개헌과 역사
지금 우리가 생각해야할 개헌
20170613_상상정치센터
개헌 어떻게 할 것인가?_고원 교수(전 서울과학기술대학교 교수)
들어가기
- 촟불시민혁명의 역사적 의미
- 촛불시민혁명 이후 정치지형의 메가트렌드
- 개헌의 필요성
- 개헌의 배경
- 새로운 헌법의 기본 가치
- 개헌추진의 원칙
- 개헌의 의제 범위
- 개헌 관련 주요 쟁점에 대한 검토
촛불시민혁명, 역사적 의미
- 박근혜-최순실 게이트는 헌정체제의 총체적 부실이 드러난 사건이다.
- 권력-관련-재벌-정치권-언론으로 이어지는 부패 특권동맹에 의해 공적영역의 사유화, 삼권분립 무력화된 사건이 발생했다.
- 촛불 시민혁명은 한국현대사를 통해 점철되어 온 헌정파괴세롁에 대한 헌정 수호세력의 치열한 저항, 투쟁의 역사가 복원된 것이다.
- 촛불시민혁명의 요구는 단순히 정치권력에 의한 독직부패사건에 대한 철저한 조사와 처벌의 이미를 넘어 기득권 체제 해체와 국민주권의 실현
촟불시민혁명 이후, 정치지형의 메가트렌드
- 지역주의 정당체제의 소멸과 재정렬
- 패권적 양당제의 약화와 온건다당제로의 전환
- 직접민주주의의 요소의 확대 및 강화
- 기성세대와는 질적으로 다른 정치대중의 출현과 정치권 주도세력 교체
개헌, 필요성
1.개헌의 필요성에 대한 다양한 논거들
- 절차적 민주주의를 넘어 사회경제적 민주주의에 대한 요구를 담아내야 한다.
- 21세기 지식정보시대의 엄청난 변화를 담아내기에 현행 헌법은 한계를 가지고 있다.
- 대통령과 국회의원의 임기 일치를 통해 상시적 정치혼란을 극복해야 한다.
- 최근들어서는 정치권을 중심으로 제왕적 대통령제의 폐해를 극복하기 위해서 필요하다고 주장한다.
2.박근혜-최순실 게이트, 협치'와 분권의 허정체제 재구축 필요
- 박근혜-최순실 게이트는 대한민국 헌정체제가 불타 전소된 사건, 민주공화국과 국민주권의 헌법적 정체성이 부정당한 사건이다. 헌정체제를 복원하고 재구축하기 위한 헌법 개정 논의는 시급하고 절박하다. 헌정체제의 개보수 수준이 아닌 전면적 신축이 필요한 상황이라는 것이 박근혜-최순실 게이트의 정치적 의미이다.
- 헌정체제의 왜곡된 권력구조에서 기안한 문제를 극복하고 '협치, 연정, 분권, 자치'의 시대에 맞는 새로운 정치시스템을 창출할 필요가 있다.
- 촛불시민혁명에서 자연스럽게 공감대를 얻은 국민소환제, 국민발안제 등을 비롯한 여러 주장들은 개헌을 통해서만 실현될 수 있는 것들이 많다. 중앙 패권적 행정 권력과 재벌 중심의 시장권력, 그리고 이들을 감시해야 할 검찰의 부패와 언론의 무능을 근본적으로 개혁하기 위해서도 개헌은 필수불가결하다.
3.사회 양극화에 의한 공동체, 통합 위기에 대한 대응
- 사회양극화에 의한 불평등이 심화되고 불평등이 심화됨에 따라 첨예한 사회통합의 위기에 직면하게 되었다.
- 공정, 책임, 기회균등, 평등의 가치 강화와 노동, 복지의 기본권 강화가 필요하다.
