선거, 국민의 목소리를 만들어가는 팀프로젝트

“내 한 표가 왜 중요한지, 헌법의 언어로 살펴봅니다”

Martin Luther King Jr.'s "I Have a Dream" speech, delivered during the March on Washington in 1963 to 250,000 people at the Lincoln Memorial, became one of the most iconic moments in the civil rights movement calling for racial equality and freedom. The speech gained its most memorable power when King departed from his prepared text after singer Mahalia Jackson urged him to "tell them about the dream," leading him to speak passionately about his vision for a racially just America.

(본 글은 법률 전문서적의 내용을 일반 독자의 이해를 돕기 위해 쉽게 풀어 쓴 것입니다. 법적 정확성과 전문성을 높이기 위해 노력했으나, 일부 내용이 원문의 의도나 법적 해석과 차이가 있을 수 있습니다. 구체적인 법률문제에 대해서는 반드시 원문 및 법률전문가의 자문을 구하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 정치적 견해나 가치판단과는 무관합니다.)

I. 선거권의 의미와 헌법적 배경

“투표는 단지 참여가 아니라, 내가 사는 나라의 방향키를 잡는 일입니다”

<헌법 제24조>는 <‘모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다’>고 명시합니다. 이것은 국민이 스스로 대표자를 뽑아 국가 운영에 참여하는 <대의제 민주주의>의 핵심 기둥입니다.

고대 그리스처럼 직접민주정치를 실시했던 사례도 있지만, 오늘날 다수의 현대국가들은 국민이 선출한 대표자를 통해 정치가 이루어지는 간접민주정치(대의제)를 택하고 있습니다. 우리 헌법 역시 제1조 제2항에서 [대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다]고 선언하여, 선거가 바로 그 국민주권을 실현하는 대표적인 장치임을 확인하고 있습니다(헌재 1991. 3. 11, 91헌마21 참조).

한편, ‘참정권’이라는 개념 안에는 선거권뿐 아니라 피선거권(공무담임권) 등 다양한 제도가 포함됩니다. 하지만 국민이 표를 통해 대표를 고르는 '선거권'은 특히 참정권의 핵심으로 꼽히며, 다른 기본권에 비해 상대적으로 우월적 지위를 가진다는 평가를 받습니다(헌재 1989. 9. 8, 88헌가6). 이는 사회를 움직이는 권력이 어디에서 기원하는지 보여주는 상징이기도 합니다.

II. 선거권의 연혁

“언제부터 몇 살이 투표할 수 있었을까요?”

(i) 제1공화국 헌법

1948년 제정된 제1공화국 헌법은 처음부터 선거권 규정을 두었지만, 실제 선거연령을 몇 살로 할 것인지는 ‘법률’에 넘겨 두었습니다. 그 결과 대통령·부통령선거법, 국회의원선거법 등에서 '만 21세' 이상만 투표권을 가졌습니다. 당시에는 '선거일' 기준이 아닌 '선거인명부 확정일' 기준으로 선거연령을 잡았다가, 이후 법 개정으로 기준일을 수시로 변경한 점이 특징입니다.

(ii) 제2공화국 헌법

제2공화국 헌법(1960년)은 헌법에 직접 [만 20세]라고 명시해 ‘20세가 되면 법률이 정하는 바에 따라 선거권을 가진다’고 규정했습니다.

(iii) 제3·4·5공화국 헌법

제3공화국 헌법(1962년)에서도 [20세 이상의 국민]에게 선거권을 준다는 취지를 유지하되, 기준일을 다시 '선거일'로 명시합니다. 제4공화국(1972년), 제5공화국(1980년) 헌법 역시 같은 틀을 계승하며, “20세가 되면 법률이 정하는 바에 따라 선거권을 가진다”는 조항이 이어졌습니다. 단, 이 시기부터 선거권 대상자를 칭할 때 '공무원'이라는 단어를 빼고 단순히 ‘선거권을 가진다’고 표기하는 등 미묘한 변화가 있었습니다.

