시끄럽지만 정당들이 필요한 이유-헌법 제8조 해설
정당은 왜 민주주의의 열쇠일까?
Join, or Die. a 1754 political cartoon by Benjamin Franklin published in The Pennsylvania Gazette in Philadelphia, addresses the disunity of the Thirteen Colonies during the French and Indian War; several decades later, the cartoon resurfaced as one of the most iconic symbols in support of the American Revolution.
(본 글은 법률 전문서적의 내용을 일반 독자의 이해를 돕기 위해 쉽게 풀어 쓴 것입니다. 법적 정확성과 전문성을 높이기 위해 노력했으나, 일부 내용이 원문의 의도나 법적 해석과 차이가 있을 수 있습니다. 구체적인 법률문제에 대해서는 반드시 원문 및 법률전문가의 자문을 구하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 정치적 견해나 가치판단과는 무관합니다.)
(I) 정당제도의 역사적 배경
"정당'은 처음부터 헌법에 들어 있었을까?"
오늘날 우리는 선거나 의회정치에서 <정당>을 당연하게 여긴다. 하지만 역사적으로 보면 어느 나라든 처음부터 정당을 헌법에 직접 규정하지는 않았다. 독일이나 이탈리아 등은 2차 세계대전 이후에야 헌법 차원에서 정당을 인정하기 시작했다. 당시 바이마르공화국 붕괴와 나치 집권을 경험한 독일은 <“민주주의는 적에게 관용만 베풀면 스스로 무너질 수 있다”>는 반성에서 '정당해산제도' 등 강력한 헌법수단을 마련했다.
우리나라도 초기 헌법에는 별도의 정당조항이 없었으나, 제2공화국헌법(1960)에서 처음 정당을 헌법에 규정했다. 이후 정당은 국민과 국가 사이에서 <‘정치적 가교’> 역할을 한다고 인정받았고, 헌법 제8조는 정당설립의 자유, 복수정당제, 정당운영자금의 국고보조, 위헌정당해산제도 등을 명시함으로써 정당을 본격적으로 헌법체계 안에 편입시켰다.
(II) 헌법 제8조가 정당에 부여한 지위
"'국가기관'도 아니고, 그렇다고 단순 '동호회'도 아닌 이유"
[정당은 헌법상 어떤 자리일까?]
학자들 사이에서는 정당의 헌법적 지위를 두고 <국가기관설>, <사법(私法)상의 결사설>, <중개적 권력체설> 등이 제시되어 왔다. 예전에 일부에서는 정당이 선거권 행사와 정부 구성 등 매우 중요한 국가작용에 관여하므로 사실상 '헌법기관'이라고 봤다. 반면 정당은 국민이 자발적으로 만든 사적 결사이니, 국가기관이라 보기 어렵다는 입장도 있었다.
현재는 대체로 <“정당은 국가기관은 아니지만, 국민과 국가권력 사이를 이어주고 정책 결정을 실질적으로 좌우하는 중요한 중개적 권력체”>라는 의견이 지배적이다(헌재 1991헌마21, 헌재 1996헌마99 등). 즉, 정당은 자유로운 결사인 동시에 공적인 책임을 다해야 하므로 <단순한 동호회와 달리 중개적 권력>으로서 인정된다는 것이다.
(III) 정당설립의 자유와 복수정당제
"우리도 1당만 있으면 편하잖아?" 정말 그럴까?
헌법 제8조 제1항은 <“정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다”>고 규정한다. 이는 국민 누구나 원하는 목표와 노선을 지닌 정당을 만들 수 있고, 여러 정당들이 공존하면서 국민의 다양한 목소리를 대변하도록 한다는 뜻이다.
[왜 복수정당제가 필요한가?]
만약 일당만 존속한다면, 이는 사실상 독재나 전체주의 체제로 이어질 위험이 크다. 로시터(C. Rossiter)는 “정당과 민주주의는 함께 가거나 함께 사라진다”고 표현했다. 복수정당제는 국민이 <다양한 정책 선택지> 중 하나를 지지할 수 있게 하고, 소수의견을 반영하는 장치가 된다.
