3-10. 두루누리 지원사업의 유인책
유인수단과 상징수단의 활용
Ⅳ. 정책수단의 특징
1. 정책수단 모형
정책수단(policy instrument) 또는 도구(policy tools)란 정책목표를 달성하기 위해 정부가 사용할 수 있는 각종의 수단이라 할 수 있다.
본 과제에서는 슈나이더와 잉그램(Schneider & Ingram, 1990)의 정책수단에 대한 유형화를 기준으로 분류해보고자 한다. 이 외 모형에는 본 정책사업이 속한 분류를 표시하는 것으로 갈음한다.
< 일원론적 정책수단 분류 >
슈나이더와 잉글램은 사람들이 사회적·경제적·정치적 문제를 개선하는 데 필요한 행동을 취하지 않는데 다섯 가지 이유가 있다고 보았고, 이를 해결하기 위한 다섯 가지 정책수단을 제시한다.
① 권한 수단(authority tools) : 헌법적 근거, 의회의 권한, 사법부의 통제
첫째, 법령이 그들에게 특정한 행위를 하도록 지시하거나 권한을 부여하지 않고 있을 경우에 정부 내에서 계층제적으로 사용되는 정책수단이다.
예로 정부조직법, 각 부처의 직제, 기타 법령 등에 의해 특정 행위를 허용, 금지 또는 요구하는 방법을 의미한다. 정부 내에서 사용되고 있는 가장 오래된 일반적인 수단으로, 조직 밖의 대상에게 사용될 때는 다른 수단이 병용되는 경우가 많다.
② 유인 수단 : 인센티브 유도, 부과금, 제재, 힘 ★ 본 정책의 위치
둘째, 필요한 행위를 할 유인이 없는 경우, 대상 집단의 순응을 유도하거나 협조를 증진하기 위해 유형적인 혜택이나 불이익의 부여에 의존하는 정책수단이다. 이 수단은 개인이 효용의 극대화를 원하며, 보상을 주거나 강요하지 않으면 적극적으로 행동을 취하지 않는다는 맥그리거의 X이론 인간관과 유사하다.
정책대상 집단의 순응 확보를 위하여 사용되는 인센티브 수단으로 Ⓐ 적극적 참여를 위한 유도(inducements), Ⓑ 특정한 활동을 통제하기 위한 부과금(charges), Ⓒ 특정한 활동을 금지하기 위한 제재(sanctions), Ⓓ 강제적인 물리적 힘(force)에 의한 4가지 방법을 제시하고 있다.
③ 능력 수단 : 교육훈련
셋째, 개인 또는 기관이 정책이 요구하는 활동을 할 수 있도록 객관적 사실적인 정보, 훈련, 교육, 자원을 제공하는 수단을 의미한다. 능력 수단은 대상집단이 적절한 정보와 필요한 자원만 있다면 정책이 요구하는 활동에 참여하여 행동을 수정할 의사가 있다는 것을 전제한다.
④ 상징 수단 : 정책홍보, 긍정적 상징화
넷째, 특별한 정책이 함유한 가치에 찬동하지 않는다고 생각할 경우 사용하는 정책이다. 윌다브스키(Aaron Wildavsky)는 인간들은 거의 정보가 없는 문제에 관해서도 선호가 있는 경우가 많다고 지적한다. 개인 및 집단이 지닌 신념과 가치를 정책과 일치되게 변경하여, 정책에 대한 순응 및 지지를 확보하는 방법을 말한다.
⑤ 학습 수단 : 모니터링, 성과평가
상황이 불명확하여 무엇을 해야 할지 알 수 없을 때 사용되는 정책수단이다. 정책집행 담당자나 대상집단은 집행과정을 통해 학습하는 과정에서 가장 효율적인 수단을 선택하고, 정책에 대한 순응을 확보하게 된다는 방법이다. 예로 주기적인 모니터링, 집행목표를 설정한 공식적 성과평가, 청문회 등이 있다.
유인수단과 상징수단의 활용
두루누리 사회보험료 지원사업은 유인수단과 상징수단을 적극적으로 사용하고 있다. 4대 보험 가입은 의무이지만 굳이 들지 않는 경우가 있다. 영세 사업장 사업주와 저소득 노동자의 적극적 사회보험 가입을 유도하기 위한 인센티브로 보조금*을 제공하여 부담을 줄여주고, 4대 보험 미가입 사업장에 대한 근로감독을 실시하고 있다.
*고용보조금 제도 (Wage Subsudy) : 지원대상(취약계층) 근로자들을 고용하는 비용을 줄여줌으로써 이 들 노동자에 대한 수요를 촉진시키고 소득을 높이기 위한 목적으로 활용되는 제도 (이규용, 김용현, 2004)
또한 저소득 노동자 개인의 귀책보다 사회구조적인 영향을 강조하여 사회안전망을 제공하는 당위성을 획득한다. 사회보험 사각지대 축소 정책을 지지하는 것을 ‘약자에 대한 배려’라는 이타적 행동으로 긍정적 상징화하는 한편 비용부담집단의 반발을 이기적인 태도에 대치하게 하여 드러내지 못하게 한다.
2. 정책수단 선택 기준
린더와 피터스는 정책수단으로 보조금 ·지급 보증을 포함하는 23개를 예시적으로 들고, 정책수단을 선택할 때 사용하는 기준으로 여덟가지를 들었다.
<린더와 피터스의 정책수단 선택기준 > ★본 사업의 위치
이를 더 줄여서 ① 자원집약성(Resources intensiveness ; 운영비, 운영의 용이성), ② 정확성(Targeting ; 정확성, 선별성), ③ 정치적 모험(지지, 반대, 가시성, 실패의 위험), ④ 제약성(강압적 수단 사용의 어려움, 이데올로기)으로 요약하고 있다.
‘자원집약성(Resources)’측면에서 사업 운영비는 고용노동부 일반회계 예산의 4분의 1을 차지할 만큼 높은 편(2020년 기준 1조1천490억원 이다.
‘정확성(Targeting)’측면에서 2016년도부터 지방세법 전년도 재산세 6억원 이상, 소득세법 전년도 근로소득 1,848만원, 종합소득세 1,680만원 이상인 자는 제외하는 등 저소득 노동자라는 지원대상의 선별과 정확성은 높아지고 있다. 또한 이미 기가입한 노동자를 지원하는 비중이 신규 노동자 유인보다 높다는 비판 하에 기가입 노동자 지원을 축소하고 있다.
‘정치적 모험’측면에서 보면, 입법 당시 OECD에서 공식적으로 권고하는 고용정책이며, 상당수 OECD 국가에서 시행중에 있다는 점이 정책을 정당화하는 중요한 근거가 되어주었다. 이에 지원범위에 대한 이견 정도만 있을 뿐 여야 모두에서 지지를 받으며 시작되었다.
그러나 2016년도 환경노동위원회의 중간 정책평가보고서 이후 사중손실을 지적하며 무용론 주장도 커지고 있다.
중단과 처벌의 어려움
‘제약성’측면에서 본 사업은 성과 부족에도 폐쇄가 어렵고, 취약계층(영세 사업주와 저소득 노동자)을 대상으로 한 정책이라 적발이 되더라도 실질적 부담능력이 적어 강압적 수단의 집행은 어렵다.
