대통령 권한대행, 그 어중간한 자리의 헌법적 딜레마

민주적 정당성과 국정공백 방지를 둘러싼 고민

(본 글은 인문학 전문학술 논문의 내용을 일반 독자의 이해를 돕기 위해 쉽게 풀어 쓴 것입니다. 학문적 정확성과 전문성을 높이기 위해 노력했으나, 일부 내용이 원문의 의도나 철학적 해석과 차이가 있을 수 있습니다. 깊이 있는 인문학적 이해를 위해서는 반드시 원문 및 관련 전문가의 저작을 참고하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 정치적 견해나 가치판단과는 무관합니다. 원문 전부는 KCI 홈페이지에 공개되어 있습니다.)

I. 대통령 권한대행제도의 의의

- 권한대행의 필요성과 잠정적 국정 운영 장치 살펴보기

대통령 중심의 정부형태에서 대통령이 사망하거나 탄핵, 혹은 질병 등으로 직무를 수행할 수 없을 때 국정 공백을 방지하기 위해 마련된 장치가 “대통령 권한대행제도”입니다. 원문에서는 이를 다음과 같이 정의하고 있습니다. “대통령 권한대행제도는 대통령 유고시 잠정적으로 헌법이 일정한 자로 하여금 대통령의 권한과 의무를 대신 수행하도록 함으로써 국정공백을 방지하기 위한 제도이다.”(p.121)

이 제도는 국가원수이자 행정부 수반인 대통령의 유고 상태를 “공백 없이” 메우려는 목적에서 비롯된다는 점에서 중요한 의미가 있습니다. 그러나 이를 수행하는 ‘권한대행자’는 국민 직선으로 선출된 대통령과 달리 민주적 정당성이 충분치 않다는 문제가 제기되어 왔습니다. 그럼에도 국가의 존립과 질서 유지를 위해 불가결한 장치라는 점 역시 원문에서 반복적으로 강조되고 있습니다.

II. 대통령 권한대행 사유와 판단

- ‘궐위’와 ‘사고’의 개념, 누가 결정하는가에 대한 분석하기

헌법 제71조는 대통령 권한대행 사유를 [궐위]와 [사고]로 구분하고 있습니다.
· [궐위]란 대통령이 사망, 사임, 탄핵결정이나 자격 상실 등으로 대통령직 자체에서 완전히 이탈한 상태를 말합니다(p.125).
· [사고]는 대통령이 재직 중이지만 일시적으로 직무 수행이 불가능한 상태로, 예컨대 탄핵소추로 직무정지된 상황, 납치나 행방불명, 심각한 질병 등 다양한 사례가 해당됩니다.

원문은 특히 “[대통령의 사고 여부]를 누가 판단할 것인지에 관한 법적 규율이 없다”라고 지적합니다(p.126). 이를 두고 국무회의나 헌법재판소, 혹은 국회가 판단권을 가져야 한다는 논의가 있지만, 헌법에서 이를 명확히 규정하지 않으므로 현실적으로 “국무회의에서 결정할 수밖에 없게 되는 것”으로 보인다는 견해를 소개하고 있습니다(p.127).

III. 권한대행의 순서와 기간

- 국무총리 및 국무위원 순서, 그리고 60일 규정 이해하기

(1) 권한대행의 순서
헌법 제71조와 정부조직법에 따르면, 대통령 권한대행은 우선 “국무총리가 맡고, 그도 유고일 경우에는 법률이 정하는 순서대로 국무위원이 대행한다”(p.129)고 규정하고 있습니다. 우리나라는 별도의 부통령직이 없기 때문에, 대통령이 아닌 인물이 대통령의 권한을 대행하게 됩니다. 이는 “대통령 유고 상황에서 국정공백을 최소화한다”는 취지이지만, 국민 직선의 적법성을 갖지 못했다는 문제가 계속 거론됩니다(p.129).

