밥이 없는 철밥통?-공무원제도는 누가 어떻게 설계했을까

국가를 지탱하는 봉사자의 책임과 권리

"Tank Man" temporarily stops the advance of four Type 59 tanks on June 5, 1989, in Beijing. This photograph (one of six similar versions) was taken by Jeff Widener of the Associated Press.

(본 글은 법률 전문서적의 내용을 일반 독자의 이해를 돕기 위해 쉽게 풀어 쓴 것입니다. 법적 정확성과 전문성을 높이기 위해 노력했으나, 일부 내용이 원문의 의도나 법적 해석과 차이가 있을 수 있습니다. 구체적인 법률문제에 대해서는 반드시 원문 및 법률전문가의 자문을 구하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 정치적 견해나 가치판단과는 무관합니다.)

I) 공무원의 의의와 분류

"공공을 위해 일하는 사람이지만, 그 범위는 어디까지일까요?"

(i) 공무원의 개념

공무원이란 <국가나 공공단체와 공법상의 근무관계를 맺고, 국민 전체를 위한 업무를 맡는> 사람을 일컫습니다. 단순히 ‘고용된 노동자’가 아니라, 공익을 실현하는 주체로서 일정한 복무 책임과 의무, 그리고 헌법적 가치를 지켜야 하는 지위에 놓여 있다는 특징을 갖습니다. 하지만 헌법 곳곳에서 사용되는 ‘공무원’이라는 말이 항상 똑같은 범위를 가리키는 건 아닙니다. 예컨대 헌법 제7조 제1항은 넓은 의미의 공무원을, 같은 조 제2항은 보다 협소한 범위의 공무원을 가리켜 정치적 중립 등의 헌법적 요구사항을 강조하기도 합니다.

(ii) 공무원의 분류

우리 법질서에서 공무원을 분류하는 방법은 다양합니다.

(a) 임명 주체 기준: 국가공무원과 지방공무원

(b) 임용 방식 기준: 경력직‧특수경력직‧고위공무원단

(c) 소속 기관 기준: 입법부‧행정부‧사법부 공무원

(d) 직무의 정치성 여부: 정치적 공무원과 비정치적 공무원

(e) 직업성 여부: 직업공무원과 명예직공무원

특히 헌법 제7조에서 중요하게 거론되는 것은 <경력직 중심의 직업공무원제도>와, 정치적 공무원에게 요구되는 특정 책임들입니다. 한편 “넓은 의미의 공무원”과 “좁은 의미의 공무원”이라는 표현도 자주 쓰이는데, 제7조 제1항은 봉사자로서의 폭넓은 공무원을, 제7조 제2항은 더욱 엄격한 신분보장과 정치적 중립을 요구받는 ‘직업공무원’을 주로 염두에 두고 있다는 해석이 일반적입니다.

II) 통치질서와 공직제도의 기능적 상관성

"공직자는 민주주의와 함께 움직이는 ‘권능구조의 실무자’일까요?"

헌법이 마련한 통치구조가 국민의 기본권 실현을 위한 틀이라면, 이를 작동시키는 ‘공직제도’는 곧 그 엔진에 해당합니다. 아래에서는 민주주의 원리·정치적 중립성·법치주의 등과 공직제도가 어떻게 맞물리는지 살펴봅니다.

(i) 민주주의와 공직제도

민주주의는 국민 주권을 바탕으로 하는 제도인 만큼, 공무원은 특정 집단 대신 <국민 전체의 이익>을 위해서만 봉사해야 합니다. 동시에 공무원 개인도 <기본권의 주체>라는 이중적 지위를 갖고 있어, 직무 중에는 국민에 대한 봉사를 최우선으로 삼되, 그 역시 한 시민으로서 자신의 자유와 권리를 누릴 수 있습니다.

(ii) 민주적 지시계통과 공직제도

대의제 정치 아래서는 신임과 책임정치가 조화를 이뤄야 하므로, 행정부 내 계층적 지시계통은 명확해야 합니다. 상급자는 국회나 대통령 등에게 책임을 지고, 하급자는 상급자의 합법적 지시를 따라 업무를 수행합니다. 다만 지시가 법을 어기거나 현저히 부적절하다고 여겨지면, 하급자가 이를 비판하고 거부할 수 있는 장치도 필요합니다.

