복지행정론2_복지국가 역사
행정대학원 공공정책
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지난시간 우리는 정치경제적 관점에서 복지국가는 하나의 결과라고 배웠다. 복지국가는 이념이나 이데올로기가 아니라 정치적인 합의주의와 큰정부의 결과로 만들어지게 된다.
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복지국가의 재편기
1. 복지국각의 경제적 위기
복지국가의 위기 이후에 복지국가는 그 자체로 위기를 겪게 된다. 특히 1973년 석유파동 이후 서구 경제는 스테크플레이션이 발생하면서 경제는 불안정하고 물가가 오르게 된다. 그러면서 사회지출은 늘어나는데 복지지출에 대한 수입이나 경제호황이 이루어지지 않으면서 회계상의 적자가 발생하게 된다.
2. 복지국가의 정치적 위기
따라서 사회민주주의 정당이 침체할 수 밖에 없었고 이에 반비례해서 보수주의 정당이 크게 성장하게 된다. 소위 말하는 케인지언의 수요중심의 경제에서, 신자유주의 경제적 방식의 시초인 '공급중심'의 통화시장을 만들어가게 된다.
이러한 흐름에서 대처리즘의 영국보수당 정부(79~97), 레이건 이후 미국 공화당정부(81~93), 헬무트 콜의 독일 기민당 정부(82~99)가 대표적으로 공급중심의 경제정책을 실행했다고 볼 수 있다.
북구유럽 보수화 경향 : 스웨덴의 보수 폴딩 내각 (1976~1982/ 1932년 이후 처음으로 사민당 정권 잃음) + 빌트내각(1991~1994), 덴마크의 보수연립정부(82~93), 노르웨이의 보수당정부(81~86)
복지지출을 줄여가고, 연금의 액수를 줄여가는 흐름들이 만들어지게 된다.
통화주의: 스테그플레이션 해결책
공급중시경제학: 과도한 소득보장과 높은 세금 부담에 대한 비판
3. 복지국가의 정치적 위기
현급급여의 소득대체율 인하와 적격성(eligibility) 요건 강화 (연금, 실업급여)하는 정책이 전반적으로 통용하게 된다.
보편복지가 어려운 만큼 선별복지를 위해서 Targeting의 강화하는 전략을 취한다.
국가가 운영하는 국영화에서 개인이나 기업에게 운영권을 맡기는 민영화와 지방화를 통한 분화가 일어난다.
관료제에 대한 병폐도 심각한 효율성의 도전을 맞이하게 되고 '독점'은 경계하되 합리적인 민영화 방안이 제시된다. 따라서 주민들에게는 선택할 수 있는 부분이 강해지는 것 뿐 아니라, 선택을 해야만 좋은 서비스를 받게 되는 결과를 가지게 된다.
사회적인 흐름에서도 남성일인생계부양자 모델 --> 이인생계부양자(맞벌이)모델로 바뀌면서 : 사회서비스 강화가 일어난다.
근로친화적 복지제도 강화: EITC, 적극적노동시장정책
참고: EITC (Earned Income Tax Credit, 근로장려금)
소득자만 혜택을 받게 된다. 다시 말하면 일을 하는 사람에게 보너스를 주는 제도이다.
점증구간, 평탄구간은 근로동기 유발하여 보너스를 제공한다.
점감구간, 제2소득자의 근로유인 감소하면서 보너스를 줄인다.
AFDC (클린턴행정부 때, TANF로 전환)와 Food Stamp는 그대로 유지
한국은 2008년 도입. 국민기초생활보장제도 위 차상위 근로빈곤층 대상 (중위소득 가구까지 대상)
한국의 작은복지국가
우리나라는 사실 서구에 비해서 고령화율이 상대적으로 더디게 진행되고 있어서 서구유럽의 모델을 따르고 있지는 않다. 그 이야기는 공공사회복지지 출의 추이가 유럽처럼 급격하게 증가하지는 않는다는 이야기이다. GDP대비 12%정도의 공공사회복지 지출이라는 것은 그렇게 큰 비중은 아니다. 우리나라가 복지를 한다고 했을 때 OECD에 비해서는 작은 수준의 규모라고 할 수 있다.
그렇다면 한국은 왜 사회보장제도가 늦게 시작되었는가?
한국은 왜 지금도 이렇게 복지사회지출 수준이 낮은가? 어떤 역사적 과정이 있었는가?
그에 대한 대답은 첫번째로 '산업화'가 다른 나라에 비해서 느리게 진행되었다. 한국전쟁 이후에 한국이 산업화로 인해서 경제성장률이 최고점을 찍은 것은 1970년대 이후이다. 이 당시 복지국가는 이미 산업화 이후에 복지국가 위기를 겪고 있을 때였다.
