국회의 무기, 국정감사와 국정조사의 숨은 힘을 파헤치다

헌법 제61조로 읽어보는 국회의 감시와 견제 비법

(본 글은 법률 전문서적의 내용을 일반 독자의 이해를 돕기 위해 쉽게 풀어 쓴 것입니다. 법적 정확성과 전문성을 높이기 위해 노력했으나, 일부 내용이 원문의 의도나 법적 해석과 차이가 있을 수 있습니다. 구체적인 법률문제에 대해서는 반드시 원문 및 법률전문가의 자문을 구하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 정치적 견해나 가치판단과는 무관합니다.)

I. 국정감사와 국정조사의 기본개념과 입헌취지

- “국민이 모르면 무슨 소용? 국정도 꼼꼼히 점검해봐야 알 수 있습니다!”

헌법 제61조는 국회가 국정을 감사하거나 특정 사안에 대해 조사할 수 있도록 규정하고 있습니다. 이렇게 국정감사 및 조사라는 장치를 두는 이유는, 우리나라의 최고 의결기관인 국회가 입법 외에도 행정부를 포함해 국정 전반을 감시하고 통제하며, 국민의 알 권리에 부응할 수 있도록 하기 때문입니다.

이 제도는 크게 두 갈래로 나뉩니다. 하나는 [국정감사], 즉 매년 일정한 시기에 국정 전반을 폭넓게 살펴보는 것이고, 다른 하나는 [국정조사], 곧 특정 의혹이나 국가정책 등에 관해 집중적으로 파헤치는 방식입니다.
- 국정조사는 1689년경 영국 의회에서 “어째서 폭동을 진압하지 못했는가”라는 문제를 파헤치기 위해 특별위원회를 구성하며 태동했다고 알려져 있습니다(권영성, 헌법학원론, 법문사, 2008, 914; 허영, 한국헌법론, 박영사, 2008, 904; 박종흡, 국정감사ㆍ조사와 청문회, 법문사, 1990, 21).
- 우리나라는 이를 변형, 발전시켜 헌법에서 “국정의 감사”라는 표현을 사용하였고, 시간이 흐르면서 국정 전반을 주기적으로 들여다보는 특별한 감사 형태가 자리 잡았습니다.

국정감사는 본래부터 “전반”을 대상으로 한 감사로 인식된 것은 아니었습니다. 1948년 제정 당시의 건국헌법은 국정감사의 개념을 구체적으로 밝히지 않았고, 제헌국회가 그 범위를 “국정 전체”로 확대 운영하면서 자리를 잡게 되었다고 합니다. 반면, 국정조사는 “특정한 사안”만을 대상으로 두는 점이 특징입니다.
오늘날에는 [국정감사 및 조사에 관한 법률]에 따라 국정감사와 국정조사를 구체적으로 시행하고 있으며, 국회의 주요 통제장치로 널리 쓰이고 있습니다.

국정감사와 국정조사의 역할은 크게 ① 국정운영 실태 파악(입법‧예산안 심사 시 유용), ② 행정부‧사법부의 위법이나 비리 적발, ③ 국민의 알 권리 충족이라는 세 가지로 정리됩니다(권영성, 앞의 책, 916).

II. 국정감사ㆍ조사의 연혁

- “삭제되고 부활되고… 우리 역사 속 국정감사와 국정조사는 파란만장했습니다!”

1. 초기: 국정감사에서 출발
1948년 건국헌법은 국회가 국정을 감사할 수 있음을 명시했고(건국헌법 제43조), 이는 1972년 7차 개정헌법에서 삭제될 때까지 유지되었습니다. 이 기간 동안 국회는 정기국회 기간에 국정 전반을 들여다볼 수 있었으나, 짧은 기간에 방대한 대상을 감사하다 보니 문제도 많았다고 전해집니다.

2. 국정조사의 등장
1972년 헌법에서 국정감사 조항이 삭제되자, 야당과 학계는 헌법규정이 없어도 국정조사는 가능하다고 강하게 주장했습니다. 결국 1975년 국회법 개정으로 처음으로 국정조사 제도가 국내에 뿌리내리게 됩니다.

3. 1980년대 이후
1980년 헌법은 국정감사를 부활하지 않고, 대신 국정조사권을 헌법에 명문화했습니다. 그러나 실제로는 한번도 작동되지 않다가, 1987년 9차 개정헌법에서 국정감사가 다시 살아났습니다. 지금의 헌법 제61조가 국회에 [국정감사와 국정조사]를 함께 인정하고 있는 것은 이와 같은 역사적 흐름을 거친 것입니다.