(iii) 정치적 중립성과 공직제도

당파적 이익에 기울지 않고 공익을 구현하기 위해서는 <공무원의 정치적 중립>이 필수적입니다. 정권이 교체되더라도 공공 업무가 안정적으로 이어지도록 하는 것이 직업공무원제의 핵심이기도 하지요. 따라서 이른바 ‘엽관제도’, 즉 새 정권이 들어설 때마다 중요 보직을 자당(自黨) 인사로 채우는 방식은 민주적 원리에 어긋납니다. 그렇다고 공무원의 모든 정치적 권리가 박탈되는 것은 아닙니다. 직무 수행과 직접적 관련이 없는 영역에서 개별 공무원이 정치적 의견을 표현할 여지는 남아 있다는 견해도 있습니다. 다만 현재 법체계상 공무원의 정당가입, 선거운동 같은 직접적 정치활동은 광범위하게 제한되고 있습니다 (국가공무원법 §65, 공직선거법 §9 참조).

(iv) 법치주의와 공직제도

법치주의 하에서 공무원은 법령과 합헌적 정신에 따라 일관되게 업무를 수행해야 하며, <위법한 명령>을 거부하는 선택도 가능합니다. 또한 공무원의 업무 행위로 인해 국민에게 피해가 발생하면, 국가배상청구가 인정되어(헌법 제29조), 결과적으로 공무원이 법 준수에 더욱 엄격해야 함을 재확인합니다. 아울러 모든 사안을 법률로 완벽히 규율하기 어려운 현실에서, 공무원은 일정 재량권을 부여받기도 합니다. 이런 재량권을 적법절차와 공익에 맞게 행사하는 것이 곧 법치주의 구현의 한 형태입니다.

(v) 사회국가원리와 공직제도

국가는 국민 생활의 여러 영역에 적극 관여하며, 사회적 기능을 확대해 왔습니다. 이때 핵심 담당자가 바로 공무원입니다. 국가가 복지·교육·치안 등 다양한 분야에서 직접 서비스를 제공하거나 규제·조정을 하므로, 이 역할을 맡은 <공직제도>는 점차 큰 영향력을 갖게 됩니다. 따라서 공무원의 책임성은 물론, 그들의 처우나 신분 보장도 사회국가적 차원에서 중요한 과제로 떠올랐습니다.

III) 공무원의 헌법상 지위

"봉사자지만 책임도 뒤따른다, 이중적 성격을 어떻게 이해해야 할까?"

(i) 국민 전체에 대한 봉사자의 지위

헌법 제7조 제1항은 공무원을 ‘국민 전체에 대한 봉사자’라고 규정합니다. 여기에는 국가공무원·지방공무원뿐 아니라, 공무수탁사인처럼 실질적으로 공공임무를 위탁받은 이들도 포함됩니다. 특정 정당이나 이념, 지역 이익만 대변해서는 안 되며, ‘전체 국민’을 위해 일해야 한다는 것입니다. 다만 ‘정치적 공무원’의 경우에는 정치적 색채가 직무의 출발점이 될 수도 있다는 점에서, 직업공무원과는 약간 성격이 다릅니다.

(ii) 국민에 대하여 책임지는 공무원

공무원은 국민을 위해 존재하는 기관이므로, 당연히 국민 앞에 어떤 형식으로든 책임을 집니다. 다만 이 책임의 성격을 놓고 학설은 분분했습니다.

-(a) 학설

--(i) 법적 책임설

공무원이 국민의 위임을 받았으니, 법을 어기면 당연히 법적 제재가 가능하다는 입장입니다. 직무수행에 대한 책임이 <정당한 법적 책임>으로 귀결된다는 것이죠.

--(ii) 정치적‧윤리적 책임설

반면 공무원에게 직접 ‘파면권’을 행사할 주체는 일반 국민이 아니므로, 법률적으로 바로 책임을 묻긴 어렵고, 정치적·도덕적 평가에 가깝다고 보는 견해도 있습니다.

