복지행정론 3_복지정책의 설계
행정대학원 공공정책_대상자 선택 & 복지급여 유형
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복지제도의 설계는 크게는 정치체제와 경제체제의 친화성을 보아야 하지만, 복지정책 내부의 설계에도 신경을 써야 한다. 모든 사람에게 욕구를 충족하기 위한 보편복지에서, 필요한 사람들에게만 주는 선별복지, 그리고 무차별적 보편복지는 욕구에 상관없이 조건없이 제공한다. 방법마다 고려해야할 수준과 조건이 매우 많지만, 오늘은 대상자 선정에서의 효과성과 복지급여의 4가지 유형에 대해서 알아볼 것이다. 물론 이것들 가지고 복지정책을 효과적으로 설정하는 것은 힘들다. 오늘은 어떤 부분을 살펴보아야 하는지 살펴보자.
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복지국가의 3대 할당원리_대상자 선택
복지국가에서는 3대 할당의 원리를 흐름과 함께 생각해볼 수 있다. 선별주의, 잔여주의, 보편주의, 무차별 보편주의(기본소득 보편주의)로 나누어지게 된다. 다음과 같은 알고리즘으로 보면 된다.
욕구 발생여부를 따지는가?
아니다 : 부차별 보변주의 indiscriminate universalism
그렇다 : 소득수준을 따지는가?
욕구여부를 따지고 소득수준을 따지는가? 그렇다 : 선별주의selectivism / 잔여주의Residualism
여기서 중요한 것은 욕구의 정도에 따라서 이렇게 나누어 진다는 것이다.
보편주의의 반대는 사실 잔여주의이다. 잔여주의는 자신이 할 수 있는 것을 다 하고 나서 못하는 것만 국가에게 요청을 하는 것을 말한다.
소득수준으로만 따지는 것을 선별주의라고 한다.
보편주의 vs. 선별주의
보편주의vs.선별주의
#예산제약성
사회보험vs.일반조세
기초생활보장제도생계급여?
장애연금(1,2,3급중증장애+1인소득인정액1,220,000원이하)?
기초연금(하위70%포괄vs. 상위30%배제)?
아동수당?
건강보험?
국민연금?
국민연금+기초연금?
(전국민)기본소득
# 프로그램수준vs. 체제(system)수준보편주의
# 재분배의역설(paradoxofredistribution)?(paradox of redistribution)?
1. 복지국가의 3대 할당원리_급여대상
1. 급여대상자의 관점 1 : 보편주의
사회적위험(socialrisks)이나 질병 그리고 연령등에 따라 특정한 욕구(needs)를 지니게 됐다고 판단될 때, 이러한 욕구를 갖고 있는 사람들에게 해당 욕구 충족에 필요한 경제적 능력의 유무를 따지지 않고 급여제공의 대상으로 삼는 경우
특정 욕구를 지닌 모두에게 현금 급여가 지급되고,사회서비스에는 접근성(access)이 보장
-기여(contribution)에 따른 수급권이 발생하는 사회보험의 사각지대에는 조세기반(tax-based) 프로그램이 더해져서 보편주의 완성
- 보편주의적 사회서비스는 접근성(access)제고가 관건
충분한 급여가 동반되지 않는 경우, 보편주의는 선별주의와 마찬가지로 중산층의 사적복지
의존성심화->DualNation문제야기
진정한 보편주의의 실현은 사실 '접근성'에 있다. 아무리 좋은 서비스가 보편적으로 제공된다고 하더라도, 접근할 수 없으면 보편주의라고 볼 수 없다.
2. 급여대상자의 관점 2 : 선별주의
사회적위험이나질병그리고연령등에따라특정한욕구(needs)를지니게된자중에 특정기준에부합하는사람만을급여제공의대상으로삼는경우
- 일반적으로 소득기준에 따라 저소득층을 급여대상자로 삼는 경우
- 욕구의 정도가 높은자를 대상자로(e.g.장애정 도에따른할당)
본래적 의미는 제한된 멤버십(restrictedmembership)
-선별주의+선별주의=(체제수준의)보편주의가능
-사례1: 노태우 정부때 조합주의 방식의 전국민의료 보험실시)
-사례2: 스웨덴의 보편적 노후 소득보장체제=선별적 최저보증연금+기여자에게 연금지급하는사회보험식NDC소득연금 (스웨덴에서는 40%정도 지원이 되기 힘든 노인들에게 제공을 한다. 국가적 최저선을 모두가 받을 수 있도록 셋팅한 것이다. 체제수준에서 보편을 만들면 되고, 프로그램 수준에서 보편을 꼭 해야할 필요는 없음. )
저소득층을 상대로 하는 경우 잔여주의(Residualism)와 일맥상통
-잔여주의 복지국가에서 중산층은 시장에서 복지를 구매
-빈자에 대한 복지급여는 높지 않고 국민최저선(NationalMinimum)만충족
3. 급여대상자의 관점 3 : 무차별 보편주의
기본소득(UBI,UniversalBasicIncome)의 원리로, 사회적 위험이나 질병 그리고 연령등에 따라 발생하는 특정한욕구(needs)여부나 경제적 능력의유무를 따지지 않고, 모든이를 급여 제공의 대상을 삼는 경우
-급여의형태는현물(사회서비스나물품)을제외한현금이며,
-이현금급여(기본소득이라 일컬음)의 대상이 전국민
기본소득이 무차별성을 띠는 이유는 그기원을 사회권적 시민권보다는, 공유부 (commonwealth)에 대한시민권적 권리에서 찾기 때문
-공유부라 함은 인간의 노동이 가해지지 않은 자연 그대로의 상태로 사용가치가 있는 재화
-기술실업(TechnologicalUnemployment)에 따른 일자리없는 사회라는 사회적위험의 보편화/일상화를근거로하기도 함.