4. 현행
헌법 제61조는 “국회는 국정을 감사하거나 특정한 국정사안에 대하여 조사할 수 있으며, 이에 필요한 서류제출이나 증인출석 등을 요구할 수 있다”고 하면서, 구체적인 절차는 법률에 위임하고 있습니다(제61조 제1항, 제2항). 오늘날에는 [국회법], [국정감사 및 조사에 관한 법률](이하 ‘국감법’), [국회에서의 증언‧감정 등에 관한 법률](이하 ‘증감법’) 등이 함께 작동하고 있습니다.

III. 주요 국가의 입헌례와 비교

- “영국, 미국, 프랑스, 독일, 일본 의회도 국정조사를 하나요?”

1. 영국
영국은 국정조사의 근원지로 알려져 있습니다. 다만 헌법문서에 명시적인 규정이 없고, 의회가 옛날부터 예산심의권 등과 결합해 행정부를 조사해 왔습니다. 의원내각제의 확립 이후에는 내각 불신임이 워낙 효과적 견제수단이라 국정조사권 자체의 활용도는 예전만 못하다고 합니다.

2. 미국
미국 연방헌법에는 국정조사 권한이 명시되지 않았습니다. 그러나 의회가 입법권과 탄핵권을 바탕으로 조사권을 ‘묵시적 권한’으로 인정받아 적극적으로 활용해 왔습니다. 각 상임위원회가 주체가 되어 공무원들을 불러 청문을 열고 대대적으로 조사를 벌이는 모습이 자주 목격됩니다(이관희, “미국 연방의회의 국정조사권”, 경찰대학 논문집 18, 1998).

3. 프랑스
프랑스 제5공화국헌법은 국정조사를 명문화하고, 조사위원회를 설치하도록 규정합니다. 다만 정권교체나 정부불신임권이 활발히 행사되기 때문에, 국정조사는 상대적으로 예외적 수단으로 쓰인다고 합니다(성낙인, 헌법학, 법문사, 2008, 943).

4. 독일
독일은 바이마르헌법 때부터 국정조사를 헌법상 보장했고, 현재 독일기본법 제44조에서 연방하원은 의원 4분의1 이상의 요구가 있으면 필수적으로 조사위원회를 구성해 활동해야 한다고 규정합니다. 조사위원회법(Untersuchungsausschussgesetz)이 별도로 있어, 법원과 행정기관이 서류‧자료를 제공하도록 의무화하는 등 제도화가 매우 잘 되어 있습니다(정혜영, 공법연구 34집 3호, 2006).

5. 일본
일본국헌법 제62조는 “양원은 각각 국정에 관한 조사를 행할 수 있고, 이에 관하여 증인출석 및 기록제출을 요구할 수 있다”고 정하고 있습니다. 일본도 특정사안을 대상으로만 국정조사를 실시하는 것으로 보는 것이 일반적입니다(최경옥, 헌법학연구 11권 3호, 2005).

IV. 다른 헌법조항과의 체계적 관계

- “입법, 집행, 사법은 따로따로? 하지만 서로 견제하며 균형을 이룹니다!”

근대 입헌주의 국가에서는 [권력분립]을 기본원리로 삼습니다. 입법부‧행정부‧사법부가 각자 맡은 기능을 수행하면서 서로 견제(check)와 균형(balance)을 유지합니다.
의회가 행정부와 사법부를 통제하는 방법으로는 국정감사‧조사권뿐만 아니라 탄핵소추권, 국무총리‧국무위원 해임건의권, 각종 동의권‧승인권 등이 있습니다. 이 중 조사와 사실 파악에 관련된 가장 기초적이자 강력한 권한이 국정감사‧조사권입니다. “어떤 문제가 있는지 알아야 다른 통제수단을 제대로 쓸 수 있다”는 취지입니다.

V. 개념과 원리에 대한 판례 및 학설

- “감사와 조사, 뭐가 어떻게 다른 건지 좀 더 깊이 파볼까요?”

