
성과가 나지 않는 6개의 중죄
(1) To have a lofty objective 목표모호성
(2) To try to do several things at once 우선순위 부재
(3) To believe that "fat is beautiful" 일을 계속 키움
(4) Don't experiment, be dogmatic 실험해보지 않음
(5) Maker sure that you cannot learn from experience 경험으로 부터 학습하지 않은 죄
(6) The inability to abandon 중단하지 않고 계속함
https://brunch.co.kr/@minnation/2615
https://brunch.co.kr/@minnation/2626
1. 문재인 정권의 국정과제
정부에서는 정부업무평가위원회, 대통령직속 정책기획위원회, 대통령직속, 일자리 위원회, 국무조정실, 대통령직속 산업혁명위원회, 대통령직속 저출산고령사회위원회 등을 통해서 정책을 기획하고 운영하고 평가하고 있다.
https://www.evaluation.go.kr/psec/np/np_2_1_2.jsp
2. 6가지의 중죄로 알아본 국정과제 진단
(1) To have a lofty objective 목표모호성
5대 국정목표는 국민이 주인인 정부, 더불어 잘사는 경제, 고르게 발전하는 지역, 평화와 번영의 한번도 이지만, 실제로 이것이 어떤 것을 의미하는지 알기 어렵다.
목표중심의 성과관리는 KPI를 중심으로 눈으로 볼 수 있는 지표가 있어야 하지만 100대 국정과제에서도 실천과제로 들어가야만 달성율을 볼 수 있을 정도이다.
그러나 이러한 달성률도 기존에 기준이 어떤 것이었는지 알 수가 없다. 기준점이 없기 때문에 달성한 결과들이 어떤 것을 의미하는지, 어떤 전략을 실행했는지 알기 어렵다.KPI의 흔한 문제점인 '조직이 편한대로, 실행할 수 있는 목표'만 설정했는지 아닌지 확인할 수 없다.
(2) To try to do several things at once 우선순위 부재
5대 국정목표는 나열식이지 우선순위가 정해져 있지 않다. 5대 국정목표 뿐 아니라 4대 전략과제 15개의 과제 역시도 우선순위가 정해진 것이 아니라 나열식이다.
그럼 우순순위나 가중치가 '정치적인 결정'으로 정해질 가능성이 많아지고, 처음에 명시되지 않았다면 중간에 정부의 입맛에 따라서 비율이나 예산, 공무원수나 정책의 성과를 다르게 표시할 수도 있게 된다.
문재인 행정부가 촛불혁명을 딛고 일어선 정부라고 하지만 실제로 국민이 주인인 정부를 만들겠다고 하는 것이 다른 것들보다 먼저인지는 알 수가 없다.
최초 발표한 국정과제는 5년간 유지되지 않고 2018년에 '혁신적 포용국가'라는 목표가 생기고, 2019년에는 '소재, 부품, 장비 경쟁력강화'라는 과제들이 추가되었고, 2019년에는 코로나 방역으로 인해서 다양한 과제들이 발생하면서 무엇을 우선순위로 하는지 더욱 알기가 어려워졌다.
(3) To believe that "fat is beautiful" 일을 계속 키움
시대정신인 공정과 기득권 청산에 대해서 100개 국정과제 중에서 43개가 국민의 삶의 조건과 관련이 있다. 이전정권인 박근혜 정권이 140개의 과제 중에서 경제과제에 집중했던 반면 문제인 정권을 그것을 포함하여 또한 국민의 삶의질을 높이기 위한 과제까지 포함되면서 정책의 포용범위는 더 늘어날 수 밖에 없다.
우선순위라고 한다면 기득권과 부패척결인 것 같았지만, 사실 경제적인 부분에서 놓칠 수 없었던 탓에 국정과제와 정책목표는 더 많아지고 넓어질 수 밖에 없었고 그 결과 공무원 수의 증가, 예산의 증가로 이어지게 되었다.
정권 초기 광화문 1번가의 통해서 접수된 국민들의 정책아이디어를 반영하여 487개의 실천과제가 선정되었으나 지금은 528개로 늘었다.
그러나 이전의 140개의 주제를 100개의 과제로 줄인 부분에 대해서는 보다 더 단순하게 만들었다고 할 수있지만, 예산과 공무원수의 증가는 문제가 될 수 있다.
(4) Don't experiment, be dogmatic 실험해보지 않음
정부는 코로나 19가 불러온 경제위기를 급곡하기 위해서 2020년 7월 한극판 뉴질 종합계획을 세웠다. 디디털뉴딜과 친환경 경제로 전환하기 위한 그린뉴딜과 안정망 강화를 목표로 했고 이것을 추진하기 위해 2025년까지 약 160조를 투입한다.