--(iii) 도식적 이해에 대한 비판론

하나로 통일된 논리로 단정하기는 어렵습니다. 선거로 선출된 고위직과 일반 직업공무원을 <똑같은 책임 기준>으로 볼 수 없기 때문입니다. 직무 성격에 따라 책임의 방식 또한 달라질 수 있습니다.

-(b) 책임의 유형

--(i) 정치적 책임

민주정치에서 선출직·정무직은 선거 등을 통해 정치적 책임을 집니다. 예컨대 국무총리·국무위원은 국회가 해임건의를 할 수 있고, 지자체장·국회의원도 유권자에게 선거로 책임을 묻는 방식이죠.

--(ii) 법적 책임

위법한 직무수행에는 당연히 법적 결과가 따릅니다. 대통령‧국무총리 같은 고위직은 탄핵을 당할 수 있으며(헌법 제65조), 일반 공무원은 직무 관련 불법행위가 있으면 배상책임이나 징계를 받습니다 (헌법 제29조, 국가배상법 참조).

IV) 직업공무원제도

"정권이 바뀌어도 국정은 계속돼야 한다, 그래서 필요한 게 직업공무원"

(i) 의의

직업공무원제도란 정권 변동과 무관하게 전문성과 안정성을 지닌 공무원 집단을 유지해, 일상적인 국가 기능이 차질 없이 이어지도록 하는 체계입니다. 헌법 제7조에도 이 제도적 보장을 선언하고 있어, 입법자는 이를 존중해야 합니다.

(ii) 직업공무원의 범위

통상적으로 <경력직 공무원>이 직업공무원제도의 핵심 대상입니다. 즉 직업적으로 국가에 봉사하는 이들은 정치적 중립을 엄격히 요구받고, 한시적 정권 교체에 따라 신분이 임의로 박탈되지 않도록 보호됩니다. 이를 통해 국정운영이 안정되고, 공직 취임 기회 역시 실적에 따라 공평하게 부여됩니다.

(iii) 직업공무원제도의 내용

-(a) 정치적 중립성

여러 정치세력이 경쟁하는 정당국가에서, 직업공무원이 특정 정당에 치우치면 행정의 공정성은 심각하게 훼손됩니다. 따라서 법률상 정당가입과 선거운동이 금지되며(국가공무원법 §65, 공직선거법 §9), 특히 인사에서 ‘엽관제도’가 허용되어서는 안 된다는 점이 재확인됩니다 (헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1). 다만 대통령처럼 <정치적 공무원>에 해당하는 이도, 선거가 공정히 이루어지도록 해야 할 책임상, 선거에서 노골적으로 편파적 행동을 하지 말아야 한다는 견해가 다수입니다.

-(b) 직업공무원의 신분보장

직업공무원은 정당한 이유 없이 해임‧면직되지 않아야 합니다 (국가공무원법 §70 참조). 그 대가로 높은 성실성과 준법의무가 부과되지만, 국가가 그 생활 안정을 도와주어야 한다는 사회보장적 측면도 함께 존재합니다. 한편, 정치적 이유가 아니라 징계사유나 정년에 따른 퇴직은 허용됩니다. 그러나 단순히 후임자가 임명됐다는 이유로 자동 퇴직시키는 식은 위헌적이라는 것이 헌법재판소의 태도입니다 (헌재 1989. 12. 18. 89헌마32).

(iv) 공무원의 권리와 의무

-(a) 공무원의 권리

--(i) 신분상 권리

공무원은 정치적 지형 변화에 따라 쉽게 쫓겨나지 않을 <신분보유권>을 갖습니다. 직무 독립성 또한 보장되어, 부당한 압력이 있더라도 합법적 절차 외에는 이를 거부할 수 있어야 합니다. 인사 처분에 불복이 있으면 소청 및 행정소송을 통해 구제받을 수도 있습니다 (헌재 1990. 6. 25. 89헌마220).

--(ii) 재산상 권리

공무원은 국가(또는 지자체)에 근로를 제공하므로, <보수청구권>을 가집니다. 또한 퇴직이나 사망, 질병 등에 따른 연금청구권도 인정됩니다. 이는 사회보장적 의미와 후불임금적 성격이 뒤섞인 것으로, 범죄행위가 아닌 한 임의로 박탈해선 안 된다는 판례가 있습니다 (헌재 2002. 12. 18. 2001헌바55).

