비국가 행위자
국제정치학 #5
비국가 행위자. 말 그대로 국가가 아닌 행위자를 의미한다. 다국적 기업이나 민간 기구, 테러 집단, (논란의 여지가 있긴 하지만) 국제기구 등이 여기에 해당한다. 비국가 행위자는 1990년대에 이르러서야 대두하기 시작했다. 1991년, 반세기 동안 미국과 대립하며 냉전을 이끌던 공산주의 진영의 리더 소련이 해체되자 전 세계는 누가 먼저랄 것도 없이 평화를 위한 여정에 뛰어들었다. 화해와 협력의 분위기가 무르익었다. 러시아는 미국과 유럽으로부터 경제적인 지원을 받기 시작했고 중국은 개혁과 개방에 속도를 냈다. 그러자 수많은 국제기구와 민간 기구, 다국적 기업이 만들어졌고 기존에 있던 기구나 기업들은 그 몸집을 더 키워 나갔다.
비국가 행위자라는 개념이 처음 주목받았던 시기는 1970년대이다. 핵전쟁과 제3차 세계 대전의 떡밥이 난무하던 격동의 1960년대를 지나면서 자유주의 진영과 공산주의 진영, 제3세계는 지쳐 있었다. 그러자 세상이 변하기 시작했다. 베트남 전쟁이 끝났고 미국인과 중국인이 서로의 나라를 오갔으며 자유와 평화를 외치는 시위가 하나의 사회 운동으로 자리매김했다. 이를 틈타 많은 기업들이 해외로 진출했고 민간 기구들이 등장해 인도주의를 외쳤다. 일각에서는 냉전 이후 세계 질서를 이끄는 축은 국가가 아닌 국제기구가 될 것이라고 점치기도 했다.
그러나 이제 막 걸음을 뗀 아기와 같았던 비국가 행위자가 기댈 수 있는 벽은 세상에 없었다. 여전히 힘의 논리가 국제사회를 지배하고 있었다. 현실주의자들이 말했다.
비국가 행위자는 국가가 국력을 창출하기 위해 활용하는 수단에 불과할 뿐이다.
비국가 행위자의 대두에는 세계화와 보이지 않는 위협이라는 개념 또한 많은 영향을 주었다. 세계화의 가장 큰 특징 중 하나는 세계화가 진행될수록 국경이 희미해진다는 것이다. 국경이 희미해지자 국제사회에서 발생하는 많은 문제를 해결할 책임의 소재를 찾기가 어려워졌다. 그러자 국제사회는 책임을 모두가 나누어 지기로 합의했다. 초국적 문제라는 개념이 등장한 것이다.
그런데 초국적 문제를 해결하기 위해서 반드시 넘어야 할 큰 산이 하나 있다. 큰 산은 바로 국가 행위자들의 무관심이다. 국가 행위자들에게 초국적 문제는 모두가 함께 해결해야 하는 무언가라기보다 내 문제가 아닌 것에 가까울 때가 많다. 그러다 보니 문제를 해결하기 위한 움직임에 소극적일 때도 많다. 그러나 누군가는 총대를 메고 문제를 해결하기 위해 앞장서야 한다. 이때 국가 행위자들은 비국가 행위자들을 찾았다. 비국가 행위자들에게 초국적 문제를 해결할 책임을 일부(어쩌면 많이) 부여한 것이다. 이렇게 해서 비국가 행위자들의 중요성이 커지게 되었다.
보이지 않는 위협은 사이버 공격이나 테러 범죄 등을 지칭할 때 사용하는 용어이다. 세계화는 보이지 않는 위협의 확장에도 큰 영향을 주었다. 세계화로 말미암아 많은 이가 자신의 소득 수준을 다른 이의 소득 수준과 바로 비교할 수 있게 되었고, 그 결과로 특정 지역의 사람들은 특히 잘 살고 특정 지역의 사람들이 특히 못 사는 문제를 발견하게 되었다. 빈부의 문제는 만인의 역린이다. 이를 테러 집단이 놓칠리가 없었다. 게다가 테러 집단은 세계화로 인터넷이 발달하고 국가 간의 연결이 강화되자 큰 규모의 테러를 원격으로 지시할 수 있게 되었다. 그러자 파편에 불과했던 테러 집단은 거대해졌고 비국가 행위자로 떠올랐다.