그럼에도 불구하고 한국은 '제조업' 분야가 빠르게 성장하였다.
한국사회에서 산업화의 모델은 다음과 같다.
원래 아무것도 없는 나라들이 산업화를 이루기 위한 전초 단계는 '산업대체산업'이다. 다시 말하면, 수입해서 쓰는 물건들을 자국에서 생산하기 위한 공장과 제조업의 증가이다. 이승만대통령 때까지는 이런 방식으로 진행되었으나 박정희 정부에서는 '경쟁력'을 위해서 수출주도의 성장을 추구하게 된다.
가격경쟁력을 이루기 위한 수출중심의 산업은 노동생산성을 높이기 위한 임금을 낮추는 정책이 진행된다. 간접노동비용인 사회보험이나 복지비용은 시간을 연기하게 된다. 이러면서 '전태일'의 추락이 나오게 된다.
산업구조는 케인지언니즘의 복지국가와는 다르게 제조업중심의 노동자를 탄생시켰지만, 수출산업화를 위해서 대부분의 계급들을 탄압했다. 복지국가로 발전하기 위한 시도가 느려졌다는 것이다.
노동운동은 노동탄압 속에서 성장하게 되었고 산별노조보다는 기별노조가 성장하는 계기가 된다. 역사적인 경로를 보면 지금 현재의 제도들이 왜 이렇게 설계되어 있는지를 알 수 있다.
기별노조가 되면서 기업에게, 고용주에게 자신이 필요한 부분을 받게 된다. 그러다 보니 국가에 요청하는 복지가 아니라 고용주에게 요청하는 부분이 커지게 된다.
유럽은 단체협상을 산업별 노조에서 하지만, 우리나라는 기업별로 하게 된다. 그래서 귀족노조의 문제가 발생하게 된다.
• Export-oriented Industrialization (EOI)
- Sensitive to labor cost for price competitiveness
- Oppressive to labor and political left
- Atomization of labor movement
- Wage increase < productive growth
- Belated introduction of ‘light’ social insurances
- Tax cuts instead of ‘Tax and Spend’ during industrialization
* “Reaganomics before Regan”
* Low Tax Regime + Low Social Expenditure = Low Baseline for the Take-off of the KWS after the 1987 Democratization
한국은 대통령제 하에서 선거제도를 소선구제 다수대표제를 가지고 있다. 그러다보니 사표가 발생하고 양당제나 일당우위제가 되면서 정치인들이 복지공약은 선심성, 증세에 의한 조건적으로 만들어진다. 한계를 지닌다. 문제인 정부는 소수 부자들에게, 박근혜정부는 증세없이 복지를 이라고 말했지만 사실은 제대로된 효과를 내지 못했다. 앞으로도 그럴 것이다. 선거제도가 바뀌지 않는다면 결국은 해결되는 것 없이 계속 국민들의 염원은 제대로 실현되지 않을 것이다. 이것이 바로 '대통령제 - 양당제 - 소선거구제'가 가지고 있는 구조적인 문제인 것이다.
• Presidentialism
- Nationwide Single Constituency
- Winner Takes All System
- High Visibility + High Accountability
“Caught in the middle between social welfare and unpopular tax increase”
Dual legitimacy / Divided Government
“Tug-of-war between pro-welfare presidents and the conservative National Assembly”
복지부분의 지출은 중앙집권화된 관료제 국가에서 능력주의에서 막힌다. 우리나라와 같이 기재부가 기획과 집행을 모두 가지고 있는 상황에서는 복지와 증세는 여전히 '능력주의'하에서 운영될 것이다. 소극적인 지출이 자연스러운 경제구조는 복지국가의 차원에서는 '잔여주의'정도에 머무를 수 밖에 없을 것이다.
• Centralized State + Meritocracy
• Strong economic bureaucracy(MOSF) over spending bureaucracies
- Vice premiership
- Planning and Budgeting Power
- Constitutional right to be the defender of the State Coffer
“The National Assembly shall, without the consent of the Executive, neither increase the sum of any item of expenditure nor create any new items of expenditure in the budget submitted by the Executive” (Article 57 of Constitution of the Republic of Korea)
“An epoch-making expansion of the Korean welfare state is conceivable only in the case that a pro-welfare majority government is established, in which a progressive president controls the MOSF and the legislature is governed by pro-welfare political forces. Unfortunately, however, such a political alignment is rare in Korea” (p.14)
•Substitution of Public Welfare by Private Welfare
Retirement Allowance (1961) vs. National Pension (1988)
vs. Unemployment Insurance(1995)
Retirement Pension (US-style 401K, 8.33% of entire income)
vs. Public Pension (9% of maximum USD 4,000)
Corporate Welfare vs. Public Welfare