(2) 권한대행의 기간
헌법 제68조 제2항은 대통령 궐위 시 “60일 이내 후임자를 선거해야 한다”고 규정하나, 원문에서는 “이 규정이 대통령 권한대행의 기간을 60일로 제한한다는 의미는 아니다”라고 지적합니다(p.131). 실제로 선거가 취소되거나 무효화되어 다시 실시하는 등의 예외 상황에서는 60일을 초과할 수도 있으므로, 권한대행 기간 역시 탄력적으로 적용될 수밖에 없다는 설명이 이어집니다.

IV. 현행 헌법의 문제점

- 대통령 권한대행의 ‘취약한 민주적 정당성’에서 비롯되는 불안정 살펴보기

원문에서 꼽는 대통령 권한대행제도의 결함은 크게 두 가지입니다.
첫째, 대통령이 사고 상태에 빠진 경우에 이를 누구의 권한으로, 어떤 방식으로 확인·선언하는지가 명확치 않습니다.
둘째, 권한대행자는 대통령에 비해 [민주적 정당성]이 훨씬 약하므로, “그가 과연 대통령의 권한을 온전히 행사할 수 있느냐”라는 근본적 의문이 발생한다는 점입니다(p.121).

이 때문에 “많은 학자들은 권한대행자는 현상유지적 권한만을 행사할 수 있다는 견해를 취하고 있다”(p.121)고 밝혀, 불필요하거나 지나치게 정치적 영향이 큰 결정까지 대행자가 맡는 것은 위험하다는 우려를 반영합니다.

V. 권한대행의 권한범위(직무범위)

- 현상유지설부터 전권행사설까지, 다양한 견해 정리하기

(1) 현상유지설
“권한대행은 잠정적 관리자이지, 대통령직을 완전히 승계한 것이 아니므로 큰 정책 변화나 인사 교체 등은 해서는 안 된다”(p.136)는 입장입니다. 민주적 정당성이 부족한 대행자가 적극적 정책 전환을 하면 국민 의사와 어긋날 소지가 크다는 취지입니다.

(2) 궐위·사고 구분설
대통령이 완전히 물러난 [궐위] 상태라면 폭넓은 권한을 행사하되, [사고] 상태일 때는 대통령이 복귀할 수도 있으니 원칙적으로 현상유지에 그쳐야 한다고 보는 견해입니다(p.137). 하지만 사고가 장기화되면 오히려 궐위와 유사한 상황이 될 수 있어, 그 경계를 일률적으로 설정하기 어렵다는 반론이 있습니다.

(3) 전권행사설
헌법이 “대통령 권한대행의 권한범위를 제한하지 않았다”는 점에 주목합니다. 원문에서는 “이는 권한대행이 상황에 따라 적절하게 대통령의 권한 모두를 행사하라는 것으로 해석할 수 있다”(p.121)라고 지적하고 있습니다. 즉, 정세가 긴급하다면 현상변경적 조치도 적극적으로 해야 하며, 이를 법률로 제한하는 것은 위헌소지가 있다는 의견입니다.

(4) 종합
결론적으로 원문은 “대통령 권한대행의 권한범위는 전적으로 상황에 달려 있다. 현상유지가 필요한 상황이면 그에 맞춰야 하지만, 국가 위기상황이라면 필요한 권한을 충분히 행사해야 한다”는 취지의 견해를 제시합니다(p.142). 민주적 정당성이 취약하므로 신중해야 하되, 국정 공백이나 혼란을 방치하는 것은 헌법이 지향하는 바가 아니라는 점입니다.

VI. ‘대통령의 권한대행에 관한 법률안’ 쟁점

- 국회 발의된 내용과 그 위헌 논란 살펴보기

2016년 말 발의된 ‘대통령의 권한대행에 관한 법률안’은 “[국정의 현상유지 범위 안에서만 대통령 권한을 행사하고, 사면·복권, 헌법개정안발의, 국민투표부의 등은 제한한다]”는 조항을 담았습니다(p.144). 그러나 원문에서는 “헌법이 대통령 권한대행의 권한을 제한하지 않았는데 법률로 이를 축소한다면 위헌문제를 야기할 수 있다”고 경고합니다(p.143).

