3-8. 두루누리 지원사업의 재분배성
Lowi의 정책유형에 따른 분류
Ⅲ. 정책유형별 분류
저소득층을 위한 보조금 제도는 재산권 규제가 아닌 그 자체의 평등한 소유(=보편적 복지론)를 주창한다. 정책결정 과정에서 이해관계의 대립과 이념논쟁(진보vs보수, 부르조아vs프로레탈리아)이 격화되며 이러한 대립관계는 영속적이다.
비용부담집단(=고소득자, 기납부자, 제외대상 노동자)과 수혜집단(=저소득 노동자)사이에 갈등이 발생할 소지가 많으며, 비용부담집단의 반발이 있을 수 있다.
정책의제 설정을 위해서는 당시의 정책적 분위기(=코로나19, 경제불황, 기업 및 자영업자 도산, 취업율 감소 및 실업자 급증 등)와 여론(대통령 지지율 71%)과 정책의지(=대통령의 ‘전국민 고용보험시대 선언)가 잘맞아야 하는데, 두루누리 사업 확대 및 전국민 고용보험제 추진은 ‘최초의 전국민 재난지원금 지급’에 이어 의미있고 중요한 포스트 코로나 정책의제로 평가될 가능성이 크다.
두루누리 사회보험료 지원사업은 간접적 강제력을 가진 ‘재분배 정책’의 특징이 있었으나, 진보적 집권층과 이데올로기의 압도로 직접적 강제력을 가진 ‘분배 정책’으로 강화될 것으로 예상된다.
1. Lowi의 정책유형 (기본틀)
로위(Lowi : 1964;1972)는 강제력의 행사방법(간접적/직접적)과 강제력의 적용대상(개별적 행위/행위의 환경)을 기준에 따라 네 가지로 구분한다.
< Lowi의 강제력에 의한 분류 >
Lowi는 정치과정의 차이를 설명하기 위해 정책들의 목적에 따라 각기 ① 분배(distributive) ② 규제(regulative) ③ 재분배(redistributive) ④ 구성(Constituent) 정책으로 유형화하였다.
① 분배정책(distributive)
국민들에게 권리나 이익, 또는 재화나 서비스를 배분하는 정책이다. 즉, 금전, 물질과 같은 서비스나 혜택을 특정 사회부문에 분배하는 형식으로 관련분야의 민간활동 활성화를 위한 보조금 지급 또는 정부가 어떤 시설물을 직접 제공하는 방식이다.
예로 도로·항만·비행장 등의 SOC, 기업 정부보조금 및 융자금 지원, 국공립 교육서비스 제공, 박물관, 미술관 건립, 수출산업 금융지원, 민간연구기관 연구비 지원, 군수품 구매, 국유지 불하정책 등이 있다.
분배정책은 넌제로섬게임(non-zero-sum game)으로서, 일반적으로 수혜집단은 일반개인, 집단, 지역사회로 특정적으로 한정되나, 비용부담집단은 전 국민으로 불특정 다수로 분산되어 두 집단 간의 첨예한 대립․갈등은 없다.
정책집행 과정 상 정책의제 설정은 내부의 정책 결정자에 대한 은밀한 접근(로비)을 하는 내부 접근형으로 진행되며, 정책결정 과정에 이익집단, 의회위원회, 관료집단이 주로 개입하여 서로 더 많은 이익을 얻도록 나눠먹기식 분배가 이뤄지기 쉽다.
정책집행을 둘러싼 이념논쟁이 없이, 표준운영절차(이하, SOP : Standard Operating Procedures)나 상례적 절차로 집행되며, 정책평가 시 서로 엇갈린 평가가 없다.
② 규제정책(regulative)
수혜집단은 불특정적이나, 비용부담집단은 특정적이며 재산권 행사가 제약되고, 행동의 자유를 구속당하여 반발과 저항이 심하여 SOP가 어렵다. 정책불응자에게는 공권력이 발동되어 강제성이 높다.
규제를 원하는 집단과 피규제 집단 간의 갈등수준이 상당히 높아 이해집단 간의 협상을 통하여 정책이 결정되게 된다.
정책평가 시 유관자들이 자료, 정보제공을 통해 자신에게 유리한 평가를 하려고 노력하는데 수혜자는 주로 정책의 성공을, 반대자는 실패를 강조한다. 예로 진입규제, 불공정 경쟁, 독과점 규제, 품질 기준, 사기광고 배제 등, 노점상 단속 등이 있다.
③ 재분배정책(redistributive) ★ 본 정책의 위치
사회 내의 개인이나 집단에 대한 부, 재산, 권리 또는 기타 가치를 사회계층 간, 인종집단 간의 분포상태를 재조정하는데 주안을 두는 정책이다.
어떤 집단, 계층의 희생 하에 특정 가치를 다른 집단, 계층에 강제적으로 이전시키는 특징이 있다. 비용부담집단과 수혜집단 사이에 갈등이 발생할 소지가 많으며, 비용부담집단의 반발이 있을 수 있다.
예로 고소득층으로부터 저소득층으로의 소득이전을 목적으로 하는 누진소득세, 저소득층을 위한 근로장려금 제도, 영세민을 위한 영구임대주택, 생활보호대상자 의료보호 등이 있다.
재분배 정책은 뺏고 뺏기는 제로섬 게임(zero-sum game)와 같다. 그러나 정책내용은 재산권 규제가 아닌 그 자체의 평등한 소유를 주창한다.
원만한 정책의제 설정을 위해서는 당시의 정책적 분위기와 여론과 정책의지가 맞아야 한다. 정책결정 과정에서 이해관계의 대립, 이념논쟁이 격화되며 정상연합에 의해 결정 및 조정된다.
주된 정치 단위는 같은 이데올로기를 가진 연합체로 일반적으로 수혜집단과 비용부담집단이 특정적이며 계급 대립적 성향을 띈다. 정치 단위당 관계는 매우 공고하고 지속적이다.
정책집행 과정에서 일선기관, 수혜자, 비용부담집단 간의 대립으로 SOP 추진이 어렵다. 정책평가 시 비용부담 집단이 정책의 효과를 비판하게 된다.
④ 구성정책(Constituent)
구성정책은 특정 개인이나 집단을 대상으로 하지 않으며, 정책을 결정하게 되는 환경이나 체제 또는 제도에 관한 것으로 국가 사회적인 전체적 환경의 변화에 주목한다.
첫째, 사회 전체의 이익을 위한 정책으로 국방정책, 외교정책, 통일정책, 환경정책 등을 들 수 있다. 둘째 정부 그 자체를 대상으로 하는 정책은 정부조직법, 국가정보원법, 국회법, 국가재정법 등 각종 법령에 반영되어있다. 예로 행정개혁, 정부구조조정, 정부기관의 신설과 페지, 행정구역 개편, 선거제도 변경, 화폐의 주조, 규제완화, 정부업무 평가 등이 있다.
장기적으로 그 영향이 광범위하게 다른 정책에도 미치게 되지만, 정부의 기본 구조 틀이 정착되지 않은 경우 구성정책의 범주를 정하는 일은 여전히 현상 유지 세력과 변경을 원하는 세력 간의 심각한 갈등을 유발한다.