(iv) 현행헌법

현행 헌법(1987년 개정)은 <제24조>에서 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다”고 규정합니다. 다시 말해, 과거 헌법은 선거연령을 아예 헌법조항 안에 못박았지만, 지금은 국회가 법률로 정하도록 위임하고 있습니다. 그래서 실제로는 <공직선거법>에서 '19세' 이상에게 선거권을 부여하도록 규정하고 있습니다. 2005년에 공직선거법이 개정되어, 오랫동안 유지되던 ‘20세 이상’ 기준이 ‘19세 이상’으로 낮아졌습니다.

III. 선거의 기본원칙: 5대 요소

“민주적 선거, 5가지 체크리스트!”

오늘날 <선거의 5대 원칙>으로 자주 언급되는 것은 <보통선거, 평등선거, 직접선거, 비밀선거, 자유선거>입니다. 우리 헌법 역시 대통령·국회의원 선거에 대해서는 이 다섯 요소를 명백히 반영하고, 지방선거 등에 대해서는 법률로 이를 형성하도록 위임하고 있습니다.

(i) 보통선거

<보통선거>는 재산, 신분, 성별, 교육 등으로 투표권을 제한하는 '제한선거'와 대비되는 개념입니다. 즉 <성년에 도달한 모든 국민>에게 원칙적으로 투표권을 인정하는 제도입니다. 이는 주권이 ‘모든 국민’에게 있다는 민주주의 근본원리에서 도출되는 것으로, 국민 자신이 국가 권력의 형성에 직접적으로 참여한다는 의미를 담고 있습니다.
다만 보통선거라 해서 아무 제한이 전혀 없는 것은 아닙니다. 국적 요건, 최소 연령, 일정 형벌을 받은 사람에 대한 제한 등 '불가피한 경우'에는 법률로 제한할 수 있습니다. 하지만 <제한 입법을 하더라도 헌법 제37조 제2항>에 따라, 국민의 기본권 본질적 요소를 침해하지 않는 범위 안에서만 허용된다는 점이 중요합니다(헌재 1999. 5. 27, 98헌마214).

(ii) 평등선거

<평등선거>는 1인 1표로 대표되는 <수적 평등>과, 각각의 표가 갖는 <가치의 평등>을 함께 요구합니다. 즉 표를 행사하는 사람 수가 단순히 같을 뿐 아니라, 선거 결과에 기여하는 '투표의 가치'도 동등해야 한다는 의미입니다. 예를 들어 특정 지역구 인구수가 크게 과밀·과소되어 표의 가치가 극단적으로 달라지는 것은 평등선거 원칙에 어긋난다고 봅니다.
헌법재판소는 국회의원 선거구 인구 편차에 관해 여러 결정례를 내놓았는데, 초기에는 평균인구 대비 상하 편차 60%를 위헌기준으로 삼았다가(헌재 1995. 12. 27), 이후에는 50%를 기준으로 하여 헌법불합치 결정을 내린 적도 있습니다(헌재 2001. 10. 25). 이런 판례의 움직임은 결국 유권자 표의 가치가 너무 극단적으로 차이나지 않도록 꾸준히 선거구 획정을 개선해야 한다는 취지입니다.

(iii) 직접선거

<직접선거>는 대표자를 뽑을 때 '중간선거인'을 거치지 않고 유권자가 곧바로 선택하는 방식을 말합니다. 간접선거 방식에서는 내가 선출한 중간선거인이 다시 대표를 뽑으므로, 국민의 의사와 실제 대표자 선출이 어긋날 위험성이 높아집니다.
비례대표제를 두는 제도에서도, 가령 <1인 1표>만으로 지역구와 비례대표를 동시에 결정하는 방식이라면 ‘비례대표 의원 선출 과정에 유권자의 직접적 의사표시가 반영되는가’ 문제가 생길 수 있습니다(헌재 2001. 7. 19, 2000헌마91).

(iv) 비밀선거

<비밀선거>는 유권자가 누구를 선택했는지를 타인이 알 수 없도록 하는 것입니다. 이는 뇌물, 위협, 정실 등의 외부 간섭을 배제하고자 마련된 장치입니다. 특정 상황에서 어쩔 수 없이 부재자투표 등을 할 때 투표 비밀이 다소 노출될 위험도 있지만, 헌법재판소는 그러한 위험은 불가피한 범위라면 헌법에 어긋나지 않는다고 본 사례도 있습니다(헌재 2007. 6. 28, 2005헌마772).