세계화로 인한 인터넷의 발달과 국가 간 연결의 강화는 테러 집단을 거대하게 만들었을 뿐만 아니라 선량한 시민들 사이에 네트워크가 만들어지는 것에도 영향을 주었다. 이는 비정부간국제기구의 탄생으로 이어졌다. 비정부간국제기구의 등장과 발달은 집단의 형태나 규모보다 집단이 가진 영향력을 중시하는 영향력의 정치(politics of influence)가 출현하는 데에 큰 영향을 주었다.
비국가 행위자에는 대표적으로 기구(organization)가 있다. 기구들은 정부간국제기구(Inter-Governmental Organization, IGO)와 비정부간국제기구(International Non-Governmental Organization, INGO)로 나누어볼 수 있다. 클라이브 아처(Clive Archer, 1947-)는 국제기구를 다음과 같이 정의했다.
회원국 간 공동의 이익을 추구할 목적으로 두 개 혹은 그 이상의 주권국들 사이에서 정부 간, 비정부 간을 막론하고 이루어진 합의에 의해 만들어진 하나의 공식적이고 지속적인 구조나 단체
이때 정부 간의 합의에 의해서 구성된 국제기구를 IGO, 개인 간에 또는 여러 NGO 간에 구성된 국제기구를 INGO라고 부른다. IGO들은 국가에 규제를 가할 수 있는 힘과 여러 문제에 대응할 수 있는 능력을 가진다. INGO는 IGO만큼의 힘과 능력은 없지만 국가의 정책에 영향력을 행사할 권리를 가진다. INGO가 IGO에 비해 약한 단체라고 오해하면 안 되는 것이, INGO는 직접 국제적인 규범을 창출해 국가들이 이를 따르도록 압박하는 수준까지 영향력을 행사할 수도 있다. 이 경우 국가보다 강력한 영향력을 뽐내기도 한다.
한편 현실주의자들은 이상주의자들을 비롯해 비국가 행위자들의 영향력을 조금이라도 인정하는 사람들이 어떠한 주장을 내놓든지 간에 다음과 같은 주장을 굽히지 않는다.
국가 행위자는 마음만 먹으면 비국가 행위자를 완전하게 통제할 수 있다. 통제에서 한 발 더 나아가 비국가 행위자를 국가의 목표를 달성하기 위한 수단으로 이용할 수 있다.
이상주의자들은 이렇게 맞받아친다.
비국가 행위자의 영향력은 실재한다. 그리고 이 영향력은 대체로 국제사회에 긍정적인 영향을 준다.
현실주의자들의 주장을 비꼬기도 한다.
비국가 행위자는 현실주의자들이 주장하는 '고리타분한 근대 국제정치체제'를 '전지구적 시민사회
(=지구촌)'로 전환하는 데에 큰 영향을 줄 것이다.
마르크스주의자들은 비국가 행위자를 어떻게 바라보고 있을까? 마르크스주의자들은 IGO와 다국적 기업(Multi-National Corporation, MNC)을 강하게 비판한다.
IGO는 자본주의 국가들의 카르텔이자 신제국주의의 표상이다.
MNC는 자본가계급의 이익을 확대하고 재생산하는 계급정치의 수단으로 무산계급의 적이다.
마르크스주의와 현실주의를 깊게 연구하여 비판이론을 수립한 학자 로버트 콕스는 INGO에게 긍정적인 역할을 기대해볼 여지가 있다고 주장했다.
미국과 서유럽에서 제시하고 또 유포하는 신자유주의는 일종의 헤게모니이다. 이에 맞서기 위해서는 INGO가 나름의 대항력을 갖추는 방향으로 활성화되어야 한다.
