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by 임창덕의 숲의 시선 Feb 16. 2024

농지개혁과 경자유전(耕者有田)

written by 임창덕 Agriculture is Agriculogy

농지의 일반 소유를 가능케 하자는 '농지농용'은 경계해야

이승만 전 대통령의 일대기를 담은 영화 <건국전쟁>을 봤다. 그동안 건국 대통령으로서 공(功)보다는 과오(過誤)가 많이 부각돼 왔고, 그동안의 업적이 마모되는 상황이 안타깝기만 했다. 아무튼 이승만 전 대통령의 공(功)으로 농지개혁을 꼽을 수 있다. 1947년 당시에는 자기 땅에서 농사를 짓는 자작농은 불과 16% 수준이었다. 대부분 농지를 갖지 못해 지주로부터 농지를 빌려 농사를 짓는 소작농이었고, 수확량의 절반 이상을 소작료로 지주에게 바치는 상황이었다.

토지개혁을 먼저 한 것은 북한이었다. 지주의 땅을 무상으로 몰수하여, 무상으로 분배하는 방식으로 농민에게 경작할 권리만을 부여하고 대신 일정한 수확량을 거둬갔다. 그러다 그 경작권마저 집단 농장 조성으로 빼앗기게 된다.

반면 남한은 1950년 우여곡절 끝에 이승만 대통령의 지시로 농지개혁법을 공포했다. 당시 소유자가 불분명한 토지, 3ha를 초과하는 농지 등을 국가에서 지가증권을 발급하여 유상으로 몰수하고, 유상으로 분배했다. 지주들에게는 해당 농지 연간 수확량의 150%를 5년간 분할 지급하는 조건이었다. 소작농의 입장에서는 먼저 소유권을 얻고 5년간 소작료를 납부하면 자작농이 되는 획기적인 방식이었다.

출처:픽사베이

한편 우리나라 헌법 제121에는 ‘국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작 제도는 금지된다’고 명시돼 있다. 이처럼 법률상 예외를 제외하고는 농업인이나 농업법인이 아니면 농지 소유를 엄격하게 금지하고 있다. 농사를 짓는 사람만이 농지를 소유할 수 있다는 이른바 경자유전(耕者有田)은 지금도 농업에 관통하고 있는 변하지 않는 기조다. 농지개혁으로 배분된 농지에 다시 지주화되는 것과 투기자본의 진출을 막고 있는 것이 경자유전의 원칙인 것이다.

이러한 경자유전 원칙이 확고하지 않았다면 농지의 대부분이 산업자본 아래 편입되는 사태를 막을 수 없었을 것으로 본다. 현재 가계나 법인의 상위 1%가 전체 토지의 많은 부분을 보유한 상황을 보면 예측이 가능할 것이다. 대만이 경자유전의 원칙을 폐기했고, 농지 소유를 규제하기보다 농지가 농업에 이용되는 방향으로 관리하자는 농지농용(農地農用)을 주장하는 의견이 있다. 2022년 기준 우리나라 전체 경지면적은 153만 ㏊(논 776천 ha, 밭 753천 ha)로 이 중에 주말·체험용 농지, 자경하지 않는 상속 농지, 이농 후에도 보유하고 있는 농지 등 비농업인이 소유한 농지는 45%에 달한다는 보도가 있다. 비농업인의 농지 소유를 가능하게 하는 것은 농지의 투기나 다시 농지 소유의 쏠림이 일어날 수 있다. 대기업이 돈이 없어 농지를 사지 않는 것은 아니기 때문이다.

현재 농업진흥지역 내 비농업인 농지 보유 금지 등 지나친 농지 규제로 농지 거래가 실종되면서 자산 가치가 하락하고 매매가 쉽지 않은 등의 부작용이 초래되고 있다는 목소리가 많이 들린다. 정부의 농지규제는 농지가격의 상승을 억제하는 긍정적인 면도 있지만 필요할 때 팔리지 않아 사유재산의 지나친 제한으로 여기는 농업인도 많다. 팔지 않고도 일정 농업소득을 보장받을 수 있는 다양한 정책이 있다면 농업인의 불만은 많이 없어질 것으로 보인다.

최근 경상북도에서 도입한 농지배당 제도는 농업인이 농지를 내놓으면, 농사 결과와 상관없이 확정된 금액으로 배당한다. 농사는 젊은 귀농·귀촌인, 외국인 근로자 등이 주로 하고, 땅을 내놓은 농업인이 농사일을 하겠다면 일당까지 준다. 이 또한 농업인이 농지를 보유한 상태에서 사업이 진행되고 있다. 경기도 이천 대월농협(조합장 지인구)에서 시도하고 있는 농작업 직영서비스 또한 농협이 직접 대행해 편익을 제공함은 물론 생산된 농산물을 판매하여 농가 소득을 증대시키는 등 농지의 외부 이전 없이도 농가소득을 담보할 수 있는 좋은 제도라 판단된다.