보통 기본소득을 무차별 보편주의라고 보는데, 이것을 다시 보면 시대의 상황에 따라 일자리가 없어지면서 모든 사람에게 일에 대한 접근이 동등하지 않을 때 발생한다. 기본소득이 무차별로 제공되어야 하는 공급측면의 이유는 바로 천연가스개발과 같은 '공유부'가 바라생하기 때문이다.
2. 복지국가의 3대 할당원리_급여수준
1. 급여수준의 관점 1_보편주의
일반적으로 특수주의(particularism)를 반영한 차등급여보다는 균등급여가 보편주의와 친화성이 있는 것으로 여겨짐
- 그러나 보편주의적 할당이 반드시 베버리지류의 균등급여(flatbenefit)을 의미하지 않음.
- 이 경우,중산층의이탈로 보편적 복지국가 성립하지 않기 때문
국가수준에서 보편주의의 실현은 정액이냐 차등급여냐의 문제보다, 높은수준의 현금급여와 사회서비스를제공하느냐 못하느냐에 달려있음
-높은수준의NationalMinimum+중산층에게 소득비례형 충분급여
보통 사회보험방식으로 보편주의가 확대되거나, 베버리지류와 같은 방식으로 확대되는 결과를 보인다. 보편주의는 대기업에서, 중소기업으로, 일반시민들에게 확대되는 방법이 있고, 베버리즈와 같이 소득비례에 따라서 한번에 설계해서 밑에서부터 위로 올라가는 방식이 있다. 여기서 보편주의의 대상은 사각지대가 아니라 중산층이었다. 급여가 낮으면 전반적으로 보편주의가 되지 못하고, 국가는 낮은 수준에서 보편주의를 할 수 밖에 없고 결국 '잔여주의'로 수급되게 된다.
2. 급여수준의 관점 2_선별주의
아리스토텔레스의배분적정의,즉“같은사람은같게”그러나“다른사람은다르게” 취급해야정의롭다는형평성(equity)에근거
-Rawls의 ‘차등의원칙’과 일맥상통
-사회의 불운한 최소수혜자(theleastadvantaged)에게 최대한 의배분을 이루어 타고난 열위를 만회 할수 있게하는것이 정의
3. 급여수준의 관점 3_무차별적 보수주의
“같은사람은같이”취급해야 한다는 수평적 공평성에 따라 균등정액 급여가 원칙
- 사회적위험이나 욕구와 무관하게 공유부로 부터 오는 이익을 배당형태로 나눠주는 것
- 가난하다고 더 주고,더 아프다고 더 주지 않음
- 중산층의 욕구 크기를 감안해 소득 비례로 급여를 주지않음
3. 3대 할당 원리별 정책적 기대 효과 비교
1. 사회보장성
보편주의 > 선별주의 > 무차별적 보편주의
- 보편주의 : 대상자 포괄성 大 + 급여의 충분성 高
- 선별주의 : 대상자 포괄성 한계 + 급여 충분성 中(중산층에게는 미약)
- 무차별적 보편주의 : 대상자 포괄성 과잉 + 급여 충분성 下
욕구를 기반으로 봤을 때 보편주의가 사회보장성이 제일 높지만 무차별적 보편주의가 가장 낮다. 아무런 조건도 없이 모든 국민에게 배분하는 방식은 사실 사회보장의 수준이 낮아질 수 밖에 없다.
2. 소득재분배
보편주의>선별주의>무차별적보편주의
- 보편주의 : 모든 소득상실자+모든 욕구발생자에게 상대적으로 높은급여
- 선별주의 : 저소득자나 욕구가 큰사람만 Targeting
- 무차별적 보편주의 : 복지대상자+나머지 모든국민에게 동일 급여 (조세 side에서의 소득 재분배 효과만 기대)
개인수준 탈빈곤 효과는?
