친해지길 바래-사이 나쁜 국회와 행정부를 위한 대화법!
“국무총리·국무위원 출석·답변과 해임건의권” 파헤쳐보기
(본 글은 법률 전문서적의 내용을 일반 독자의 이해를 돕기 위해 쉽게 풀어 쓴 것입니다. 법적 정확성과 전문성을 높이기 위해 노력했으나, 일부 내용이 원문의 의도나 법적 해석과 차이가 있을 수 있습니다. 구체적인 법률문제에 대해서는 반드시 원문 및 법률전문가의 자문을 구하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 정치적 견해나 가치판단과는 무관합니다.)
I. 국회와 행정부가 만나야 하는 이유
- “말이 통하면 정책도 통합니다”
국회는 국민이 뽑은 대표들이 모여 다양한 국가정책을 심의·결정하는 곳입니다. 그런데 행정부 역시 나라의 실질적인 정책 집행을 책임지는 축입니다. 이런 양측이 서로 교류하고 논의해야 효율적이고 투명한 국정운영이 가능해집니다. 그래서 헌법은 <국무총리·국무위원이 국회 본회의나 위원회에 출석하여 국정상황을 보고하거나 의견을 제시하고, 의원들의 질의에 답변할 수 있도록> 규정하고 있습니다(헌법 제62조 제1항).
이는 사실 전통적인 의원내각제에서 흔히 보이는 제도지만, 우리나라처럼 대통령제가 기본 골격인 체제에서 이런 규정을 두는 건 조금 독특합니다. <대통령제의 분리성과 의원내각제의 소통성을 결합>해 서로 견제도 하고 대화도 잘 이루자는 취지가 담겨 있기 때문입니다(김철수, 헌법학(하), 2008, 1619쪽 참조).
또한 미국처럼 장관이 의회에 잘 안 나오는 나라가 있는가 하면, 프랑스나 독일, 일본처럼 정부구성원이 정기적으로 출석하여 책임을 묻고 대답해야 하는 전형적 의원내각제 국가들도 있습니다. 우리 헌법은 대통령제를 채택했지만, 정부구성원 출석·답변권(헌법 제62조)과 해임건의권(헌법 제63조) 등을 통해 의원내각제 요소를 부분적으로 받아들이고 있습니다. 이는 대통령과 국회 간의 갈등이 심각해질 수 있는 대통령제의 단점을 완화하는 안전장치로도 작용합니다(정종섭, 헌법학원론, 2008, 973쪽 참조).
II. 국무총리·국무위원 출석·답변제도란?
- “직접 듣고 직접 묻자, 현장 소통의 장”
(i) 헌법 제62조의 핵심 내용
우리 헌법 제62조는 [국무총리·국무위원 또는 정부위원이 국회 본회의나 각 위원회에 출석하여 국정처리 상황을 보고하거나 의견을 발표하고, 의원들의 질문에 답변할 수 있음]을 명시합니다(제1항). 더 나아가 국회 본회의나 위원회가 요구하면 해당 인사들은 반드시 출석·답변해야 합니다(제2항). 대통령제의 골격 속에 내각책임제적 요소가 섞여 있는 대표적인 조항이기도 합니다.
(ii) 왜 이렇게까지 소통을 강조할까?
대통령-국회 간에 소통이 원활치 않으면 정책이 자주 막히고, 오해와 대립으로 국정이 경색될 위험이 큽니다. 출석·답변권은 이런 갈등을 최소화하고 민주적 의사결정을 강화하는 기제로 작동합니다. 또한 국회가 행정부를 직접 비판·견제할 수 있어 정부가 독단으로 흐를 위험을 덜어줍니다.
(iii) 구체적 절차는 어떻게?
- 출석요청 국회가 의결로 국무총리나 국무위원을 나오라고 요구하면, 해당 인사는 나와야 합니다. 국무총리 또는 국무위원은 부득이한 경우 자신이 아닌 다른 정부위원(차관급 등)을 대신 내보낼 수 있지만, 그 역시 국회의장 혹은 위원장의 승인을 거쳐야 합니다.
