3-9. 노동 취약계층과 두루누리 지원사업
Schneider와 Ingram 의 '사회적 형성이론'에 따른 분류
2. Schneider와 Ingram (사회적 형성이론)
총체적 효용 관념에 입각한 공리주의의 가정에 의한다면, 빈부나 사회계층에 모든 사람들의 효용은 동일하게 간주된다(Gruber, 2007, 이인실 외 공역, 2009: 63). 다시 말해, 공리주의 기준 하에서 사람들이 받는 편익과 비용은 그 비중에 있어서 동일하며, 사회계층에 따른 어떠한 ‘가중치(weight)’도 부여될 수 없다(Weimer and Vining, 2011: 135).
그러나 현실 정책은 합리성에 따른 객관적이고 공정한 집행과 정책에 의한 편익 제공보다는 어떤 집단에게는 종종 혜택이 부여되고, 또 다른 집단에게는 항상 혜택보다는 부담이 많이 부여됨으로써 집단 간의 혜택 불균형이 발생한다.
이러한 현상에 대해 사회적 형성주의 관점에서, 슈나이더와 잉그램(Schneider와 Ingram, 1993, 2006)은 정책대상 집단을 4가지 집단으로 유형화하였다. 공공정책 결정자들이 긍정적으로 인식되는 집단과 부정적으로 인식되는 집단들로 구조화하고, 그 구조들을 영속시키기 위한 정책결정을 한다고 보았다.
< Schneider와 Ingram 대상집단의 분류 & Stone의 수사적 묘사(2012)>
첫째, 수혜집단(advantaged)이다.
이는 집단의 사회적 이미지가 긍정적이고 그들이 행사하는 권력 또한 상대적으로 강한 경우로서, 과학자, 퇴역 군인, 노인 등이 그 예이다. 수혜집단에 대해서는 정부의 정책이 비용보다는 편익에 집중되는 것이 보통이다.
둘째, 의존집단(dependents)이다.
이는 집단의 사회적 이미지는 긍정적이지만 그들이 행사하는 권력은 약한 경우로서, 아동, 부녀자, 장애인 등이 그 예이다. 이러한 긍정적인 이미지는 역설적 ‘헤게모니’를 가지고 있기 때문에, 너무나 당연하다고 인식되어 의문의 여지가 별로 없다. 그러나 집단에 대한 사회의 이미지는 고정된 것이 아니라 시간의 경과에 따라 변할 수 있으며, 특히 정책이 그러한 변화에 결정적으로 중요*할 수 있다. 의존집단에 대해서도 정부의 정책은 비용보다는 편익에 집중되는 경우가 많지만, 그들이 행사하는 권력 때문에 그 정도는 수혜집단보다 작은 것이 보통이다.
* 예를 들어, 미국의 경우 복지정책의 수혜자들은 1930년대까지는 사회로부터 긍정적인 이미지로 비춰졌지만, 시간의 경과에 따라, 특히 빈곤을 사회구조적 문제로 다루지 않고 개인적 문제로 다루는 정책의 결과로 현재에는 그러나 긍정적인 이미지가 많이 퇴색되었다(Ingram, 2010).
셋째, 주장집단(contenders)이다.
이들 집단의 사회적 이미지는 부정적이며, 부정적인 이미지를 가진 집단에게 비용을 전속시키는 정책은 정당성을 가지는 경우가 많다. 예로 부자, 거대 노조, 문화 엘리트, 소수 집단 등이 있다. 주장집단들의 권력으로 정부가 비용부담을 지우기 보다 편익을 제공할 경우 일반대중들의 반발을 불러일으킬 수 있다. 이런 이유로 이들에 대한 편익 제공은 일반 대중들에게 명확하게 드러나지 않는 방식으로 이루어지는 경우가 많다**.
** ‘부자감세’ 논란에서 벗어나기 위해 정치 엘리트들은 세율을 조정하는 정책보다는 ‘허점(loophole)’을 만드는 정책을 선호한다. 세율의 조정은 그 효과를 일반대중들이 명확하게 알 수 있지만, 정책의 허점은 전문가들로부터 조언을 받을 수 있는 소수의 사람들–특히 부자들-을 제외하고는 이를 알기 어려운 경우가 많기 때문에 일반 납세자들의 비난을 회피하기에 유리하기 때문이다(Simmons, 2011: 70-71).
넷째, 일탈집단(deviants)이다.
이는 집단의 사회적 이미지도 부정적이고 그들이 행사하는 권력도 약한 경우로서, 약물중독자, 공산주의자, 범죄 집단 등이 그 예이다. 이러한 집단에 대해서는 그 비용부담이 정당할 뿐 아니라 이들의 저항도 쉽게 물리칠 수 있기 때문에 정부는 큰 부담 없이 비용을 부과할 수 있다.
슈나이더와 잉글램은 ‘재분배 정책’의 수혜대상인 ‘의존집단’에 대한 사회 인식은 긍정적이고, 그들이 가진 권력이 작은 것으로 해석하였다.
공공 정책결정자(=주무부처, 소위, 국회)들은 ‘투표에 강한 영향력을 행사할 수 있는’ 긍정적 인식 집단(=의존집단; 저소득 노동자)에게는 이익을 제공하고, ‘선거로 인한 보복의 위협이 적으며’ 부정적 인식 집단(=주장집단; 고소득 노동자(?), 귀족노조(?))에게는 부담을 분배한다.***
***한편 복지정책(=재분배 정책)은 통치 엘리트 집단의 이익실현에 기여하기 위한 수단으로 발전했다는 주장도 다수 존재한다. 19세기 말 당시 후진국이었던 독일에서 세계 최초로 도입된 근대적 사회보험제도는 노동계급을 통제하려는 의도를 지니고 있었다고 주장된다. (Rimlinger, 1971) 고흐(Gouht, 1975)는 노동세력으로부터 나올 것으로 예상되는 혁명적 요구를 미리 예방하여 자본가와 자신들의 이익을 지키고자 하는 국가 엘리트에 의해 복지정책이 도입되었다고 주장한다. 피븐과 크로와드(Piven & Cloward, 1971)는 대량실업 사태가 야기한 혼란으로 인해 위협받게 된 사회질서를 다시 세우기 위해서 국가 엘리트가 복지 프로그램을 내세우게 되었다고 본다.
그러나 ‘의존집단’이 당연한 보호대상으로 자리잡고, ‘약자에 대한 배려’가 상식으로 통용되며 '억강부약'에 반론이 이기주의로 취급됨에 따라 '약자'의 권력도 더이상 작지만은 않다.
