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제도를 믿은 사람이 제도의 적이 되었다

정부가 권장한 임대등록, 지금 그 믿음은 어디 있습니까?

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1. 약속을 따라 걸은 사람들의 도착

가브리엘 가르시아 마르케스의 소설 「아무도 대령에게 편지하지 않다」(1961)에는 이름 없는 대령이 나온다. 그는 15년 동안 매주 우체국으로 간다. 콜롬비아 내전에서 국가를 위해 싸운 군인들에게 약속된 연금 통보를 기다리기 위해서다. 그는 규정을 어긴 일이 없다. 기한을 어긴 일도 없다. 그러나 편지는 오지 않는다. 마르케스가 담은 것은 개인의 불운이 아니라, 제도의 약속을 끝까지 믿은 사람이 그 약속의 구조 밖에 홀로 서게 되는 방식이었다.

2026년 초, 한국 주택임대 시장에 비슷한 장면이 펼쳐지고 있다. 2017년 정부의 권장에 따라 임대주택을 등록하고, 임대료를 연 5퍼센트 이내로 묶고, 세입자 계약 갱신을 8년 동안 보장한 사람들이 있다. 그들은 약속된 의무를 이행해왔다. 그런데 지금, 의무 이행의 종착점에 서 있는 이 시점에, 새로운 조건이 그 위에 얹히고 있다.

매주 우체국으로 향했던 그 대령처럼, 8년 동안 규정을 지킨 사람들도 같은 물음 앞에 서 있다. 약속은 애초에 끝까지 유효한 것이었는가.

2. 세 번의 전환이 남긴 것

2017년 12월 13일, 국토교통부는 「임대주택 등록 활성화 방안」을 발표했다. 당시 김현미 장관은 민간 임대사업자 등록을 적극 권장했다. 등록 사업자에게는 구체적인 혜택이 따라왔다. 장기(8년) 의무임대기간 동안 임대료 인상을 연 5퍼센트 이내로 유지하면, 보유 기간 중 종합부동산세 합산이 배제되고, 매각 시 양도소득세 중과도 면제된다는 구조였다. 의무와 보상이 명확히 짝지어진 교환이었다.

첫 번째 전환은 1년도 지나지 않아 왔다. 2018년 9월 13일 부동산 안정화 대책에서 정부는 조정대상지역 내 신규 취득 주택에 대해 임대사업자 등록 여부와 무관하게 세제 혜택을 적용하지 않겠다고 발표했다. 이미 등록한 사람들에게는 경과 규정이 적용됐지만, 제도의 조건이 바뀐다는 신호를 시장에 보냈다.

두 번째 전환은 2020년 7월 10일에 왔다. 단기(4년) 임대 유형과 아파트 장기 매입임대(8년) 유형이 폐지됐다. 기존 등록자는 자동 말소 처리됐고, 신규 등록의 의무임대기간은 10년으로 늘었다. 제도에 이미 진입해 있던 사람들에게 조건 변경을 통보한 셈이었다.

2026년 초, 세 번째 전환이 가시화되고 있다. 2017년에 장기(8년)로 등록한 임대사업자들이 의무임대기간을 마쳐가는 시점이다. 이재명 대통령은 2026년 2월 SNS를 통해 "의무임대기간 종료 후 등록임대주택의 세제혜택을 일반 임대주택과 동일하게 해야 공평하다"고 밝혔다. 다주택자 양도세 중과 유예는 2026년 5월 9일 종료되며 재연장은 없다는 입장도 확인됐다. 서울 아파트 기준으로만 4만 2,500가구에 달하는 등록임대주택이 이 변화의 직접적 영향권에 있다.

세 번의 전환은 같은 방향을 가리킨다. 제도가 사람의 선택에 개입했다가, 조건을 바꿔 그 선택을 무력화하는 패턴이다.

3. 제도 설계가 말하지 않은 전제

2017년의 임대등록 제도는 단순한 세제 혜택이 아니었다. 민간 임대 공급을 늘리기 위한 국가의 요청이었다. 세입자에게는 장기 주거 안정을, 임대인에게는 의무 이행에 상응하는 세제 보상을 주겠다는 공식적 교환 구조였다. 등록 사업자는 계약갱신 보장, 임대료 상한 준수, 임대기간 유지라는 세 가지 의무를 졌다. 이 의무들은 자발적 선택이 아니라 제도에 진입하는 조건이었다.

문제는 이 교환 구조의 한쪽, 즉 국가의 약속 이행 부분이 처음부터 유보적이었다는 점이다. 세제 혜택은 법률이 아닌 시행령 수준에서 설계됐다. 법률보다 변경이 용이한 형태로 구성된 혜택은, 정책 목표가 달라질 때마다 조용히 수정될 수 있는 여지를 남겼다.

두 번의 시장 과열이 만든 논리

2018년과 2020년의 정책 전환에는 공통된 논리가 있었다. 다주택자 투기 억제라는 목표가 부각될 때마다, 임대사업자는 그 범주 안에 포함됐다. 임대료를 묶고 세입자를 장기 보호하는 등록 사업자와, 시장 상황에 따라 자유롭게 가격을 올리는 비등록 다주택자는 성격이 다르다. 그러나 정책은 그 차이를 구분하지 않았다. 다주택 보유 자체가 규제 기준이 됐고, 임대 의무를 이행 중인 사람도 같은 범주에 묶였다.