4.새로운 미래를 준비, 시대적 변화에 맞는 헌법적 가치와 조항을 수정, 강화, 신설해야 할 필요성
- 국민질서의 대전환, 패러다임 시프트
- 노동과 경제윤리의 근본적 재구성, 4차 산업혁명
- 박적희 패러다임의 파괴, 탈독재
- 세계사적 변화의 시대, 문명전환
5.대통령, 국회의원 선거주기 일치, 개헌론 토론
- 노무현정부 때 유행하던 선거주기 일치론은 문제의식이 기본전제에서 부터 잘못된 것이다.
- 일치해야 한다는 것이 강박이 될 수 있다. 권력분립과 견제가 훼손될 수도 있다.
개헌, 배경
- 촛불시민혁명 요구는 민주공화국의 가치와 국민주권의 확립을 위한 정치, 사회, 국가의 총체적 개조를 요구하고 있다.
- 수구보수세력의 몰락으로 객관적 위험성 현저히 감소하였다.
- 공감대 측면에서 확대되어 왔다.
새로운 헌법, 기본 가치
- 정의의 가치
- 민주공화국의 가치 : 민주공화국이란 민주주의와 공화주으라는 두개의 가치 조합이다. 민주주의는 시민의 동의 혹은 시민의 자치를 의미한다. 공화주의republic은 공적영역과 사적영역의 분리 및 공적 영역의 상위성, 국가권력의 분립과 견제와 균형이라는 두 개의 기반 위에서 모든 시민들이 자유롭고 평등한 권리를 향유하는 것을 의미한다.
- 정치적 관용의 가치 : 정치는 사적 영역의 자율성을 억압하고 군림하는 존재가 아니라 사회 모든 분야의 연결망이고 각 분야가 제자리를 잡을 수 있게 도와주는 상위 규율로서 자리매김할 수 있다.
개헉, 추진의 원칙
- 숙의의 원칙
- 국민참여의 원칙 : 국민주도와 정치주도의 싸움이 있다. 일반의지에 의한 공적 이성을 가진 개인들의 토론과 다수결에 의한 선택에 의해 합의 할 때 가능하다.
- 무엇을 위한 개헌인지 명분의 원칙 : 국민주권 강화와 정치권의 정계개편의 싸움이 있다. 국민주권을 강화하는 방식으로 가야 한다.
개헌, 의제 범위
- 민주공화국 가치의 재확립 : 정의와 평등가치의 강화, 인간의 생명과 존중의 문제, 역사적 법통성 문제 재정리 필요
- 기본권 강화 : 표현의 자유(양심과 사상의 자유), 노동권의 확장(비정규직 권리 보장), 아동과 노인의 권리 조항 신설, 정보의 자기 결정권, 경제 민주화 조항 업그레이드
- 권력구조 개선 : 정부형태는 대통령 중임제 혹은 이원집정체, 혹은 의원내각제로 변경하는 것이 맞다. 행정부와 의회의 권한 강화, 직접민주주의 강화, 지방분과 확대, 사법부 구성방식 개선 방안
개헌, 주요 쟁점
- 개헌과 선거제도 개혁은 정치개혁의 두 축으로 불가분의 관계에 있다.
- 정치권과 국민여론의 불일치가 문제가 된다.
- 분권형 대통령제에서 대통령과 총리의 역할 배분 문제
민네이션, 생각
- 개헌은 시기의 문제인가 아니면 의제의 문제인가? 무엇이 문제인가?
- 광화문 1번가의 경우에는 시민들의 의사를 들었던 것은 아닌가? 그러나 문제는 시민의식과 역량에 있지 않을까? 시대정신과 시민들의 인식수준 등 시간이 좀 걸리는 문제에서 지금 오히려 문재인 정부는 포지셔닝을 조금은 연결고리나 교두보 정도로 생각하는 것은 아닌가?
- 뉴질랜드의 국민투표를 통해서 선거제도를 바꾸는데 10년이 넘게 걸렸다. 당시 제프리 파머의 기획안이 왕립위원회에서 나오고 그 후에 ERC의 활동, 소정당들의 활동과 언론연합등이 활동했기 때문에 가능했던 길이었다.