다만, 한국 헌법과 정당법은 <“국민의 정치적 의사형성에 필요한 조직”>을 갖추지 못한 소규모 군소정당의 난립을 방지하기 위해 시도당 최소 개수(예: 5개 이상)나 당원수(예: 각 시도당마다 1천 명 이상) 같은 기준을 두고 있다. 헌법재판소 역시 이를 <“어느 정도 합리적인 제한”>이라고 인정했다(헌재 2004헌마246). 즉, 아무런 형식 없이 ‘이름만 정당’인 경우에 대한 최소한의 장치라는 취지다.
(IV) 정당의 내부민주주의(당내민주주의)
"조직은 ‘국가’가 아니라 ‘당원’이 만드는 것"
헌법 제8조 제2항은 [“정당은 그 목적·조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 데 필요한 조직을 가져야 한다”]고 명시한다.
이는 흔히 <‘정당 내부민주주의’>라고 불린다. 미헬스(R. Michels)는 <“조직은 필연적으로 소수 지도부가 권력을 독점하기 쉬운 과두화의 철칙을 갖는다”>고 주장했다. 이 때문에 당내 의사결정이 상향식으로 이뤄지지 않으면, 결과적으로 국민의 의사가 왜곡될 가능성이 크다. 정당은 스스로 당원들의 충분한 토론과 투표를 통해 정책과 지도부를 결정하는 구조를 갖춰야 한다.
이를 위해 정당법은 대의기관(전당대회)·집행기관(당무집행부) 등을 두고, 공직선거후보자 추천 과정을 공개적으로 운영하도록 규정하고 있다. 그러나 실제로는 당내의 폐쇄적 의사결정, 계파 간 갈등 등 과두화 현상이 쉽게 사라지지 않는 현실적 문제가 있다. 법적 제재는 한계가 뚜렷하므로, 궁극적으로 <“유권자와 당원들의 감시와 참여”>가 정당민주주의를 살리는 핵심이라는 견해도 많다.
(V) 정당에 대한 국가적 보호와 정당자금
"국고보조금을 둘러싼 '양날의 검'"
헌법 제8조 제3항은 <“정당은 법률이 정하는 바에 의해 국가의 보호를 받으며, 정당운영에 필요한 자금을 국가가 보조할 수 있다”>고 규정한다. 이른바 <정당국고보조금>이 대표적이다.
[왜 세금으로 정당을 지원할까?]
정치자금이 부족하면 일부 재벌·이해단체 등 특정 세력의 '헌금'에 기대게 되고, 이는 다시 금권정치를 유발해 민주주의가 훼손될 수 있다. 국고보조를 통해 어느 정도 균등한 재정을 보장해 ‘부패의 온상’을 막겠다는 취지다.
다만 국가보조를 받는 정당은 회계보고나 외부감사 등을 통해 투명성을 확보해야 한다. 헌법재판소는 정당에 대한 특혜가 무소속 후보자나 신생·소수정당을 과도히 차별하는 것 아니냐는 문제제기에 대해서도 <정당정치의 공익성, 안정성 확보를 위해 일정 범위 내에서는 합리적 차이>라고 판단한다(헌재 2006헌마655).
(VI) 위헌정당해산제도
"민주적 기본질서를 위배하면 정당도 해산된다"
헌법 제8조 제4항은 [“정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부가 헌법재판소에 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법재판소의 심판에 의해 해산된다”]고 명시한다.
이는 ‘방어적(투쟁적) 민주주의(streitbare Demokratie)’ 개념에서 비롯되었다. 즉 <“민주주의를 부정하고 타도하려는 세력을 민주주의가 방치하면 스스로를 파괴하게 될 수도 있다”>는 반성에서 나왔다. 독일에서 나치당의 예가 대표적이다. 우리 헌법도 이런 극단적 상황을 대비해 <위헌정당해산제도>를 둔 것이다.