이러한 콕스의 주장은 반(反)세계화 운동으로 나타났다. 전 세계 수많은 반(反)세계화 집단이 서로 연대하여 INGO를 결성하고 사회 운동을 전개해 나간 것은 콕스가 제시한 INGO의 긍정적인 역할과 맞닿아 있다.
다국적 기업(MNC) 또한 비국가 행위자이다. 다국적 기업은 한 국가에 본사를 두고 하나 또는 그 이상의 외국에 지사를 두어 영리 활동을 펼치는 기업을 일컫는다. 거대한 다국적 기업은 일부 저개발국이나 개발도상국의 경제 규모를 뛰어넘는 돈을 벌어들이는 것으로 알려져 있다. 현실주의자들은 이러한 다국적 기업을 패권국이 영향력을 확장하기 위해 사용하는 도구로 여긴다. 이상주의자들은 이윤을 벌어들이는 것을 목표로 하는 기업의 특성을 강조한다. 다국적 기업을 '이윤 추구'라는 고유한 목적 의식을 가진 행위자로 간주하는 것이다.
다국적 기업의 발생과 관련한 다양한 이론들이 있다. 캐나다의 경제학자 스티븐 하이머(Stephen Hymer, 1934-1974)는 독점적 우위이론(Monopolistic Advantages Theory)을 제시했다. 하이머는 다국적 기업이 발생하려면 필연적으로 해외 투자가 선행해야 한다고 보았다. 하이머는 해외 투자가 이루어지는 조건으로 외국인 비용을 상쇄하고도 남을 정도의 독점적 우위를 제시했다. 외국인 비용이란 외국 기업이 가지는 태생적인 불리함을 의미하는데, 다양한 사회 문화적 이유로 인해 외국의 내수시장에서 외국 기업이 현지 기업에 다방면에서 밀리는 현상을 설명할 때 쓰이는 용어이다.
태생적 불리함도 극복할 수 있을 정도의 우위 - 해외 투자 O - 다국적 기업의 발생
내부화이론도 있다. 피터 버클리(Peter Buckley, 1949-) 등이 제시한 거래비용론에 기초를 두고 있는 이론이다. 내부화란 기업이 거래비용을 절감하기 위해 영리 활동에 필요한 많은 부분을 내부에서 해결하려고 하는 것을 의미한다. 기업이 생산재를 생산한다면 그것은 생산재 시장을 내부화한 것이고, 기업이 영리 활동에 필요한 기술을 개발한다면 그것은 기술 시장을 내부화한 것이다. 내부화이론에서는 해외 투자와 내부화를 동의어로 간주한다. 기업이 해외로 진출하는 과정에서 외국의 자원을 활용하기 위한 투자를 펼쳐 자원 시장을 내부화하고(=수직적 해외직접투자) 본격적으로 외국 시장에 진출하기 위해 필요한 정보와 지식, 기술을 습득하기 위해 관련 시장을 내부화하며(=수평적 해외직접투자) 자원의 활용과 시장으로의 진출까지 완벽하게 달성해 외국에 지사를 두고 자본 시장까지 내부화한 상태(=다각적 해외직접투자)로 나아간다면 다국적 기업이 발생한다고 설명한다.
자원 시장의 내부화(=수직적 해외직접투자) + 정보, 지식, 기술 시장의 내부화(=수평적 해외직접투자) + 자본 시장의 내부화(=다각적 해외직접투자) = 다국적 기업의 발생
내부화(=해외직접투자)는 이익과 비용이 한계적으로 같아질 때, 즉 이익과 비용이 모두 늘어나지도, 줄어들지도 않는 상태에 도달할 때까지 계속된다.