- 시대정신을 읽어야 한다. 촛불시민혁명이 원하는 것은 무엇인가? '국정농단'이라고 하는 것에서 그 진의를 느낄 수 없겠는가? 국정이 잘 다스려져서 농단이 되지 않는다면 잦아 진다는 것을 문재인대통령의 지지도를 보면 알게 된다.
최태욱 교수님, 강조
- 협치를 이야기할 때 대표성이 보장되어야 하고 대표성 보장은 당연히 정당의 강화로 나타나게 된다. 이렇게 볼 때 직접민주주의와 어떻게 연결이되는지를 해결해야 한다. 직접 민주주의에서 대표성은 어떻게 할 것인가?
- 선거제도 개혁 후에 개헌이 되어야 한다고 문재인대통령이 이야기를 했지만, 개헌보다 더 중요하고 어려운 것은 선거제도 개혁이다. 이것을 어떻게 할 것인가?
- 그렇다면 선거제도 개혁의 내용을 헌법에 담아서 개헌을 하는 소위 패키지개헌을 이야기할 수 있지 않을까?
- 오스트리아의 이원집정부제는 오스트리의 전통이지 한국에 바로 밴치마킹해서 가져오기에는 시간도 그렇고 형태도 그렇고 많은 문제가 있다.
참고, 이원집정부제
- 정부형태 중의 하나. 이원정부제라고도 한다.[2] 대통령 중심제와 의원 내각제의 요소가 결합된 두 제도의 절충식이다. 즉, 통치권력이 대통령과 총리에게 이분화되어 있는 정치체제이다. 원칙적으로는 대통령이 국가원수로서 통치권을 행사하고 총리가 내각의 행정권을 행사한다. 이러한 의미에서 "분권형 대통령 중심제" 또는 "제약된 의원 내각제"라고도 한다. 권력의 분산이라는 면에서는 입헌군주국과 전제군주국의 중간형태도 이원집정부제라고 할 수 있다. 리히텐슈타인 등이 여기에 해당한다.
- 그러나 실제로는 "절충"의 방식에 따라 실제 모습은 매우 다르게 나타나는데, 대통령제와 내각제 중 어느 쪽에 더 중심이 더 가있느냐에 따라 내각제에 가까운 그리스식, 기본적으로 내각제지만 대통령의 권한이 적지 않은 오스트리아식, 대통령의 권한이 매우 강한 프랑스식 등으로 주로 분류된다.
- 그 대표적인 예로 독일 바이마르 공화국의 바이마르 헌법을 들 수 있는데, 당시의 독일은 의원 내각제를 채택하면서도 민선 대통령에게 상당한 실권을 부여하는 대통령제적 요소를 강하게 가미하고 있었다. 그래, 근데 그 양반들이...
- 현재 이원집정부제가 제대로 시행되는 나라로는 프랑스가 있다. 이는 제5공화정이 드골의 신 대통령제에 따라 대통령직이 강해지면서 성립된 것으로, 독일과는 그 방향이 반대라고 볼 수 있다. 특히 행정의 효율성을 위하여 대통령의 권한을 강화시키고 의회를 약화시켰다. 대통령과 의회 사이의 이중 구조를 다른 말로 오를레앙형 내각제라고도 한다. 관련 링크
- 위와는 다른 맥락으로 행정부 수반이 총리이기 때문에 이원집정부제로 분류되지만 총리를 대통령이 임명하기 때문에 실제로는 대통령 중심제처럼 운영되는 국가들도 있다. 중화민국과 러시아가 그 예이다.
- 국가에 따라 운영에 차이가 있으나 일반적으로는 대략 다음과 같은 특징이 있다.
- 대통령은 직접선거에 의하여 선출되기에 의회로부터 독립되어 있다.
- 내각은 의회에 대하여 책임을 진다. 대통령은 총리지명권을 가지되 의회의 동의를 요하며, 의회는 내각불신임 권리를 가지고, 이에 대하여 내각은 연대책임을 지며 대통령은 의회를 해산할 수 있다.