올해부터 시행되는 농지이양 은퇴직불 사업은 만 65세 이상 79세 이하 농업인 중 10년 이상 계속해 농업경영을 하고 있는 농업인이 3년이상 소유하고 있는 진흥지역 농지 또는 진흥지역 밖의 경지정리가 완료된 농지(전·답·과수원)를 한국농어촌공사로 농지를 이양하고 은퇴직불금을 최대 10년간 1 ha 기준 월 50만 원, 4ha까지 최대 200만 원을, 만 84세까지 받을 수 있다. 이러한 제도 또한 농지의 매도가 전제되지만 매수 대상을 일반 불특정 다수가 아닌 청년농, 후계농, 귀농인 등에 한정하여 농지의 투기화를 막고 농지의 공공성을 확보하고 있다.

앞으로 농촌은 도시보다 고령화가 더 빨리 진전되고, 인구도 감소 추세가 빨라질 수 있다. 실제 농사를 지을 수 있는 적정 인력 확보가 쉽지 않다고 해서 농지를 일반인이 쉽게 매수하게 할 수는 없다. 농지는 비교역적인 기능을 갖고 있다. 농업인이 가급적 농지를 소유한 상태에서 농작업 직영 서비스든, 농작업 대행이든 방식으로 농업인에게 일정 소득을 보장해 주는 방식이 앞으로 농업이 나아갈 방향이라 판단된다.

우리나라의 평균 농지 규모가 0.4ha 수준으로 외국처럼 규모화하거나 영농의 효율화를 기하기가 쉽지 않다는 점은 있다. 하지만 농업은 현재의 농업인과 신규로 편입되는 청년 귀농인이나 일반 귀농인에 의한 농업으로 이원화될 수밖에 없다. 특히 청년 귀농인이 농산물 생산 관련 창업을 할 수 있도록 지원하는 제도가 더욱 확대되어야 한다.

강사 : 임창덕(한국농촌희망연구원 원장)
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강연문의 : 010-8949-4937
이메일 : limcd2002@naver.com
강사소개
상담학박사, 숲생태심리학자, 스토리 마이너, 국가기술자격(수목치료기술자, 조경기능사, 이용사), 숲해설가, 숲사랑지도원, 식물보호산업기사(2차 진행중), 직업상담사(2차 진행중), 도시농업관리사, 공인중개사, 사회복지사(1급), 요양보호사(1급), 바리스타, 부동산공경매사, 청소년지도사, 심리상담사, 노인심리상담사, 한국어교원, 긍정심리학전문강사, 재무설계사(AFPK), 펀드투자상담사, 파생상품투자상담사, 여신심사역, 신용관리사(국가공인), 경영지도사(마케팅), TOEIC 885점, 평생교육사, 창업지도사(삼일회계법인),매일경제, 동아일보 등 200여 편 기고, 저서(SNS로 브랜드 가치를 높여라, 성공을 부르는 SNS 마케팅, 단 하나의 질문, 노력은 배신하지 않는다. 팬데믹 시대, 멈춰진 시간들의 의미)등
강의분야
경영학개론/조직심리학/심리학개론/마케팅원론/ 소비자행동론/귀농귀촌의 이해/농업법률/실전 농지 & 농가 구입 실패 사례/ 로컬푸드와 생명으로 돌아가기/숲치유/산림치유/ 농촌관광/MZ세대 슬기로운 직장생활/은퇴 후 자아 통합감 찾기/퍼스널 브랜딩/브랜드 정체성과 조직시민행동/협동조합 이해와 정체성/사회적 경제의 이해/청소년 진로탐색/앱을 활용한 스마트 워킹/SNS 홍보 마케팅/바로 써먹는 심리학/ 노인심리상담의 이해/부동산 재테크(실천)/부동산 공경매/ 농업세무/재무설계/공무원 및 일반인 은퇴설계/써드 에이지 노후 준비/재미있는 나무 이야기/숲해설 기법/화가 고흐 인문학/식탁위의 인문학/음식과건강/숲해설 방법 등
강사약력
농협대 논술출제 위원, 농식품부 귀농귀촌전문강사, 농식품교육문화정보원 영농네비게이터, 의왕시 바르게살기협의회 부회장, 現 한국열린사이버대학교 연구교수, 現 강원종합뉴스 논설위원,現 한국키르기스스탄 협력위원회 위원장