(v) 자유선거

<자유선거>는 국민이 외부 압박 없이 자율적으로 투표하는 것을 보장한다는 뜻입니다. 비록 공직선거법 제6조 제3항 등이 “유권자는 성실히 선거에 임해야 한다”라고 규정하고 있지만, 그 자체가 강제투표는 아닙니다. 투표율을 높이기 위해 ‘기권자에게 과태료를 물리는 제도’ 등은 오히려 자유선거 원칙을 침해할 수도 있기 때문에, 현행 헌법질서는 이를 도입하지 않고 있습니다(헌재 2003. 11. 27, 2003헌마259·250).

IV. 선거권의 법적 성격

“투표가 권리인지, 의무인지, 아니면 둘 다인지?”

선거권을 어떻게 규정해야 하는가는 오랜 학계 논쟁 주제였습니다. <자연권설>에서 시작해 <공무설>, <권한설>, 그리고 오늘날 가장 많이 인정되는 <이원설>까지 여러 이론이 있습니다.

(i) <자연권설>은 투표권을 신성불가침한 '천부적 권리'로 봅니다. 그러나 현대 헌법체계에서는 '헌법이 대의제 민주주의를 채택했을 때'만 선거권이 의미가 생긴다는 점에서 비판을 받았습니다.
(ii) <공무설>은 투표를 국민에게 부과된 '공적 임무'로 봅니다. 즉 선거권을 행사하지 않으면 국가 기구 구성에 참여하는 의무를 다하지 않은 것이 된다는 설명입니다. 하지만 실제로는 투표 불참에 대한 법적 제재가 없으므로, 이 입장 역시 한계를 드러냅니다.
(iii) <권한설>은 선거가 국가 작용의 일부라는 점에서 '개인이 행사하는 국가 권한'이라는 시각을 취합니다. 그러나 개인적 권리로 보기 어려워지는 면이 있어 보완이 필요합니다.
(iv) 가장 다수 견해인 <이원설>에 따르면, 선거권은 '국가를 위한 공무적 성격'을 지니면서도 '개인에게 보장된 주관적 공권'이기도 합니다(권영성, 김철수, 홍성방 등 학설). 다시 말해, 선거는 '국가 운영'을 위해 필수적인 제도이면서도 그 행사는 결국 '개인의 권리'이므로, 선거권은 ‘공무+주관적 권리’라는 복합성을 띤다는 설명입니다.

헌법재판소도 선거권을 “국민이 대표자를 선출하는 기본권”으로 보고, 구체적 제한 입법을 제정할 때는 헌법 원칙에 어긋나지 않도록 신중해야 한다고 판시한 바 있습니다(헌재 1998. 10. 29, 96헌마186).

V. 선거권의 구체적 내용

“누가, 어떻게, 어디서 투표할 수 있을까요?”

<헌법 제24조>는 ‘대통령, 국회의원, 지방자치단체장, 지방의회의원, 그리고 법률로 정한 공무원 선거에서 국민에게 선거권을 인정한다’는 취지입니다. 실제로 <공직선거법>은 대통령·국회의원·지방자치단체장·지방의회의원 선거와 관련된 세부 절차를 규정합니다. 더불어 <지방교육자치에 관한 법률>에서 교육감·교육의원 선거권도 인정합니다.

(i) 누가 선거권을 갖는가?

<국민>은 원칙적으로 선거일 기준 '만 19세' 이상이어야 투표권을 행사합니다. 이 연령 제한은 과거 20세였으나 2005년 개정으로 만 19세로 낮아졌습니다.

<외국인>은 대통령·국회의원 선거권은 없지만, 일정 요건을 충족하면 지방선거 투표권을 가질 수 있습니다. 예컨대 ‘영주의 체류자격 취득 후 3년 이상 국내에 거주하고, 외국인등록대장에 올라 있는 19세 이상 외국인’은 주민투표나 지방선거에서 한 표를 행사합니다. 이는 <‘주민’의 범위>를 넓히고 지역사회 참여를 장려하기 위한 입법 취지입니다.