선별주의>보편주의?>무차별적보편주의
3. 사회통합성
보편주의>무차별적보편주의>선별주의
-보편주의 : 급여수급과소비단계모두낙인효과없음.주는자와받는자구분없음. 욕구발생orNOT으로만구분
-무차별적 보편주의 : 급여수급과소비단계모두낙인효과없음 + 그러나 ‘주는자(늘손해보는자)와 ‘받는자(늘순익이 나는자)'로 이중화
-선별주의 : 급여 수급과 소비단계 모두 낙인효과(사회서비스나물품) + 급여 수급시 낙인/소비 단계 낙인효과 없음(현금급여)
4. 근로동기
무차별적 보편주의 > 보편주의 > 선별주의
-무차별적 보편주의 : 소득 활동여부/소득의 크기와 상관없이 누구나에게 무조건적으로 정액급여
-보편주의 : 소득수준과상관없이급여지급.그러나급여가높은경우근로동기저해가능성
-선별주의 : 저소득 층만 타겟팅하는 경우,기초 보장선에서 근로 동기 저해 (보충급여형의경우가장심함)
* 선별보충급여형(생계급여) < 선별보너스형(EITC) ≤ 보편정액형(아동수당) < 보편소득비례형(실업수당)
* 보편소득비례형의경우, 급여조건과급여수준에따라근로동기천차만별
5. 재정적 지속가능성
선별주의>보편주의>무차별적보편주의
- 대상자가 적은 선별주의의 재정부담이 가장작음 (행정비용은대상자확대에따른비용에비하면조족지혈)
- 보편주의 : 욕구 발생자 모두를 대상자로 하여 선별주의 보다 급여 대상자가 많음. 급여의 충분성이 보장될 경우,재정 부담이 큼
- 무차별적 보편주의 : 욕구 발생자+모든국민+상시적지급으로급여가낮아도전체지출규모
는매우큼(월10만원,5000만에게->연60조원소요)
4. 복지급여 수급자 선정조건
우리는 앞에서 정책별 기대효과에 대해서 사회통합, 소득재분배, 사회통합, 근로동기, 재정적 지속가능성의 관점에서 살펴보았다. 그러나 실제로는 아래와 같이 현실적인 고민과 기준을 할 수 밖에 없다.
1) 국적 및 거주 조건
일반재정 프로그램은 국적 여부 중요 기준
사회보험 프로그램은 상호주의 원칙 하에 거주 조건이 중요 기준
2) 인구학적 조건 :
인종
나이
3) 기여조건
사회보험 급여
근로가능연령대 수급자의 도덕적 해이 문제 방지를 위해 최소 납부기간 + 적격성 요건 강화(구직활동, 직업훈련 연계) + 수급기한 제한
4) 자산 조건
소득의 범위 : 연급 테스트만, 소득기간은, 근로소득만, 사적 이전은, 개인만, 가구단위?
재산의 범위 : 조사대상의 범위, 재산의 소득환산 컷오프?
5) 근로능력
사각지대의 이해
사각지대? 사회적위험과 욕구가 존재함에도 불구하고 사회보장을 못 받거나
(적용의 사각지대) 충분히 받지 못할때 (급여의사각지대) 발생.
건강보험/의료급여: 적용사각지대(X),급여사각지대(X)
국민연금/기초연금: 적용사각지대(X),급여사각지대(O)
산재보험: 적용사각지대(X),급여사각지대(X)
고용보험: 적용사각지대(O),급여사각지대(△)
육아휴직급여: 적용사각지대(O),급여사각지대(O)
공보육: 적용사각지대(X),급여사각지대(△)
아동수당: 적용사각지대(X),급여사각지대(O)
국민기초생활보장제도: 적용사각지대(O),급여사각지대(△)
기본소득: 적용사각지대(X), 급여사각지대(O)
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복지국가와 사회복지정책_복지급여
육아지원, 어떤방법이있을까?
현금: 아동수당, 육아휴직수당
현물(서비스): 공보육
현물(물품): 분유/유모차/기저귀지급
바우처: 아이사랑카드, 아이돌봄쿠폰
조세지출(조세감면): 자녀기본공제(20세미만,150만원) + 자녀세액공제(15만원)
가족의 도움
1. 현금
장점: 선택의 자유로 높은 효용(utility), 소비자 주권 발생, 소비 단계 낙인 효과 없음, 행정 비용 낮음
단점: 오용의 가능성(transferability가높기에), 정책 효과성 낮음
* 균등급여/차등급여/소득비례급여/보충급여/매칭급여(자산형성지원제도)
2. 현물In-kind
서비스/물품
장점: 오용가능성차단하여정책효과성높음, 규모의경제
단점: 선택의 기회 제약, 획일화로 인한 낮은 효용(특히, 중산층), 소비자 주권미약, 낙인효과, 행정 비용높음
3. 바우처 Voucher
쿠폰, 카드, 교환권(용도, 용처가한정)
장점 : 수급자선택권높으면서오용가능성낮음,
단점 : 부당사용가능성잔존, 낙인효과
4. 조세지출
사회복지성 조세감면 (소득공제/세액공제)/ 조세환급(tax credit, EITC 근로장려금)
장점: 복지제도운영비용(조세징수, 대상자선별, 급여제공비용)이필요하지않아, 운영효율성극대화가능
단점: 역진성(소득자이어야혜택, 고소득자가절대액측면많은혜택) 소득신고를 할 수 있는 사람만 가능해서, 진입장벽이 있다.
어떻게 나누어 주나?_기회제공
적극적우대조치(Affirmative Action, 적극적차별)
대학입시지역할당제, 사회적배려전형
장애인고용의무제
드림스타트