-(b) 공무원의 의무

공무원에게는 직무전념의무(겸직금지‧영리행위금지‧직장이탈금지), 친절·공정의무, 기밀유지의무 등 여러 복무 관련 의무가 요구됩니다. 특히 법령을 지킬 의무는 일반 국민보다 훨씬 무겁게 부과되어, 직무 관련이 없는 범죄라도 중범죄라면 당연퇴직 처리될 수도 있습니다.

(v) 공무원의 기본권 제한

"공무원도 국민, 그러나 공무원이기 때문에 제한되는 부분도"

-(a) 이론적 근거

공무원은 이른바 <특수신분관계>에 놓여 있으므로, 정치활동이나 집단행동 등에 제한을 받는 것이 합헌적 근거를 갖는다는 것이 일반적 학설입니다. 봉사자라는 지위와, 국민 생활을 담당하는 ‘직무의 성격’이 결합되어 기존과는 다른 제한이 가능하다는 것이죠.

-(b) 정치활동의 제한

헌법 제7조 제2항에서 규정된 정치적 중립성과, 국가공무원법·공직선거법에서의 선거운동 제한은 대표적인 예입니다. 정치적 공무원이 아닌 이상 <정당에 가입하거나 직접 선거운동에 나서는 것>은 원칙적으로 허용되지 않습니다. 다만, 정당가입 자체가 곧바로 “불법적 정치활동”이라 볼 수 있느냐에 대해서는 추가 논의의 여지도 있습니다. 가입만으로는 실제로 공무 업무에 편향이 발생하지 않을 수도 있기 때문입니다.

-(c) 노동3권의 제한

--(i) 공무원의 근로자성 여부

헌법 제33조 제2항은 ‘공무원인 근로자’라는 표현을 씀으로써, 공무원도 <근로자성>을 갖는다는 점을 전제합니다 (헌재 1992. 4. 28. 90헌바27 등). 그럼에도 헌법은 “법률이 정하는 자에 한하여” 노동3권을 인정하도록 유보규정을 두어, 일반 근로자에 비해 제한 가능성을 열어둡니다.

--(ii) 공무원의 노동3권 규율체계

과거 국제사회(ILO 등)에서는 대한민국 공무원의 노동권 제한이 과도하다는 권고를 여러 번 했고, 그 뒤 입법부는 단계적으로 <일정 직급 이하>의 공무원에게 노동조합 설립을 허용했습니다. 그 결과 오늘날 ‘6급 이하 일반직 공무원’은 단체행동권을 제외한 노조 활동이 가능해졌고, 사실상 노무에 종사하는 이들은 집단행동도 비교적 자유롭습니다. 반면 고위직 등은 노동3권 행사에 엄격히 제한을 받습니다.

-(d) 특수한 신분관계에 의한 제한

공무원 내부 생활질서를 위해 지역·주거지 제한, 제복 착용 의무 부과 등도 폭넓게 인정됩니다. 군인·전투경찰 등은 영내거주를 요구받기도 하지요. 이렇듯 일반 국민에게 부과하기 어려운 의무도, 공무원이라는 신분에 기초해 합헌적으로 인정되는 경우가 많습니다.

-(e) 기본권 제한의 한계

그렇다고 무제한으로 공무원의 권리를 제한할 수 있는 것은 아닙니다. 헌법 제37조 제2항의 ‘필요 최소한’ 원칙을 준수해야 하며, 국가 기능이나 공익을 위한 것이어도 과잉금지 원칙에 어긋나는 제한은 인정되지 않습니다. 결국 공무원도 헌법상 기본권의 주체라는 전제 아래, 직무적 특수성을 고려한 제한을 정당화하는 방향으로 법률이 형성되는 것이 현대적 추세입니다.

(본 글은 [헌법 주석서(법제처 연구용역), 한국헌법학회, 헌법 제7조]를 참고하여 작성되었습니다. 정확한 법률 해석과 적용을 위해서는 반드시 원문을 참조하시기 바랍니다. 본 글은 법률 자문을 대체할 수 없으며, 구체적인 법률문제는 변호사와 상담하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 정치적 견해나 가치판단과는 무관합니다.)