(ii) 거주 요건과 재외국민

재외국민에게 투표권을 인정할 것인지도 오랫동안 논쟁이었습니다. 과거에는 재외국민이 주민등록을 할 수 없다는 이유로 사실상 투표권을 행사하지 못했으나, 헌법재판소는 이를 전면 금지하는 것은 국민주권 원리에 어긋난다고 보았습니다(헌재 2007. 6. 28, 2004헌마644·2005헌마360). 그 결과 공직선거법이 개정되어, 해외에 거주하는 국민들도 국회의원·대통령 선거 등에서 일정 절차를 통해 투표를 할 수 있도록 제도가 마련되었습니다.
물론 여전히 해외투표의 기술적·관리적 어려움, 선거부정 시비 가능성 등에 대한 우려가 있지만, 정보통신 발전과 재외공관 시설 등을 활용해 점진적으로 개선하고 있습니다.

(iii) 선거권 제한 사유

선거법은 <형을 선고받아 수용 중인 자>, <일정 중범죄를 범한 자>, <금치산 선고를 받은 자> 등에게는 투표권을 박탈·정지시키고 있습니다. 이 제한 규정이 민주주의 원리에 맞는지 두고 찬반이 있습니다.
헌재는, 공동체의 기본질서를 크게 해친 이들에게까지 공동체 대표를 뽑게 하는 것은 불합리하다는 입장(헌재 2004. 3. 25, 2002헌마411)을 밝힌 바 있으나, 다른 학설에서는 '과도한 선거권 제한'이라고 비판하기도 합니다.

(iv) 선거인명부와 부재자투표

우리는 거주지 기준으로 '선거인명부'에 올라야 비로소 투표할 수 있습니다. 행정기관은 선거일 전 일정 시점 기준으로 주민등록지를 조사해 명부를 만들고, 유권자들은 열람 기간 중 이의를 제기하거나 수정 요청을 할 수 있습니다. '부재자투표' 제도도 있어, 군인·경찰·장기입원자 등 직접 투표소를 방문하기 어려운 사람들은 사전에 신고하면 우편 등으로 투표할 수 있습니다(공직선거법 제38조).

(v) 선거운동의 자유와 유권자의 알 권리

선거권은 제대로 된 정보에 기초해 행사되어야 의미가 큽니다. 따라서 <선거운동의 자유>와 <유권자의 알 권리>가 상당히 강조됩니다. 헌법재판소도 “선거운동의 자유가 없다면 유권자가 후보자 정보를 충분히 얻지 못해 선거권이 실질적으로 침해된다”고 판시한 바 있습니다(헌재 1995. 4. 20, 92헌바29).
다만 '무분별한 여론조사 공표'가 선거 막바지에 영향을 왜곡할 위험이 있기에, 공직선거법은 선거 직전 일정 기간 동안 여론조사 결과 공표나 인용보도를 금지합니다. 헌법재판소도 이를 선거의 공정성 확보 수단으로 정당화한 바 있습니다(헌재 1995. 7. 21, 92헌마177,199).

VI. 맺음말: 선거권의 현재와 미래

“민주주의의 나침반, 국민이 잡습니다”

'선거권'은 국민주권을 실현하는 가장 분명하고 효과적인 방법입니다. 역사적으로 투표권 연령이 낮아지고, 외국인 지방선거권이 확대되고, 재외국민 투표도 허용되는 등 선거권의 폭은 점진적으로 넓어지고 있습니다. 이러한 변화는 국민 개개인이 정치에 적극 관여함으로써 국가가 더 투명하고 책임감 있게 운영될 수 있도록 돕습니다.

물론 여전히 '선거권 제한 대상' 설정과 '선거구 획정 기준' 등 세부 쟁점은 끊임없이 논의됩니다. 그러나 한 가지 분명한 사실은, '투표'를 통해서만 우리는 헌법상 보장된 ‘국민주권’을 실제 정책과 제도에 반영할 수 있다는 점입니다. “헌법 제24조”가 말해주는 ‘선거권’은 결코 사소하거나 형식적인 권리가 아닌, 우리 모두가 함께 만드는 나라의 설계도인 셈입니다.

(본 글은 [헌법 주석서(법제처 연구용역), 한국헌법학회(2007), 제24조]를 참고하여 작성되었습니다. 정확한 법률 해석과 적용을 위해서는 반드시 원문을 참조하시기 바랍니다. 본 글은 법률 자문을 대체할 수 없으며, 구체적인 법률문제는 변호사와 상담하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 학술적·정치적 견해나 가치판단, 신념과는 무관합니다.)