존 더닝(John H. Dunning, 1927-2009)이 주장한 절충이론(OLI)도 있다. 더닝은 해외에 지사를 설립하는 것과 같은 직접투자는 기업이 세 가지 요소를 모두 충족할 때 일어난다고 주장했다. 세 가지 요소란 기업특유 우위와 내부화요인 우위, 입지특유 우위이다. 기업특유 우위란 기업이 영리 활동과 투자를 통해 축적한 경험 데이터를 의미한다. 기업은 한 번 기업특유 우위를 확보하면 일정 기간 이를 배타적으로 활용할 수 있다. 내부화요인 우위란 자원을 조달하고 상품을 판매하는 것과 같은 행위를 대리인에게 맡기지 않고 기업이 직접 하도록 유도하는 요인을 의미한다. 기업이 외국 시장을 개척하도록 유도한다고 생각하면 된다. 마지막으로 입지특유 우위란 기업이 본사가 위치한 국가보다 외국에 생산을 맡기도록 유도하는 요인을 의미한다. 노동력과 임금 수준 등이 여기에 해당한다. 외국의 양질의 노동력을 싼값에 확보할 수 있다면 기업은 당연히 외국에 지사를 둘 것이고, 그 결과로 다국적 기업이 발생한다.
기업특유 우위 + 내부화요인 우위 + 입지특유 우위 = 다국적 기업의 발생
프레드릭 니커버커(Frederick T. Knickerbocker)는 과점적 대응이론(OLT)을 제시했다. 니커버커는 해외 투자가 특정 시점에 몰려서 일어난다는 점에 주목했다. 그는 이러한 현상이 과점 시장에서의 과열 경쟁과 관련되어 있다고 생각했다. 과점 시장은 극소수의 기업이 한 분야에서 주도권을 잡기 위해 치열하게 다투는 곳이다. 따라서 과점 시장에서 경쟁을 펼치는 기업들은 한 기업의 움직임에 매우 기민하게 반응할 수밖에 없다. 니커버커는 특정 시점에 한 기업이 해외 투자를 감행하면 경쟁 기업이 너나 할 것 없이 해외 투자를 감행하는 현상이 벌어진다고 주장했다. 이를 편승 효과(bandwagon effect)라고 하는데, 니커버커는 이 편승 효과가 다국적 기업의 발생과 밀접하게 관련되어 있다고 생각한 것으로 보인다.
과점 시장에서의 경쟁 - 어느 한 기업의 해외 투자 감행 - 경쟁 기업들의 해외 투자 감행 - 편승 효과(bandwagon effect) - 다국적 기업의 발생
레이먼드 버논(Raymond Vernon, 1913-1999)이 제시한 제품수명주기이론은 해외 투자가 발생하는 것과 제품의 수명주기가 맞닿아 있다는 생각에서 출발한다. 제품의 수명주기에 따라 생산지가 이동하면서 기업의 지사가 늘어나게 되고, 이것이 다국적 기업의 발생에 직접적인 영향을 준다는 것이다. 버논은 기업들이 신제품의 생산 시장을 제품의 빠른 혁신을 추구한다는 명목으로 선진국에 두지만 시간이 지남에 따라 생산 시장을 노동력이 많고 임금이 싼 개발도상국과 저개발국으로 옮긴다고 주장했다. 이는 다국적 기업이 세계 곳곳에 지사를 두는 이유를 설명할 수 있다.
제품의 수명주기에 따라 시장이 선진국 - 개발도상국 - 저개발국으로 확대
다국적 기업의 장단점은 뚜렷하다. 다국적 기업은 투자 수용국, 그러니까 다국적 기업에게 지사를 지을 땅과 지사를 유지할 노동력, 자본 등을 제공해주는 피투자국에 자본과 기술의 이전 및 고용 창출로 대표되는 이점들을 안겨줄 수 있다. 이를 통해 다국적 기업은 현지 기업의 멘토로서 그들의 기술 혁신이나 경영 혁신 등에 좋은 영향을 줄 수 있고, 투자 수용국의 실업률 개선에 도움을 주는 등 경제 지표를 개선해줄 수 있다. 그러나 다국적 기업이 투자 수용국의 필요를 항상 충족해주는 것은 아니다. 다국적 기업은 '이윤 극대화'라는 목표를 가지고 활동하는 기업이다. 그 과정에서 다국적 기업은 이전해주는 자본보다 더 많은 자본을 투자 수용국으로부터 가져오기도 하고, 기술 경쟁력을 지키기 위해 기술 이전에 필요한 로열티(loyalty)를 지나치게 높이 책정함으로써 현지 기업의 기술 개발 의지를 꺾고 종속 현상을 유도하기도 한다.
