일본 자민당의 사전심사제에 관한 탐구와 고찰
우리 정치의 '정책 중심'으로의 전환을 위하여
어느 나라나 자기 국가에서 운영 중인 제도에 관한 불만은 항상 존재한다.
예를 들어 우리나라의 경우, 대통령제에 대한 불만이 ‘제왕적’이라는 수식어로 표상된다.
그래서 대통령제하에서 점차적으로 더 상향식(Bottom-up)으로 바꾸려는 움직임들이 있었다.
의원내각제를 시행하는 국가들의 경우 정부수반이 의회에서 선출되므로 내각 즉 정부는 의회에 대해 책임을 져야 하고 이 때문에 국민의 대표로서 국회의 역할이 강조된다.
하지만 현대의 행정국가화 현상과 더불어 정책 전문성이나 조직적 체계성을 더 강하게 지닌 정부의 영향력이 커지게 마련인데, 우리나라의 경우 이것이 한편으로 정부의 영향력을 강하게 하면서 다른 한편으로는 제왕적 대통령제에 대한 비판으로 국회의 영향력을 확대하려는 움직임과 더불어 있다는 생각이 있다.
한편 일본과 영국과 같은 의원내각제 국가의 경우 오히려 ‘대통령 같은 총리’가 점점 더 많아지고, 각의나 당정합의가 아닌 ‘총리 관저’가 주도하는 정책결정이 더 많아지게 되었다.
이러한 경향은 일본의 사전심사제(Preliminary Review system)의 역사를 보면 알 수 있다.
결론부터 말하면, 개인적으로는 일본의 사전심사제를 완전히 똑같이 따라 하지는 않더라도 정체성·인물 중심 정치에서 정책 중심 정치로 전환하기 위하여 정당의 정책위원회와 전당대회의 정책 컨퍼런스 기능을 보다 강화할 필요는 분명히 있다고 본다.
이하에서는 이와 관련하여 사전심사제에 관해 간략히 살펴보도록 하고, 그 내용이 우리 정치와 행정에 관하여 가지는 함의에 대해 말해 보려고 한다.
사전심사제란 내각이 국회에 제출하는 모든 법안과 예산안에 관하여 여당의 심의를 거치는 제도를 말한다.
제도의 기본적인 성격을 보면 알 수 있듯, 내각의 법률안제출권을 여당이 통제하는 것이므로 당정관계에서 ‘당’에 힘을 실어주는 것이다.
이 제도의 구조는 내각에 제출하는 모든 법률안과 예산안을
1. 정무조사회 부회
2. 정무조사회 심의회
3. 총무회 (만장일치 관례)
를 거쳐 국회에 제출토록 하는 것이다.
정무조사회는 우리나라의 당내 정책위원회에, 정무조사회 부회는 우리나라의 정책위원회 산하 정책조정위/소위(행정각부나 국회상임위에 대응하는 형태)에, 총무회는 (우리나라 정당은 당대표 중심이 워낙 강해 정확히 같다고 할 순 없지만) 대강 최고위원회의와 비슷하다.
총무회는 당대회와 양원의원총회를 대신하는 자민당의 최고의결기구로서, 중의원 공선 11인 + 참의원 공선 8인 + 총재 지명자 6인 등 약 25인으로 구성된다고 자민당 당칙에서는 규정한다.
총무회에는 보통 이전 총재 선거에서의 총재 후보들도 들어가는데 이들은 자민당의 구조와 제도에 심대한 영향을 미쳐 온 파벌 역학 관계에 있어 각 파벌의 수장격인 중진들이다.
이 점은 매우 중요한데, 총무회 구성 자체는 물론이거니와 총무회에서 만장일치를 요구하는 ‘관례’, 애초에 내각의 국회제출법안에 대해 정무조사회의 사전심사를 요구하는 ‘관례’도 모두 파벌 역학을 고려한 정치적인 안배에 기원하기 때문이다.