5.1 국정감사와 국정조사의 구별
헌법은 ‘감사’와 ‘조사’ 두 가지를 나란히 규정하지만, 둘 다 사실을 확인하고 증거를 수집한다는 점에서 공통점이 있습니다. 다만,
- 국정감사는 전반적인 국정실태를 한 번에 살펴보는 “정기적, 포괄적 감사”
- 국정조사는 특정 사안을 수시로 집중 조사하는 “수시적, 제한적 조사”
라는 차이가 있습니다.
또한 국정감사는 상임위원회마다 동시에 진행되고, 연 1회 20일간(법정기간) 열리며, 국정조사는 그때그때 본회의 의결을 거쳐 특별(또는 상임)위원회가 구성되어 진행됩니다.

감사‧조사권의 성격을 놓고 학계에서는 독립적 권능인지, 아니면 입법이나 예산심의를 보조하기 위한 권한인지 의견이 갈립니다.
- [둘 다 독립적 권능]이라는 견해(정종섭, 헌법학원론, 박영사, 2008, 965)
- [둘 다 보조적 권능]이라는 견해(권영성, 헌법학원론, 법문사, 2008, 916)
- [감사는 독립, 조사는 보조적 권능]이라는 절충설 등 다양한 시각이 있습니다(김철수, 판례학설 헌법학(하), 박영사, 2008, 1629).
실무에서는 국정조사가 주로 대형비리‧의혹사건 등이 발생했을 때 진상규명을 위해 발동되는 경향이 강합니다.

5.2 국정감사와 국정조사의 주체
헌법 제61조가 “국회가 감사‧조사를 한다”고 하지만, 실무에서는 국회 본회의가 직접 나서는 것이 아니라 위원회(상임위 또는 특별위)에 위임하고 있습니다.
- 국정감사는 원칙적으로 모든 상임위원회가 동시에,
- 국정조사는 특별위원회 혹은 해당 상임위원회가 담당합니다(국감법 제2조, 제3조).

5.3 국정감사와 국정조사의 대상, 시기, 기간

5.3.1 국정감사의 대상, 시기, 기간
- 국정감사는 매년 9월 10일부터 20일 동안 이루어지고, 이 기간은 본회의 의결로 변경할 수 없다고 규정됩니다(국감법 제2조).
- 특별시‧광역시‧도, 정부조직법에 따른 각종 국가기관, 정부투자기관, 한국은행 등 다양한 기관이 감사대상이 될 수 있는데, 실제로는 감사대상 선정이 매우 넓은 편이라 수백 개 기관이 대상에 포함되고는 합니다.
- 업무량이 방대해지는 탓에 짧은 시간 동안 깊이 있는 감사가 어렵다는 비판이 꾸준히 제기되고 있습니다.

5.3.2 국정조사의 대상, 시기, 기간
- 국정조사는 재적의원 4분의1 이상이 서명한 조사요구서로 절차가 시작됩니다(국감법 제3조).
- 조사특별위원회나 해당 상임위가 조사계획서를 본회의에 제출해 승인받아야 실제 조사가 가능해집니다.
- 조사대상‧시기‧기간 모두 조사계획서에 따라 정해지며, 본회의에서 의결로 승인 혹은 반려가 가능합니다. 소수정당이 이 제도를 활용하려고 해도, 여당이 반대하면 본회의 의결을 얻기 어려워 실질적인 발동이 제한되는 문제가 종종 발생해 왔습니다.

5.4 국정감사와 국정조사의 방법
국정감사와 국정조사는 서류제출 요구, 청문회 개최, 증인‧감정인‧참고인 출석요구 등 기본 방식이 동일합니다.

5.4.1 보고‧서류제출‧증인출석 요구
위원회가 의결하면 관련인‧기관에 자료제출과 출석, 증언을 요구할 수 있습니다(국감법 제10조 제1항). 정당한 사유 없이 이를 거부하면 과태료나 형사처벌 대상입니다(증감법 제12조, 제13조). 다만, 그럼에도 불구하고 청문회 위증 등에 대한 처벌이 미약해 “증인의 불출석‧위증”이 잦다는 지적이 있어 왔습니다.

5.4.2 청문회 개최
위원회가 의결하면 [청문회]를 열어 증인‧참고인‧감정인을 불러 증언이나 진술을 들을 수 있습니다(국회법 제65조). 청문회는 원칙적으로 공개되나, 위원회가 의결하면 비공개로 진행할 수도 있습니다.

5.4.3 동행명령제
증인이 여러 차례 출석요구를 받고도 응하지 않을 경우, 위원회는 의결로 동행명령장을 발부해 강제로 데려올 수 있습니다(증감법 제6조). 이를 거부하는 행동은 국회모욕죄로 처벌받을 수 있습니다(증감법 제13조).