- 질문권 (1) [대정부질문]: 국회 본회의에 정해진 기간 동안 국무총리·국무위원에게 질문을 퍼붓는 “대정부질문” 시간이 있습니다. 주로 국가 정책 전반을 다루며, 질의 의원은 미리 질문 요지를 요약한 문서를 의장에게 제출해 정부 측이 준비하도록 합니다(국회법 제122조의2). (2) [긴급현안질문]: 국회가 “이건 지금 아주 중요한 현안이니까 당장 해명 좀 합시다!”라고 요구하는 것이 긴급현안질문입니다. 의원 20명 이상의 찬성으로 발의되며, 의장이 그 필요성을 인정하면 해당 국무총리나 국무위원이 반드시 출석·답변해야 합니다(국회법 제122조의3).
III. 해외 사례와 비교하면?
- “미국·프랑스·독일·일본식 해법은 어떨까요?”
1. 미국 미국 헌법은 장관(Secretary)이 의회 본회의에 출석하여 직접 보고하는 조항이 없습니다. 대신 의회가 관련 위원회 청문회를 통해 국정조사권을 적극 행사하죠. 행정부 고위인사가 청문회에 불려가 증언하거나 자료를 제출하곤 합니다.
2. 프랑스 프랑스는 대통령과 총리가 권력을 나누는 혼합형(이원정부제)입니다. 내각이 의회 다수당에 의해 책임을 지지만, 대통령도 중요한 권한을 행사합니다. 그래도 내각의 국무위원들은 의회에 출석해야 하고, 의회 본회의 일정의 일부가 아예 정부 질의·응답 시간으로 정해져 있습니다.
3. 독일 독일 기본법은 의원내각제 형태이기에 정부(연방수상과 장관)와 의회의 소통이 매우 긴밀합니다. 하원이 요청하면 해당 장관 등은 반드시 나와야 하고, 원한다면 언제든 본회의에서 발언할 수 있습니다(독일기본법 제43조 제1항).
4. 일본 역시 의원내각제인 일본에서는 총리를 포함한 국무대신(장관)이 의회 출석을 요구받으면 응해야 합니다(일본국헌법 제63조). 즉석 질의에 대한 답변과 자료 제출도 주요 기능입니다.
IV. 국회 해임건의권이란 무엇?
- “국무총리와 국무위원, ‘잘못하면 그만두게 해달라’고 요청할 수 있다?”
원칙적으로 대통령이 임명한 국무총리·국무위원은 오직 대통령에게만 책임을 집니다. 그래서 일반적인 대통령제에서는 의회가 장관 등을 해임하라고 강제할 수 없죠. 그런데 현행 헌법은 <국회가 대통령에게 국무총리나 국무위원을 ‘해임해 달라’고 건의할 수 있는 권한>을 규정합니다(헌법 제63조). 즉 우리 정부형태가 *순수 대통령제*가 아니라 의원내각제 요소를 가미한 ‘변형된 형태’임을 보여줍니다(권영성, 헌법학원론, 2008, 925쪽 참조).
1. 연혁을 훑어보기 - 1952년 개정헌법에선 ‘국무원 불신임’이 있었고, - 1960년 개정헌법(의원내각제)은 ‘내각불신임’을 두었으며, - 1972·1980년 개정헌법에서는 “해임의결이 있으면 대통령은 반드시 해당 인사를 해임해야 한다”라고 정해져 있기도 했습니다. 하지만 지금은 <국회가 해임을 ‘건의’하는 수준으로만 명시>되어 있고, <그 건의를 대통령이 꼭 수용해야 한다는 조항은 삭제>된 상태입니다.
2. 왜 해임건의권을 둔 걸까? 대통령 임기가 보장되는 상황에서, 국회가 대통령 본인을 책임추궁하기는 쉽지 않습니다. 그렇다고 국정실패에 대해 책임을 묻지 못하면 권력분립의 기능이 무색해지겠죠. 따라서 [국무총리·국무위원에게 간접적으로 책임을 묻는] 해임건의권을 마련한 것입니다(정종섭, 헌법학원론, 2008, 974쪽 참조). 하지만 ‘건의’ 수준이라 대통령이 이를 꼭 받아들여야 하는지는 해석상 논란이 큽니다. 헌법재판소도 “구속력 있는 ‘해임결의권’이 아니라 단순 ‘해임건의권’”이라고 해석한 바 있습니다(헌재 2004헌나1).