아울러 해당 법률안은 “대통령 권한대행자에게도 내란·외환죄 외에는 형사소추를 받지 않도록 하는 특권을 부여한다”는 내용(제9조)을 포함하고 있는데, 원문은 이를 두고 “형사상 불소추특권은 헌법 제84조가 대통령만을 위해 규정한 것인데, 권한대행자는 대통령직에 취임한 것이 아니므로 평등위반 문제가 생길 수 있다”고 지적합니다(p.147).

VII. 형사상 불소추특권 적용 문제

- 대통령 권한대행에게도 특권이 필요한가?

헌법 제84조는 “대통령은 내란 또는 외환의 죄를 범한 경우를 제외하고는 재직 중 형사상의 소추를 받지 않는다”고 규정하고 있습니다. 원문은 “이는 대통령이라는 특수한 지위의 원활한 수행을 보장하려는 것으로, 대통령직에 취임하지 않은 권한대행자에게까지 적용하기는 어렵다”고 분석합니다(p.145).

따라서 권한대행자에게 불소추특권을 인정하려면 “헌법 자체가 해당 특권을 부여하는 방향으로 개정되어야 한다”는 입장이며, 이를 법률 수준에서 도입하는 것은 “헌법이 예정하지 않은 특혜”라는 문제가 발생한다는 결론입니다(p.148).

VIII. 마무리

- 신중한 권한 행사와 제도 보완의 중요성 강조하기

결국 대통령 권한대행은 “국정공백을 막기 위해 마련된 제도”이지만(p.121), 그가 가진 정당성은 대통령과 차이가 있습니다. 원문이 강조하듯, “[대통령 권한대행자는 권한대행이 잠정적이라는 것과 자신의 민주적 정당성이 취약하다는 문제를 자각하면서, 불필요하거나 과도한 권한행사가 없도록 신중을 거듭해야 한다]”(p.149)는 점을 유념해야 합니다.

반면 국가적 비상상황에서는 적극적 판단이 불가피하기에, 헌법 차원에서 이 문제를 보다 명확히 정비해야 한다는 지적이 반복됩니다. 특히 대통령 직선제의 기본 취지를 해치지 않으면서도 권력승계와 권한대행 절차를 합리적으로 설계하는 방안—가령 부통령제를 도입하거나, 사고 판단권자를 헌법에 명문화하는 식—이 필요하다는 제안도 제기되고 있습니다.

[독자의 평가와 일독을 권하는 이유]

원문은 탄핵정국 등 국가적 위기에서 대통령 권한대행의 역할이 얼마나 중차대한가를 입체적으로 보여주고 있습니다. 대통령 권한대행이 가진 제도적 허점과 잠정성, 민주적 정당성 문제를 두루 살피며 “권한대행은 상황에 따라 대통령의 권한 모두를 적절하게 행사할 수 있어야 한다”(p.121)는 결론까지 조리 있게 이끌어갑니다. 제도 개선 측면에서도 법률 vs. 헌법개정 방향의 필요성을 비교적 상세히 제시하여, 독자에게 현행 제도를 비판적으로 재검토할 단서를 마련해줍니다. 국정안정과 민주주의 원칙 사이의 미묘한 긴장관계를 폭넓게 이해하고 싶다면, 이 논문을 숙독해 보실 만합니다.

(본 글은 [박승호, "대통령 권한대행에 관한 몇 가지 쟁점" <아시아법학> 제10권 제4호, pp.121-153 (2017), KCI 우수등재]를 참고하여 작성되었습니다. 정확한 인문학적 개념의 이해와 해석을 위해서는 반드시 원 논문을 참조하시기 바랍니다. 본 글은 전문적인 학술 논의를 대체할 수 없으며, 보다 깊이 있는 이해를 위해서는 관련 분야의 다양한 문헌을 참고하셔야 합니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 학술적·정치적 견해나 가치판단, 신념과는 무관합니다. 원문 전부는 KCI 홈페이지에 공개되어 있습니다. https://www.kci.go.kr/kciportal/po/search/poArtiTextSear.kci )