- 전시 또는 기타 국가비상시에 대통령은 긴급권을 발동하여 총리와 내각의 동의 없이 행정권을 직접 행사할 수 있다. 이 제도의 장점은 평상시에는 입법부와 행정부의 마찰을 피할 수 있고, 비상시에는 신속한 국정처리가 가능하다는 것이다. 그러나 대통령에 대한 내각과 의회의 견제수단이 마련되어 있지 않기 때문에 대통령의 비상대권의 행사는 의회기능의 축소를 가져올 우려가 있다는 단점도 있다. 실제 바이마르 공화국은 이러한 형태로 의회민주주의가 무너져가면서 총통제와 나치가 등장했다.
- 대통령직과 의회를 서로 다른 정파가 장악하게 되면 복잡한 상황이 벌어질 수도 있다. 대통령 선거와 의회 총선을 서로 다른 시기에 하면 이렇게 될 수 있는데, 이럴 경우 총리직을 둘러싸고 정파간에 충돌이 벌어지고 심할 경우 극한대립상황이 펼쳐질 수도 있다.[5] 고로 이런 상황을 예방하고자 대선과 총선을 동시에 하는 나라도 있다. 대세에 따라 한 정파가 모두 승리할 가능성이 높기 때문이다. 프랑스도 이런 이유로 2000년에 대통령 임기를 7년에서 5년으로 축소하기도 했다.
- 프랑스의 이원집정부제의 경우, 대통령직과 의회를 서로 다른 정파가 장악하게 되는 경우 내각이 우선하여 총리가 국정운영을 주도하게 되고, 같은 정파가 장악하게 되는 경우에는 대통령이 강한 권한으로 국정을 주도하게 된다(대통령제에 약하게 내각제적 요소를 가미). 그러나 오스트리아의 이원집정부제의 경우, 대통령과 총리의 권한이 좀 더 명확하게 구분되어 있어 일반적으로 내치를 맡는 총리의 국정운영 주도권이 더 강한 편이다.
참고, 양원제
- 양원제는 국민의 민의를 다각도에서 반영할 필요가 있을 때 조성된다. 간선제 등의 장치를 사용하여 학식이 있는 명망가를 선출하여 단원제를 보완하는 용도로 사용하기도 한다. 두 의회의 공식적인 등급과 실권의 크기는 국가마다 조금씩 다른 편이다.
- 국회 뿐만 아니라 법률 제정권을 보유한 자치의회에서도 양원제를 채택하는 경우가 있다. 그래서 미국의 주들은 대부분 양원제이다. 하지만 그보다 훨씬 낮은 권한을 가진 지방의회의 경우 거의 다 단원제라 봐도 무방하다.
- 간혹 상원과 하원에 대해 상원이 하원보다 우월하다고 오해하는 경우가 있는데, 상원, 하원이라는 명칭은 양원 간 지위의 차이를 나타낸 말이 아니다. 상원, 하원이라고 하원이 상원에 종속된다는 뜻은 아니며 오늘날은 명목상 양자가 동등하다고 규정하는 나라가 많다. 그리고 실질적으로는 양원 중 하원의 권한이 우월하고 상원은 하원을 보조, 견제하는 역할인 나라가 많다. 물론 미국처럼 상원과 하원이 실질적으로 대등한 나라도 있긴 하지만[2]요즘 민주주의 국가 중에서는 상원의 힘이 하원을 압도하는 경우는 드물다.
- 양원제 자체는 옛 잉글랜드 왕국(현 영국으로 계승)의 의회를 시초로 본다. 하지만 상원, 하원이라는 용어 자체는 미국에서 유래한 것이다. 미국에서 양원제 의회가 처음 도입됐을 때 인원이 많은 하원은 아래층, 인원이 적은 상원은 위층에 모이게 했었기 때문.