5.4.4 장소
감사‧조사는 국회뿐 아니라 조사 대상 기관의 현장이나 필요한 곳이면 어디든 갈 수 있습니다(국감법 제11조).

5.5 국정감사와 국정조사의 한계

5.5.1 재판에 대한 간섭 금지
국정감사나 조사가 “법원의 재판에 개입”해서는 안 됩니다(국감법 제8조). 재판의 독립을 보장하기 위해서입니다. 다만, 국회가 자기 권한을 행사하기 위해 재판과 무관한 부분을 확인하는 것은 가능하다는 견해가 다수입니다(정종섭, 헌법학원론, 앞의 책, 968).

5.5.2 범죄 수사‧소추에 대한 간섭 금지
마찬가지로 수사가 진행 중인 사안에 대해 결과를 좌지우지하려는 목적으로 감사‧조사를 해서는 안 됩니다(국감법 제8조). 하지만 “병행조사” 자체는 허용되어, 수사 중인 사안이라고 하더라도 국회가 독자적으로 사실관계를 파악하기 위해 조사할 수 있다는 설명이 일반적입니다(성낙인, 헌법학, 법문사, 2008, 947).

5.5.3 기본권 침해 금지
국정감사와 국정조사는 국가권력이므로, 헌법 제37조 제2항의 취지에 따라 국민의 기본권을 과도하게 침해할 수 없습니다. 증인이나 감정인은 형사소송법에서 인정된 증언거부권을 행사할 수 있고(증감법 제3조), 사생활을 침해하는 조사도 허용되지 않습니다(국감법 제8조).

5.5.4 국가안위 침해 금지
국회가 요구하는 정보가 군사‧외교‧대북관계 등 국가기밀에 해당할 경우, 그 공개가 국가안위에 중대한 해를 끼칠 수 있음이 소명되면 제출을 거부할 수 있습니다. 다만, 이 판단은 주무부장관의 소명과 국무총리의 성명이 뒤따라야 합니다(증감법 제4조).

5.5.5 지방자치단체 고유사무 간섭 금지
지방자치법에 따라 지방의회도 자체 감사권을 행사하므로, 지방자치단체의 고유사무는 지방의회의 감사가 원칙적입니다. 국정감사 범위가 국가위임사무나 국가예산이 투입된 사업 등에 한정된 것은 지방자치 보장을 위한 장치입니다(국감법 제7조 제2호).

5.6 국정감사ㆍ조사 결과 보고와 처리

5.6.1 결과 보고
감사나 조사가 끝나면 해당 위원회는 경과와 결과, 처리의견, 중요근거서류를 담아 [보고서]를 국회 본회의에 보고합니다(국감법 제15조). 그러나 국정감사의 경우 보고서 채택이 늦어지면 예산안 심사에 반영되지 못하는 현실적 문제가 있다는 지적이 있습니다.

5.6.2 결과 처리
본회의는 감사나 조사에서 드러난 문제점에 대해 시정 요구를 할 수 있고, 관련 정부기관은 결과를 국회에 다시 보고해야 합니다(국감법 제16조). 다만 국회가 요구하는 사항이 너무 추상적이거나 실행력이 떨어져, 결과적으로 시정이나 후속 조치가 흐지부지되는 경우도 적지 않다고 합니다.

VI. 현실적 검토

- “국정감사, 국정조사 다 중요한데… 문제가 없는 건 아닙니다!”

6.1 지방자치단체에 대한 국정감사의 개선 또는 폐지
지방자치단체가 국가위임사무 외에도 자체적으로 처리하는 고유사무가 많습니다. 그런데 국회 상임위가 국정감사를 하다 보면 그 경계를 넘나들어 중복감사 문제가 발생하거나, 여러 상임위가 같은 자치단체를 수차례 감사해 피감기관이 과도한 부담을 지는 일이 비일비재합니다.
이를 개선하려는 움직임으로, 한 위원회에서 중복되지 않도록 합동감사를 진행하거나, 지방의회 감사와 국정감사를 구분해서 운영하는 방안이 제시됩니다. 더 나아가서는 아예 지방자치단체에 대한 국정감사 자체를 폐지하거나 대폭 축소하자는 의견도 있습니다.
이에 대해 “헌법에 국정감사를 두고 있는데 폐지하면 위헌 아니냐”고 반박하기도 합니다. 하지만 헌법은 국정감사의 대상과 범위를 구체적으로 명시하지 않고, 이를 법률에 위임하고 있으므로, 국가위임사무 외의 자치사무에 대한 감사는 줄이거나 폐지해도 위헌이 아니라고 보는 견해도 설득력을 얻고 있습니다(이관희, 경찰대 논문집 19, 1999).