V. 해임건의 절차와 법적 효과
- “정치적 타격은 큰데, 강제성은 애매합니다”
(i) 발의와 의결 조건
헌법 제63조 제2항에 따르면, [국무총리·국무위원 해임건의안]은 재적의원 3분의 1 이상이 발의하고, 재적의원 과반수의 찬성으로 가결됩니다. 즉 의원들이 충분히 동의해야 하는 가중다수결로, 함부로 해임건의를 남발하지 못하도록 한 장치입니다.
(ii) 해임사유는 무엇일까?
헌법은 구체적인 사유를 명시하지 않습니다. 그래서 통설적으로 <위헌·위법한 행위>, <정책적 실패>, <직무수행 능력 부족>, <부하 공무원의 심각한 범법행위 등에 대한 감독 소홀> 등 여러 사유가 거론됩니다(김철수, 헌법학(하), 2008, 1621쪽 참조). 그러나 정치적으로 악용될 소지는 언제나 있기에 국회가 신중해야 합니다.
(iii) “건의”라는 말의 함정
예전 헌법들은 “해임의결 시 대통령은 반드시 해임해야 한다”는 문구를 두거나 “특별한 사유가 없는 한 이에 응해야 한다”고 적시한 적도 있었습니다. 그러나 현행헌법엔 그런 내용이 전혀 없으므로 <대통령이 꼭 따라야 하는지는 논란>이 생기는 것입니다. - [구속력 인정] 측: 이렇게 가중다수로 결의하도록 한 것은 법적 구속을 전제한 것이라고 주장합니다. - [구속력 부정] 측: ‘건의’는 말 그대로 ‘의견 표시’이고, 대통령이 이를 묵살해도 어쩔 도리가 없다는 견해가 많습니다(권영성, 헌법학원론, 2008, 926쪽 참조).
실제 정치 현장에서 국회가 해임건의안을 통과시키면, 대통령은 대체로 부담을 느끼게 됩니다. <대통령이 수용해 해당 장관을 교체하는 사례>도 종종 있었고, 또는 시간을 두고 장관이 사표를 내서 사실상 해임에 가까운 효과를 내기도 했습니다.
(iv) 연대책임 문제
과거 헌법에선 <국무총리를 해임하면 국무위원 전원이 함께 물러나야 한다>고 규정하기도 했습니다. 하지만 현행헌법은 그러한 연대책임을 규정하지 않아, 국무총리를 건의로 해임한다고 해서 나머지 장관들이 자동으로 퇴진할 필요는 없습니다. 대통령제적 요소가 강하기 때문입니다. 총리는 대통령을 돕는 자리이고, 장관들 역시 대통령이 직접 임면권을 행사합니다.
VI. 개정 방향에 대한 의견
- “해임건의권, 두는 게 맞을까요? 말까요?”
현행 헌법이 대통령제와 의원내각제 요소를 절충해서 운영되는 만큼, 해임건의권은 애매하지만 의미 있는 견제 기제이기도 합니다. 다만 학자들 사이에는 “차라리 없애야 한다” vs “해임건의권을 실질화해 대통령 독주를 막아야 한다”라는 첨예한 대립이 있습니다. - [“무용론”]: 해임건의가 구속력이 없다면, 그냥 국회 결의 정도로 처리해도 충분하니 굳이 헌법규정을 둘 필요가 없다는 입장입니다. - [“강화론”]: 어차피 두고 있을 거라면 해임건의 뒤에는 대통령이 응하도록 의무화하거나, 대통령에게도 국회 해산 등 ‘맞견제’ 수단을 주어야 정부형태가 균형 잡힌다는 시각입니다.
결국 중요한 것은 <권력 간 견제와 소통을 어떻게 이상적으로 설계할 것인가>에 달려 있습니다. 어느 제도를 택하든 국민을 위한 효율적 국정운영과 민주적 정당성이 함께 보장되어야겠지요.
(본 글은 [헌법 주석서(법제처 연구용역), 한국헌법학회(2008), 제62-63조]를 참고하여 작성되었습니다. 정확한 법률 해석과 적용을 위해서는 반드시 원문을 참조하시기 바랍니다. 본 글은 법률 자문을 대체할 수 없으며, 구체적인 법률문제는 변호사와 상담하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 학술적·정치적 견해나 가치판단, 신념과는 무관합니다.)