자민당은 주지하다시피 1955년에 요시다 시게루의 자유당과 하토야마 이치로의 민주당이 합쳐져 만들어진 정당이다.
정무조사회와 같은 기관은 그전에도 자유당과 민주당 등에 모두 존재했다.
다만 그때에는 간부회 중심이었으나, 자민당 창당 후에는 정무조사회를 국회상임위와 연동하여 부회 조직 및 구성원을 구성하여 보다 실질적인 입법심사를 추구했다.
정무조사회의 신설과 사전심사제는 자유당계와 민주당계의 계속된 신경전을 반영한 것이 크기도 했다.
그전에는 정무조사회가 제도적으로 체계성을 갖추지 못했으나 자민당 결당위원회는 아예 당칙 제42조 제1항에 ‘당내 정책결정에 관해서는 정무조사회의 의결을 거쳐야만 당 정책으로 채용할 수 있다’라는 조항을 삽입한다.
사전심사제 구조에서 총무회의 기능이 추가되어 강화된 것은 1960년대 초의 일로, 본래 총무회는 정무조사회의 심의를 보고 받는데 그쳤다고 한다.
이때의 총무회장이었던 아카기 무네노리(赤城 宗徳, 1904-1993)는 소위 ‘아카기 서신’에서 내각이 법안을 제출할 때 각의 결정에 앞서 총무회에 통보하고 경우에 따라 총무회가 이를 수정할 수도 있게 하자고 제안했다.
이는 당시의 이케다 하야토 내각이 총리 주도로 주요 정책을 결정하는 것에 대한 당내 불만을 반영한 것이었다.
이케다 총리는 당내에 팽배한 이러한 기류를 읽고 아카기 서신의 제안을 수용했다.
또 1963년에는 정무조사회 부회 기능 강화를 통해 파벌 대립의 당내 의사결정에의 영향을 시정하고자 하기도 했다.
아무래도 부회가 재정, 농림, 수산, 공업, 보건 등 구체적 정책 분야/영역들에 관하여 1차적이고 심도 있는 심의를 하게 되다 보니 부회의 영향력이 자연히 커졌다.
이는 곧 상향식 의사결정이 관례화되었음을 의미했다.
그런데 1970년대로 나아가 1990년대로 나아가면서 자민당의 당세는 점점 하락하게 되고, 이에 국회 내에서의 법안 가결을 위한 대외관계가 파벌 간 역학 관계나 당정관계 등의 대내관계보다 중요해진다.
이에 정무조사회의 수뇌로서 심의회의 역할이 모호해졌다.
자민당의 개별 정치인들은 당선과 정치 경험 축적을 위해 후보자 중심 선거 전략이 중요해지면서 개별 선거구 및 지지층의 특성에 따라 전문 정책 분야를 특화하게 되었고 이 과정에서 족의원 즉 공식적-비공식적 영향력을 지니는 전문가 의원 집단의 영향력이 커졌다.
정무조사회 부회는 정부여당에 대한 각종 업계의 요청에 대한 로비 출구가 되면서 동시에 정부의 심의나 검토 상황을 파악해 당이 독자적, 선제적으로 정책안을 먼저 결정하기에 이르렀다.
1980년대 이후에는 재정재건과 행정개혁이 주요한 의제가 되었는데 이 과정은 정부가 아닌 여당 주도였고 또한 정책 분야 간 조정 기능이 더 중요해지면서 정무조사회와 족의원들의 영향력이 커졌다.
물론 정책결정에 있어 강력한 영향력을 발휘하는 총리 예컨대 나카소네 야스히로와 같은 인물들이 등장한 것은 사실이지만, 큰 틀에서는 정부-여당 간 이원화되고 수평적인 권력 구도가 유지되었다.
하지만 1990년대에는 정치개혁이 주요 의제로 떠올랐다.
리쿠르트 스캔들 등을 통해 당정 협력 의사결정 구조 자체와 이들과 연계된 각종 이익집단의 연계를 반영하는 이익조정의 정치가 문제시되었기 때문이다.