6.2 국정감사 폐지 및 국정조사 강화론
- “딱 필요한 때, 필요한 사안만 집중 조사하면 되는 것 아닐까요?”

6.2.1 국정감사 폐지론
국정감사제도가 헌법에서 명시된 건 맞지만, 정작 제헌 당시에는 사실상 ‘조사’ 개념과 다를 바 없었고, 뒤늦게 ‘전반 감사’라는 개념이 현실에서 뿌리내렸다는 역사적 배경을 지적하며 “국정감사를 폐지하고 국정조사만 활성화하면 충분하다”는 주장이 제기됩니다.
또한 “1년에 한 번 ‘광범위한 감사’를 짧게 몰아서 하다 보니 제대로 된 점검은 어렵고, 행정부가 국회의원에게 휘둘리는 정치적 부작용만 나타난다”라는 비판도 만만치 않습니다. 예산안 심사도 결국 시간 부족에 쫓겨 겉핥기 식이 되고, 그 과정에서 일부 의원들이 이익을 요구하거나 정치적 이벤트로 국정감사를 이용한다는 우려가 많습니다(이관희, 헌법학연구 11권 3호, 2005).

6.2.2 국정감사 개선론
다른 한편에서는 “행정부에 대한 강력한 통제수단이 부족한 현실에서 국정감사가 기여하는 바가 결코 작지 않다”는 논리로 폐지를 반대합니다. 그래서 [국정감사]와 [국정조사]가 서로 다른 기능으로 병행되어야 하며, 국정감사를 유지하되 대상기관을 선별해 집중감사를 실시하고, 감사원 감사와도 협력‧분담 체계를 구축하자는 의견이 제시됩니다(김영조, 상명대 사회과학연구 21, 2005).

6.2.3 국정조사의 활성화 방안
국정감사를 축소 또는 폐지하려면 그 공백을 국정조사가 메워야 하는데, 현재는 국정조사가 실제 발동되기가 까다롭다는 문제가 있습니다.
- 재적 4분의1 요구로 시작은 쉽지만, 본회의에서 조사계획서 승인을 얻을 때 재적 과반수 찬성이 필요해 다수당이 반대하면 무산될 수 있기 때문입니다.
이를 해결하기 위해 “본회의는 헌법에 위배되지 않는 한 조사계획서를 승인해야 한다”는 강행규정을 두거나, 독일처럼 의원 4분의1 요구로 자동으로 조사위원회가 구성되게 만들자는 제안도 나옵니다(전원배, 서울대 박사학위논문, 1995).
또한 미국 의회처럼 청문회의 증인채택 시 소수파 몫을 일정 비율 보장하는 방식도 고려되며, 이렇게 제도를 손본 뒤에는 국회가 연중 국정조사를 할 수 있도록 조사전담인력이나 예산을 확충하자는 논의도 잇따릅니다.

VII. 맺음말 – 한국적 국정감사·조사제도의 향방

- “권력분립과 국민 알 권리 사이에서 선택지는?”

지금까지 살펴본 것처럼 국정감사와 국정조사는 국회가 정부를 효과적으로 견제하고, 입법 또는 예산안 심의 시 필요한 자료를 얻으며, 국민에게 국정운영 실태를 알리는 중요한 수단입니다. 하지만 현실적으로 제도운영에 각종 문제점이 존재하고, 개선 요구도 끊이지 않습니다.
지방자치단체 감사부터 폐지‧유지 논란, 국정조사의 발동 제약까지, 어느 것 하나 만만치 않습니다. 결국 제도는 완벽하지 않으므로, 국회와 행정부가 서로 균형과 견제라는 헌법정신을 잊지 않고 조금씩 실무 운영을 개선해 나가는 것이 중요하다고 할 것입니다.

(본 글은 [헌법 주석서(법제처 연구용역), 한국헌법학회(2008), 제61조]를 참고하여 작성되었습니다. 정확한 법률 해석과 적용을 위해서는 반드시 원문을 참조하시기 바랍니다. 본 글은 법률 자문을 대체할 수 없으며, 구체적인 법률문제는 변호사와 상담하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 학술적‧정치적 견해나 가치판단, 신념과는 무관합니다.)