다국적 기업은 본사가 소재한 모국에서도 '양날의 검'으로 여겨진다. 다국적 기업은 해외에 지사를 두루 세움으로써 벌어들인 자본을 모국에 가져다주기에 분명 모국의 경제 성장에 좋은 영향을 주지만, 한편으로는 해외에 지사를 세움으로써 모국의 생산 시설과 일자리를 외국에 이전하기에 경제에 악영향을 주기도 한다. 이렇게 모순된 상황을 타개하기 위해 최근에는 '리쇼어링(Reshoring)'에 많은 관심이 쏠린다. 리쇼어링은 해외 투자를 철회하고 지사를 다시 모국으로 불러들이는 것을 의미한다. 특히 미래산업의 알파이자 오메가라고 불리는 반도체를 두고 각국의 눈치싸움이 치열하다. 미국은 '반도체와 과학 법(CHIPS and Science Act)'을 통해 자국 기업의 리쇼어링을 유도함과 동시에 외국 다국적 기업의 미국 내 생산 시설 유치를 유도하고 있다. 중국과 타이완, 대한민국, 일본도 각자의 방식으로 집토끼 단속에 나서는가 하면 글로벌 공급망을 먼저 확보하기 위한 치열한 두뇌싸움도 펼치고 있다.
다국적 기업은 비국가 행위자답게 정치 환경에 많은 영향을 준다. 앞서 살펴본 반도체의 사례에서도 다국적 기업의 비국가 행위자로서의 특징이 잘 드러난다. 다국적 기업의 활동은 국가들의 외교 전략과 투자 전략, 국익 다툼에 영향을 준다. 다국적 기업은 이윤을 극대화하기 위해 대대적인 로비 활동을 펼치고 국가의 정책에 영향을 준다. 다국적 기업에 우호적인 정치인이 국가의 지도자가 되기도 하고, 다국적 기업의 이익에 반하는 정책을 펼친 정치인이 하루아침에 몰락하기도 한다. 투자 수용국이 다국적 기업을 대상으로 한 규제 정책을 펼치는 것 또한 다국적 기업이 국가의 정책에 영향을 주는 사례이며, 다국적 기업이 비국가 행위자임을 드러낸다. 투자 수용국은 다국적 기업의 영향력을 줄이기 위해 독과점을 규제하거나 신규 투자를 제한하기도 하고, 많은 세금을 부여하거나 영업 규제를 적용하기도 한다. 다국적 기업이 벌어들인 수익의 일부를 투자 수용국이 환수하는 정책을 펼치기도 한다.
국제사회는 투자 수용국이 다국적 기업을 대상으로 규제 정책을 펼치는 것을 용인한다. OECD에서는 '다국적 기업의 행동규범'을 제정하여 그들의 활동을 통제하는데, 이 규범 안에는 정보를 투명하게 공개할 것과 투자 수용국 정부를 존중하고 적극적으로 협력할 것, 시장에서의 경쟁을 억압하는 활동을 자제할 것 등의 내용이 담겨 있다. UN에서도 '국제연합 지구약속(UN Globla Compact)'라는 것을 마련했다. 다국적 기업과 UN, 노동단체와 시민단체 간의 약속으로 다국적 기업의 활동 원칙이다. 1999년 세계경제포럼에서 코피 아난 당시 UN사무총장이 제안해 마련된 것으로 2000년 7월에 공식적으로 채택되었다. 이 약속에 따라 다국적 기업은 인권과 결사의 자유를 존중해야 하고 강제 노역과 어린이 노동을 금지해야 하며 환경 파괴를 막기 위해 친환경적인 기술을 개발하고 전파함과 동시에 기업의 부정부패를 근절해야 한다. 국제사회는 다국적 기업에 적용되는 다양한 규범과 원칙을 제정함으로써 그들이 건전하게 이윤을 추구할 수 있도록 함과 동시에 국제적인 책임도 다할 수 있는 환경을 조성하기 위해 노력하고 있다.