1990년대에는 종래 이익조정 정치의 메커니즘의 핵심이었던 파벌 역학과 정무조사회를 장악한 족의원 등의 분권적-병렬적 의사결정 체계를 부정적으로 보게 되었다.
2000년대로 들어가면서 총리 관저 주도 의사결정 체계가 본격적으로 가동되는데, 그 전에 1990년대에 하시모토 류타로 내각에서 성청개혁을 단행하면서 총리 직속 위원회들을 본격 활용할 수 있게 되었다.
이미 대장성 해체 등의 성청개혁 과정에서 여당은 이전 대비 상대적으로 큰 역할을 하지 못했다.
하시모토 내각에서 설치된 경제재정자문회의는 고이즈미 내각 때 총리-경제재정담당대신-민간 전문가 등으로 구성되어 신자유주의적 구조개혁을 당과 독자적으로 추진해 나갔다.
이러한 총리 주도 정책결정에 대해 이미 성청개혁과 반(反)관료 여론으로 무력화된 관료들의 유효한 반발은 없었으나, 중진 정치인들과 족의원들은 여당과의 사전 조율의 중요성을 주장하며 고이즈미 총리와 대립했다.
고이즈미 내각에서는 자민당 사전심사제를 폐지하고자 하였으나 이를 실현시키지는 못했다.
2005년 우정민영화 국면에서 우정족의원 중심 자민당 의원들이 반대 내지 신중 입장을 보이며 총리와 충돌했다.
2004년에 우정민영화 기본 방침이 각의로 결정되었는데 자민당 총무회의 승인을 거친 것이 아니었다.
2005년에 우정민영화 법안 처리 때에는 만장일치 관례를 깨고 다수결로 총무회에서 해당 법안을 가결시켰다. (다만 이는 참의원에서 부결되었다.)
결국 2005년 중의원 해산 후 총선에서 고이즈미는 대립했던 중진 정치인들을 공천 배제하고 다수의 신진 정치인들을 바탕으로 다수파 구축에 성공했다.
고이즈미의 정치적 후계자로 여겨지는 아베 신조는 보다 섬세한 관저 주도 정책결정 체계를 구축했는데 이때 정무조사회의 역할도 실질적으로는 ‘사전’이 아닌 ‘사후’ 조정으로 변하게 된다.
아베 총리는 한편으로 정부 수준의 정책회의(e.g. 일본경제재생본부, 규제개혁추진회의 등)와 다른 한편으로 여당 수준의 총재 직속 기관을 정책결정에 적극 활용했다.
정책회의는 사전 정책결정을, 총재 직속 기관은 사후 정책조정과 부정적 파급 효과 완화를 담당했다.
정책회의의 구성은 이전 고이즈미 내각 때의 총리 직속 위원회들처럼 총리-주요 각료-외부 전문가 등이었다.
이와 연동해 ‘외교경제연계본부’ 산하 ‘TPP대책위원회’와 같은 총재 직속 기관들을 설치해 당의 총리 주도 정책 지지와 사후 민심 수습과 대책 마련을 맡도록 했다.
이에 족의원들의 역할은 거부권 행사자(Veto player)가 아닌 사후 조정자가 되었다.
TPP 교섭은 본래 농촌을 지지 기반으로 하는 자민당의 당론이 아니었으나 아베 내각 출범으로 정권에 복귀한 후 민주당 정권이 추진하던 것을 이어받아 결국 타결에 이르렀다.
2015년 TPP 타결 후 자민당 정무조사회 산하 농림부회가 주도하여 사후 대책의 골격을 제시하고 당 지도부가 전국 정책설명회를 개최하는 등의 활동을 하였다.
농업계와 지역 선거구 차원의 로비가 가능한 창구가 마련된 셈이었다.
이러한 과정을 통해 자민당 지역구 의원들은 정책변동으로 인한 불만을 회유할 수 있게 되었다.