이 논리는 지금도 반복된다. 2026년의 논쟁 구조는 "임대사업자가 세제 혜택을 이용해 주택을 과도하게 보유하고 있다"는 전제에서 출발한다. 그러나 그 보유는 국가가 권장한 시스템 안에서 이루어졌다. 의무임대기간 동안 임대료를 시장 이하로 묶어온 사람들이다. 의무기간 종료 후에도 임차인은 계약갱신청구권을 행사할 수 있어, 실제 처분 시점은 더 뒤로 밀릴 수 있다.

비아파트 임대사업자의 상황은 더 복잡하다. 이들은 단기 만기 후 연장 방식의 대출을 보유한 경우가 많다. 이재명 대통령이 언급한 다주택자 대출 연장 시 RTI(임대소득/이자비용) 규제 강화가 실행되면 대출 만기 연장 자체가 막힐 수 있다. 의무임대기간이 종료되더라도 임차인 보호 조항에 따라 즉시 매각이 어려운 상황에서, 금융 압박까지 더해지는 구조다.

제도를 신뢰했다는 것이, 그 신뢰의 근거가 사라질 때 어떤 이의도 제기할 수 없는 상태를 의미한다면—그것은 제도가 아니라 일방적 계약이다.

이 패턴이 반복되는 이유는, 제도 설계 단계에서 신뢰를 구조화하지 않았기 때문이다. 의무 이행자에 대한 혜택을 정책 목표가 유지되는 한이라는 조건 아래 설계했다면, 제도에 진입한 사람들은 처음부터 일방적 리스크를 떠안은 것이다.

4. 8년이라는 시간의 무게

8년은 짧지 않다. 임대사업자 등록 당시 40대였다면 지금 50대가 됐다. 임대료를 묶는 동안 시장 임대료는 올랐다. 기회비용은 쌓였다. 대신 약속이 있었다. 의무를 이행하면 세제 혜택이 보장된다는 제도의 언어였다.

마르케스의 대령은 15년의 기다림 끝에도 우체국으로 가는 발걸음을 멈추지 않았다. 그에게 연금은 돈이 아니라, 국가와의 약속이 실재한다는 증명이었다. 임대사업자에게 세제 혜택도 같은 성격이었다. 임대료를 묶고 버틸 수 있었던 것은 출구가 설계되어 있다는 믿음 때문이었다. 의무기간이 끝나면 부담 없이 처분하거나 시장가로 전환할 수 있다는 전제. 그 전제가 지금 흔들리고 있다.

이 상황에서 사람들이 경험하는 감정은 분노보다는 통제권 상실에 가깝다. 내가 선택한 것이 맞았는지, 앞으로 어떤 선택을 해야 하는지, 어떤 제도를 믿어야 하는지가 불투명해지는 감각이다. 이 감각은 투자 손실보다 오래 남는다.

시장 참여자들이 배운 교훈은 간단하다. 정부가 설계한 제도에 장기 진입하지 말 것. 의무가 따르는 구조일수록 조건이 일방적으로 바뀔 수 있다. 다음 번에 유사한 제도가 나오더라도, 사람들은 더 이상 같은 방식으로 반응하지 않을 것이다.

문제는 이 불신이 임대사업자에게만 머물지 않는다는 점이다. 임대인의 불안정은 계약 조건에 반영되고, 임대 공급의 불확실성으로 이어질 때, 그 비용은 임대 시장 전체가 나눠 진다.

5. 같은 문제가 반복되는 이유

지금의 상황이 낳을 결과는 예측 가능하다. 의무임대기간이 종료되는 2025~2026년, 등록임대주택 일부가 매물로 전환된다. 서울 아파트 4만 2,500가구는 이 과정에서 가격 변수가 된다. 그러나 더 오래가는 결과는 가격이 아니다. 민간 임대 공급 제도에 대한 시장의 반응 방식이 달라지는 것이다.

이 반복의 구조는 제도 설계에서 비롯된다. 임대사업자 제도는 두 개의 목표를 동시에 추구했다. 민간 임대 공급 확대와 다주택 투기 억제다. 이 두 목표는 시장이 안정적일 때는 공존할 수 있지만, 시장이 과열되거나 정치적 우선순위가 바뀔 때마다 충돌한다. 그 충돌의 비용을 제도 설계자가 아닌 제도 이용자가 부담하는 구조다.

정책이 단기 시장 안정화를 목표로 삼는 순간, 장기 제도 신뢰는 후순위로 밀린다. 이번이 처음이 아니고, 다음에도 같은 방식으로 반복될 가능성이 높다. 제도를 믿은 사람이 배신당하는 것이 아니라, 제도가 신뢰를 담보하지 않도록 설계되어 있다는 것이 문제다.

규제를 강화할 수 있고 혜택을 줄일 수 있다. 그러나 의무를 이행하는 동안 약속한 조건을 유지하는 것, 그것이 제도의 최소한이다. 그 최소한이 지켜지지 않을 때 시장은 제도를 우회하는 방법을 학습한다.

정책은 규칙을 팔지 않는다. 신뢰를 판다. 그 신뢰가 소진되면, 어떤 제도도 설계한 방향으로 작동하지 않는다.

이 문제가 임대 시장을 넘어 번지는 이유가 거기 있다.

6. 신뢰는 소급되지 않는다

2017년 이후 세 차례의 전환은, 임대사업자 제도가 계약이 아니라 시혜적 혜택으로 다루어져왔음을 보여준다. 혜택은 줄 수도 있고 거둘 수도 있는 것으로 관리됐고, 의무를 이행한 사람과 그렇지 않은 사람은 같은 범주 안에 묶였다. 제도에 진입한 사람들은 의무의 유지 비용은 졌으나, 보상의 안정성은 얻지 못했다.