디지털뉴딜에서는 온라인 교육플랫폼이나 스마트병원 사업을, 그린뉴딜에서는 그린리모델링이나 아프트 500만호 대상 AMI 보금, 수소 유통기반 구축 및 펀드조성이 포함되어 있다. 그러나 미래전망에 대한 반영과 이해관계자의 의견이 포함된 목표를 세워도 모자를 판에 스마트시티 시범 사업 외에는 대규모의 투자가 진행될 예정이다. 최근 교육부의 통합교육 온라인플랫폼이 시행당일날 먹통이 된 것을 감안하면 정부는 더 많은 시범사업과 정책실험이 필요하지만 '정치적인 상황'을 고려하면 정권 마지막의 레임덕을 극복하느라 정신이 없다.
(5) Maker sure that you cannot learn from experience 경험으로 부터 학습하지 않은 죄
정책은 법제화가 되어도 입법과정을 통해서 얼마든지 바뀌어 버릴 수 있어서 지속가능성이 떨어지지만 2025년이나 2022년을 넘는 시점까지 추진예정인 정책들이 대부분 법제화가 되어 있지 않다.
과거 클린턴정부 이후에 부시대통령은 ABC(Anything but Clinton) 이라며 모든 정책을 뒤집었고, 이명박 정부는 노무현정부의 정책들을 모두 원점으로 되돌려 놓기도 했다. 따라서 이에 대해서 지속가능성을 생각하면 '입법'과정을 통한 법제화가 우선이지만 정책결정과정에서 정치적인 잡음이나 좌초될 우려 때문에 오히려 국회를 우회하고 있는 것을 볼 수 있다.
과거 경험으로 배우지 않는 것은 예를 들면 2025년가지 190만개의 일자리라는 매우 높은 수치를 산정했음에도, 법제화 계획이 없다는 방기선 기재부 차관보의 이야기는 '안되도 그만'이라고 들린다.
http://it.chosun.com/site/data/html_dir/2020/07/14/2020071403393.html
(6) The inability to abandon 중단하지 않고 계속함
앞에서 살펴본 것처럼 실질과제는 487개에서 2021 5월 현재 528개로 늘었지만, 정작 중단한 과제는 없다. 탄소중립이나 고용안정망 강화, 혁신성장, 생애주기별 맞춤형 제도 등등 한국판 뉴딜과 함께 다양한 정책들이 생성되었지만 없어진 정책들은 없다.
매년 정책이나 과제가 추가되었고, 중단된 과제가 없는 것은 예산이 당연이 늘어날 수 밖에 없고 공무원 숫자나 우선순위기 뒤죽박죽 할 수 밖에 없다.
전략은 한마디로 '하지 않을 것을 선택하는 것'이라고 한다면, 현재 정부에서는 전략을 잘못세우고 있는것이 아닌가라는 생각을 해본다.
https://www.hankookilbo.com/News/Read/A2021062815010001750?did=NA
3. 문재인 행정부의 앞으로의 과제
성과관리의 다차원성과 복잡성을 생각할 때 현재 정부는 목표모형으로 output에 신경을 쓰고 있는 것으로 보인다. 물론 정권 초기에는 광화문 1번가나 다양한 거버넌스를 통해서 구성원 및 이해관계자 모형으로 정책을 만들었을지 모른다. 그러나 지금은 코로나19를 반영한 경제상황을 호전시키기 위해서 체제자원모델로 변환해야 한다고 생각한다. 코로나 19로 늘어난 막대한 예산을 해결하기 위해서라도 자원획득에 더 신경을 쓰고 차기정부에서 진입장볍 없이 새롭게 시작할 수 있도록 준비해야 한다.
목표모호성 극복 : 실현가능하고 명확한 지표설정을 통해서 목표와 타켓팅을 확실하게 정한다.
우선순위 설정 : 현안에 집중할 것인지 미래에 집중할 것인지에서 우선순위를 정하고 예산과 인력을 재배치한다.
예산규모 적정선 유지 : 정치적인 결정보다는 국가운영의 차원에서 정책적 우선순위에 따른 적정한 예산을 배정한다.
정책실험 전면화 : 대규모 사업의 경우 '예비타당성 조사'와 같이 정책실험을 제도화해 성공여부를 먼저 실험해본다.
과거정부 실패사례 확인 후 반영 : 실패사례를 통해서 현재 발표한 국정과제를 수정하거나 삭제한다.
일몰제 도입 : 기한과 시급성, 효과성이 떨어지는 정책은 일몰제 도입으로 정리한다.
0. 나오기
정부의 운영은 500조가 넘는 예산을 운영하는 것과 함께 정치적인 의사결정을 어떻게 하느냐가 관건이다. 정부의 성과가 제대로 안나는 것은 목표의 불명확성으로 부터 기인하지만 그 목표가 불명확한 것은 당연히 정치적인 입김이 많이 작용하기 때문이다. 3권분립이라고 하지만 정부와 국회, 사법부가 제대로 연동되는 민주주의를 만드는 것은 또 하나의 숙제이다. 국민들의 의견을 다 받아들일 수도 없지만, 반영하지 않을 수도 없는 노릇이다. 따라서 되도록이면 많은 정책실험을 해보고 효과성을 따져 과감히 멈춰야 하는 것은 멈추는 지혜가 필요하다.
https://www.opm.go.kr/flexer/view.do?ftype=pdf&attachNo=106860