사전심사제는 현재의 기준으로는 상당히 무력화된 것으로 보인다.
더 이상 정무조사회의 기능이 ‘사전’심사가 아니게 되고, 중요 정책결정은 총리 주도로 이루어지는 의사결정체계로 이미 2000년대 초부터 구조 변동이 있었기 때문이다.
사실 이는 일리가 없는 것은 아니다.
맨 처음에 언급했듯, 행정국가화 현상에는 더 복잡다기한 사회현상들과 사회문제들이 나타나고 있는 실정이라는 맥락이 있다.
정부가 규제나 지원을 더 미세조정하고 체계적으로 설계하는 행정기술적 역량이 중요하게 되었고 동시에 이를 상황에 맞게 유연하게 조정하고 신설하거나 폐지하는 등의 신속성도 중요해졌다.
이러한 상황에서 자민당은 도농 간, 대중소기업 간, 노사 간 등 다양한 이해관계를 합쳐야 하는 빅 텐트 정당의 입장에 있다.
이전과 같이 관이 민의 위에서 수직적으로 통치하는 식이 아니기 때문에 유연하게 대응하지 못하면 장기적 빅 텐트는 무너질 수밖에 없다.
그리고 경제의 구조개혁을 위해서는 보육부터 산업에 이르기까지 방대한 영역의 종합적 정책 연계가 필요한데, 지역의 모든 이해관계를 하나씩 다 반영하기 시작하면 결국 빅 텐트 정당의 경우 역학 관계가 꼬여 아무것도 하지 못한다.
차라리 아베 총리처럼 강력한 하나의 이념과 정책의 리더십을 제시하고 거기에 모두가 따라오도록 하면서 사후적으로 이해조정을 하도록 하는 것도 하나의 방법이다.
그렇다면 우리나라의 경우는 어떠한가?
우리나라는 대통령제로 이미 행정과 입법이 분리되어 있는데 더구나 정부가 법률안제출권까지 가지고 있고 대통령이 매우 강력한 리더십을 지니기 때문에 사실상 국회와 여당이 거수기로 전락할 가능성이 상당하다.
물론 당연히 대통령이 국회를 통제하는 지경으로까지 가는 것은 아니기 때문에 익히 알려져 있듯 고위당정협의회 등을 정기적으로 진행하면서 주요 정책 현안에 대해 당정의 대응 방향과 전략을 일치시키고 있다.
그러나 본래 보스정치의 경향이 강해 정당을 당대표가 강력하게 통제하고 정치와 국정 전반이 대통령 1인의 거대한 영향력 아래에 있어 보이는 것이 사실이다.
이러한 상황에서 각 당내 정책위원회는 당의 정책이나 입법 현안 등에 관한 조사와 연구, 제안 등을 수행하는 기능을 한다고는 하지만 현실적으로 보면 당대표의 이념 방향이나 국회 내 이해관계가 얽힌 법안이나 정책 현안에 관련한 보조를 수행하는 등의 역할이 중심이 아닌가 싶다.
우리나라가 인물 중심의 정치라는 점은 전당대회의 기능을 통해서도 확인할 수 있다.
통상적으로는 매해 열리는 전당대회의 경우에는 보통 우리나라에선 당대표나 최고위원 등 지도부를 선출하는 기능을 하는 것으로 알려져 있다.
하지만 그 역학 관계가 결국 국민에게 실질적으로 영향을 끼치는 정책과 관련해 어떤 함의를 가지는지는 분명치 않다.
게다가 구체적 차원에서는 업계나 학계 등에서 국회나 정부에 여러 로비를 하겠지만, 정치와 국민의 관심의 중심에 그러한 주요 정책들이 놓여 있는가 하면 비판적 의문이 생긴다.
대체로 국민의 정치권에 대한 기대는 ‘경제를 살려달라’라는 것인데, 민심의 정책에 관한 의견과 여론보다는 그냥 포괄적으로 정치권에 맡긴 것만 같은 인상을 준다.