그렇다면 어떤 경우가 ‘민주적 기본질서 위배’일까? 대체로 자유·평등 선거원리, 의회제도, 복수정당제, 국민주권 등 헌법 핵심가치를 부정하거나 폭력적으로 전복하려는 세력이라면 해당될 수 있다. 헌법재판소가 심판으로 해산을 결정하면, 그 정당은 곧바로 소멸되고 재산은 국고에 귀속된다. 소속 국회의원의 의원직 상실 여부에 대해서는 학설이 나뉘지만, <정당국가 현실에서 의원직까지 상실시켜야 한다는 의견>이 적지 않다.
(VII) 국제적 시각: 독일·프랑스·미국의 정당법제
"다 같은 정당, 그러나 문화·역사는 각기 다르다"
<독일>은 바이마르공화국 붕괴와 나치 집권의 아픈 역사를 거치며, 헌법(기본법)에 정당조항을 두고 방어적 민주주의 모델을 확립했다. 자유민주적 기본질서를 파괴하려는 정당은 헌법재판소 결정으로 해산될 수 있다. 동시에 정당재정을 투명하게 공개하도록 강제하며 국고보조를 실시한다.
<프랑스> 제5공화국헌법도 정당 설립의 자유와 선거 지원을 명시하지만, 구체적 ‘정당법’은 없이 전체 결사에 관한 일반법으로 다룬다. 제도가 다르지만 다당적 전통이 강해 여러 정치세력이 연합·재편하는 일이 잦다.
<미국>은 헌법에 정당규정이 없다. 그래도 주(州) 단위에서 직접 경선제나 기부금 규제(기업‧노동조합 기부 금지, 개인 선거자금 규제 등)를 마련했다. 대통령선거 후보자에 대해서는 일정 요건을 갖추면 공적 자금을 지원하기도 한다. 이는 “결사의 자유”와 “부패 방지” 사이에서 균형을 잡으려 한 사례다.
(VIII) 정당과 다른 헌법조항과의 관계
"결사의 자유(제21조) vs. 정당조항(제8조)?"
정당은 분명 결사의 자유 영역에 속한다. 하지만 헌법 제8조는 이를 <일반결사와 달리 특별히> 보호하고 규제한다. 따라서 결사의 자유(헌법 제21조)가 폭넓게 보장된다 해도, 정당에 대해서는 헌법 제8조가 우선 적용된다.
또한 선거관리위원회(헌법 제114조)는 공직선거 전반과 정당 사무를 관장한다. 정당 설립·등록, 운영, 회계감독 등을 담당하며, 법 위반 시 등록취소도 가능하다. 이처럼 헌법은 정당이 제대로 기능하며 민주적 절차를 지키도록 여러 ‘견제와 지원’을 배치하고 있다.
(IX) 맺음말: 민주주의의 핵심축, 정당
"대의제 민주주의에서 정당을 빼놓고 생각할 수 있을까?"
정당은 선거후보 추천, 국가정책 비판·견제, 정치 리더 양성 등 다방면에서 핵심적 역할을 담당한다. 헌법 제8조는 정당을 <“헌법 안으로”> 끌어들이면서도, 동시에 <“민주적 책임”>을 요구한다. 이 둘을 균형 있게 운영하기란 쉬운 일이 아니다. 그러나 헌법이 정당을 단순 결사가 아닌 ‘공적 결사’로 인정하고, 국고보조금이나 해산제도 같은 강력한 제도를 둔 것도 결국 국민의 다양한 의사를 제대로 반영하고 민주주의를 공고화하려는 목적이다.
결국 정당정치가 제 기능을 하려면 스스로 내부민주주의를 강화하고, 정치자금을 투명하게 운영하며, 헌법의 기본질서를 지키려는 자정 노력이 필수다. 헌법이 부여한 이중적 지위―<자유로운 결사이자, 공적 책임을 진 조직>―를 어떻게 활용하느냐에 정당의 미래가 달려 있다고 볼 수 있다.
(본 글은 [헌법 주석서(법제처 연구용역), 한국헌법학회, 헌법 제8조]를 참고하여 작성되었습니다. 정확한 법률 해석과 적용을 위해서는 반드시 원문을 참조하시기 바랍니다. 본 글은 법률 자문을 대체할 수 없으며, 구체적인 법률문제는 변호사와 상담하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 정치적 견해나 가치판단과는 무관합니다.)