더구나 정당은 2020년대로 들어가면서 완전히 껍데기만 남은 역사적 정체성(민주화VS산업화)을 가지고 그 정체성 대립의 당사자들보다 더 격렬하게 대립하는 구도를 만들어 가고 있다.
그러면서 당원의 여론에의 동원이라던가 지구당의 부활, 주요 선출직 당직에서 당원의 표심 확대 등 현대가 아닌 근대 정당의 형태로 퇴화되는 중에 있다.
국민의 생활과 생업에 유효한 입법과 정책을 내놓는 것이 정치의 제일의 기능이고, 그에 대한 관심과 활동이 ‘눈에 더 보여야’, 그리고 국민들의 ‘목소리가 들려야’ 정치가 국민의 것이라고 할 수 있다.
이렇게 볼 때, 현대 정치를 주도하는 정당을 정책과 국민 중심으로 되돌려 놓아야 정치문화의 긍정적 변화 나아가 한국에 필요한 구조개혁이 제대로 길을 잡을 수 있을 것이다.
이를 위해서는 전당대회에서의 정책 컨퍼런스의 제도화를 통해 당원과 당을 지지하는 시민들이 모여서 최근 현안이나 당의 이념 및 비전과 정책 방향 등에 대해 숙의(Deliberation)하는 것이 필요하다. (개인적으로는 여기에 2회 이상 참여한 비당원 시민에게 주요 당직 선출 투표권을 부여하는 등의 방안도 좋지 않나 생각한다.)
또 정책위원회의 기능을 보다 강화해 정책위의장을 당내에서 선출하도록 하는 것을 검토하면서 주요 입법과 정책 사안과 관련한 당론을 정할 때 정책위원회의 의결을 거치도록 제도화하는 방안을 생각해 볼 수 있다.
정책은 정치의 보조가 아니라 정치의 중심이다.
그 내용에는 이해관계나 당내 파벌 역학의 조정 등이 동반되지만 이는 민주주의가 그러한 이해관계가 파탄으로 귀결되지 않도록 조정하고 완화하는 역할을 하는 정치체제라는 점에서 정책 중심 민주정치의 패러다임은 기본적이지만 동시에 민주정치의 지속가능성을 위해서는 핵심이 된다.
현대 정치가 정당에 의하여 좌우되는 점이 크기 때문에 정당을 개혁하는 것은 곧 정치를 개혁하는 길 중 하나이기도 하다.
자민당의 사전심사제는 비록 제도 자체로서는 오늘날 의미와 기능이 많이 퇴색되었지만, 적어도 정무조사회의 위상은 오늘날에도 작다고 볼 수 없다.
족의원들이 비난 받는 측면도 있지만 다른 한편으로는 그들이 자민당을 ‘대체 불가능한 국정 담당 정당’으로서의 위상을 지지하고 있는 면도 있다.
반면에 우리나라의 정치 논리는 현재 인물과 정체성 나아가 이 역학관계를 중심으로 한 포퓰리즘과 프로파간다 중심(e.g. ‘내 땅도 내 마음대로 못 파냐’)으로 흘러가면서 정작 유의미한 내용 즉 정책과 이념의 차이는 보조적으로만 다루어지는 경향이 짙다.
정치가 정책과 멀어질수록 국민과 멀어지는 것과 같고, 이는 정치가 무의미해짐을 의미할 수 있다.
정책 중심 정치를 위해 정당의 정책 입안과 조정 기능을 보다 강화하면서 공론장을 형성하여 여기에 국민의 목소리가 적극적으로 반영될 수 있는 진정한 의미에서의 정책 중심 플랫폼 정당으로 전환할 수 있도록 거대 정당들은 혁신을 단행할 필요가 절실히 있다.
참고) 이주경. (2020). 일본 자민당 사전심사제의 변화와 지속: 수상-여당 간 관계 변화를 중심으로. 한국정당학회보, 19(3), 75-103.
